行政管理学夏书章复习重点.docx
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行政管理学夏书章复习重点
行政管理学
1、行政学的历史演进
一、西方公共行政理论的产生和发展
（一）西方公共行政理论产生的历史背景
（1）19世纪末20世纪初欧美主要国家完成了产业革命；
（2）工业生产取代手工劳动，生产力迅速发展，人口向城市集中；
（3）城市膨胀、政府职能扩大，管理内容增加，行政机构和行政人员激增；
（4）管理科学的产生为行政理论的发展提供了丰富的研究成果；
（5）英国文官制度（meritsystem）、美国三权分立制公共管理实践。
2、西方公共行政理论的发展：
三个阶段
（一）传统管理时期（1900-1930）
“科学管理”、“X理论时期”
（1）1911年：
F.W.泰勒“科学管理”之父，《科学管理原理》：
以效率为中心。
时间动作分析；
工作定额：
单位时间里工人完成的工作量；
标准化管理：
将计划和执行分开，成立“计划室”，完成标准化管理，工作流程
职业培训：
计件工资制；
职能分工：
管理阶层的出现：
所用权和经营权的分离
例外原则；劳资双方精神革命
（2）1916年：
法国“管理理论”之父，H.法约尔《工业管理与一般管理》，提出了管理层次和管理幅度关系理论；
法约尔管理14原则：
A.分工：
减少浪费、增加产出，培训人员；
B.权力:
实行正式的职位权力和个人权力的统一，强调权责一致；个人权力，个人的智慧、经验、道德品质、领导能力等；
C.纪律：
建立以服从和尊重为基础的组织和雇员间的关系，有力的领导，有明确的协议、审慎的制裁；
D.指挥：
每个下属只能有一个上司，双重领导对权力、稳定、效率将产生负面影响；
E.指导：
组织只能有一个计划、一个目标、一个负责人；组织应集中精力，协调力量，统一行动；
F.利益：
个人利益服从整体利益，消除无知、野心、自私和懒惰等人性弱点；
G.报酬：
合理报酬机制是为了体现雇员的价值以及增强其积性；
H.集权：
自上而下进行管理，权力最终归属最高领导者；集权并不表明制度的好与坏，具有相对性；
I.等级链：
权力线，组织从上而下形成明确而无间断的等级、权力和沟通渠道；表明权力等级的顺序和传递信息的途径。
跳板原则：
允许横向进行交往和联系，但各方都需同意且上级随时了解情况才可以，兼顾纵向统一原则和横向联系原则；
J.秩序：
工作应严密安排，形成有序工作规范；
K.平等：
人格平等而非职位平等，以此构建人际关系的基础
L.稳定：
制定稳定的用人计划，进行人力资源开发；
M.主动性：
诱导和劝告组织中所有人的积极性和创造性；
N.团队精神：
和谐的团队氛围，增强凝聚力；
法约尔组织原则：
15名员工需要1名管理人员，往上各级则均以4：
1的比例为基础，如60人需4个管理人员和1个上司；管理幅度和层次问题；
（二）行为科学时期（1930-1960）
（1）1927-1932年：
哈佛大学E.梅奥
《工业文明中人的问题》，提出行为科学核心内容:
人际关系学
A.行为科学的由来：
1949年美国芝加哥大学，福特基金会资助该校“个人行为与人群关系”研究计划
B.行为科学的发端：
1927-1932年：
美国西方电气公司的“霍桑实验”
a.第一阶段：
继电器装配室和云母剥离室实验。
客观物质条件（工作环境、工时长短、身体状况等）并不是影响劳动生产率高低的原因，工人的情绪；
b.第二阶段：
访谈实验。
改善人际关系，加强信息沟通，参与管理是提升士气的关键；
c.第三阶段：
绕线机组实验。
证明了组织中非正式组织的客观存在。
行为科学三原理：
1、人是社会人，而非仅仅是经济人。
2、企业中普遍存在非正式组织
3、领导能力在于正式组织的经济需求与非正式组织社会需求之间实现平衡。
（2）1940年：
A.H.马斯洛:
需要层次理论；《人类动机理论》1943年
（3）1952年：
赫茨伯格:
激励保健因素理论
（4）1960年：
D.麦克雷戈:
的“X-Y理论”：
反映了人性论的基本问题。
《企业的人性面》
X理论：
认为人的本性是不诚实、好逸恶劳、不负责的，应以严格的规章制度进行管理；
Y理论：
认为人的本性并非都是天生厌恶工作、而是勤劳和负责的，关键在于引导发挥其主动性和积极性。
（5）威廉.大内：
Z理论；（人性善与恶）
A.“X理论”和“Y理论”各有千秋，但都失偏颇；
B.人既非绝好也非绝坏人是人性和兽性结合体；
C.管理方法应权变，以适应外界环境的变化；
（6）卢因:
团体动力学；
（7）弗洛姆:
期望纪律模式理论
（8）斯金纳:
强化理论；
行为科学时期行政学的特点：
A.侧重行政组织内部人员的作用，忽视外界环境对人员的影响；
B.注重个别具体的事实研究，忽视整体和系统视角研究；
C.把行为科学的研究方法引入行政学，重视人心理和行为的研究；
（三）系统理论时期（1960-至今）：
“Z理论时期”
（1）孔茨：
1961年〈管理理论丛林〉，“丛林混战”，有关管理的术语、定义、假设漫天飞舞，造成了理论价值取向和价值标准的混乱，为整合各种理论，出现了系统理论和权变理论。
（2）1964年，伊斯顿：
《政治学的革命》制度研究和行为研究同等重要，反对价值中立，主张后行为主义。
（3）1937年，贝塔朗菲:
提出一般系统论：
整合科学管理和行为科学偏颇，用动态、开放、联系的思想和方法取代之，倾向于“原则性”而非“技术性”。
（4）菲德勒：
权变理论，“权宜通达，应付变化”。
在承认系统论的基础上，否认存在“最佳”的管理理论和方法，一切取决于特定的时间、地点和条件；
（5）如下的生态行政学。
3、马克斯.韦伯（MaxWeber）（合理合法化权威）
“组织理论”之父，官僚科层组织；
（一）官僚模型：
表明组织设计的规范和特点：
完整的组织结构、分工与权责体系、职位稳定、人员公开选拔、人员绩效管理、非人格化
（二）组织的基础：
权力
（1）传统权力：
世袭而来，来自对传统文化的信仰和对个人明确而特殊尊重，如英、日的皇室；
（2）超人权力：
个人奋斗而来，来自领导者的意志和强制性权威；政治领袖；宗教领袖
（3）法定权力：
选举而来，来自法律和社会契约；这种权力构成了官僚组织的基础
4、生态行政学（行政管理是生态行政学）
生态系统,政府和环境的互动\和动态平衡；
（一）高斯（首先提出）：
1936年《美国社会与公共行政》；1947年《公共行政的政界》
（二）雷格斯1961年《生态行政学》：
生态模式集大成者
划分各国行政模式，
融合型的农业型行政模式；
棱柱型的过渡行政模式；
绕射型的工业型三类，各国应结合国情选择；
5、菲德勒：
权变理论，“权宜通达，应付变化”。
在承认系统论的基础上，否认存在“最佳”的管理理论和方法，一切取决于特定的时间、地点和条件；
6、中国近现代的行政理论
孙中山：
“五权分立”：
立法、行政、司法、考试、监察；
7、行政环境
一、行政环境的含义（行政生态学基本思想）
影响行政系统生存和发展的要素的总和，即各种直接或间接影响行政系统性质、结构、功能及运行方式的各种因素的总和。
其内容包括：
（1）行政环境是指对行政系统产生各种影响的环境要素的总和；
（2）行政环境与行政系统之间的联系具有多样性；
（3）行政环境的具体性和差异性。
二、行政环境的特征
（1）广泛性：
气候、资源、人口、民族，阶层、传统、科技；
（2）复杂性：
要素之间交叉，关联复杂；
（3）差异性：
国家间、地区间、部门间的差异；
（4）多变性：
行政系统内外部各种要素变化；
8、里格斯的行政生态学说
一、行政生态学研究范围
（1）探讨各国特有社会文化及历史因素如何影响和塑造该国的公共行政；
（2）各国公共行政如何影响该国的社会变迁与发展。
二、三大行政模式分类
（1）融合型（FusedModel）的农业型行政模式
A.经济基础是农业生产力；
B.行政活动以土地为基础；
C.土地的分配和管理是政府的重要事务；
D.官僚的职位重于行政政策本身；
E.行政风范带有浓重的亲族主义色彩；
F.流行世卿世禄的行政制度；
G.政治与行政合一，行政官吏在政治和经济上自成特殊的阶级；
H.政府与民众沟通较少；
I.行政的主要问题是维持行政的一致和统一。
“融合性行政模式”：
行政行为与立法、司法等其他社会行为混杂在一起，犹如一道道白光折射后汇集为一点，社会没有明细的分工，行政效率极为低下。
（2）衍射型（DiffractedModel）的工业社会行政模式
A.经济基础是美国式的自由经济或前苏联式的管制经济
B.民众有影响政府决策的渠道，政府与民众关系密切；
C.行政风范体现平等主义、成就导向和对事不对人原则；
D.高度的社会流动，沟通渠道发达；
E.社会高度专业化，行政的主要问题是谋求专业化基础上的协调和统一。
“衍射型行政模式”：
政府职能分工明确、职责清晰，行政机构完善、细致，各司其职，讲求行政效率和科学性。
（3）棱柱型（PrismaticModel）的过渡行政模式
A.同时具有农业社会和工业社会行政形态的一些特征；
B.政府的制度、法规不能实际起到约束和规范作用，传统社会的行政特性仍具有很大影响力；
C.传统结构与现代结构重叠存在。
9、
（一）“东亚经济奇迹”
后发展国家政府行政职能扩展创造的经济奇迹
（1）东亚“儒文化圈”：
普遍的政府主导型经济发展战略。
（2）“官－产－学”一体化经济发展和运行机制：
政府制定经济计划和产业政策、实行金融与价格管理、确定外资外贸体系等。
（3）“良性互动”：
政府的公共政策得到了民众支持。
成功经验：
后起工业化国家和地区只有在强大的政府即既有权威又具有卓越政策制定和政策执行能力政府的基础上，实行政府主导或指导型的、政府与市场相结合的经济发展战略、经济体制和经济政策，实行适度的政—经分离，才有可能在较短的时间内实现经济的快速增长和社会财富的快速积累，实现国家经济的现代化
（二）“东亚金融危机”
后发展国家政府行政职能的纠正
（1）反映了“传统”向“现代化”转换过程中的深刻矛盾
（2）高估了国际金融资本对发展本国经济的意义，忽视了经济全球化对后发展中国家的消极影响，“罗尔斯”。
（3）“东亚金融危机”事实上是“公共政策”的危机，缺乏灵活性。
（4）“公共选择”理论的合理性：
政府同样存在难以克服的缺陷
选择就意味着放弃，不选择也是一种选择，选择的只是一种不选择。
如选择“发展汽车项目”与“环境保护项目”
10、行政职能的涵义
涵义:
行政管理主体行使国家行政权力，依法对国家事务、社会公共事务和机关内部事务进行管理所所承担的职责和任务。
即政府应“管什么”。
行政职能反映了政府管理活动的内容和基本方向，决定了政府的规模和管理方式，是建立行政组织的基本依据，是行政管理学研究的起点。
11、行政职能体系
（一）行政管理的基本性职能
（1）政治职能：
专政与民主
（2）经济职能：
对社会经济建设进行统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督。
“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。
（3）文化职能：
教育、科学文化。
（4）社会职能：
公共管理、社会保障与人口管理、环境保护
（二）行政管理的运行职能（程序性行政职能）
（1）计划职能（决策职能）
确定行政目标、任务，并设计实现目标的方案、步骤和方法。
“程序性决策”和“非程序性决策”（战略性决策）
（2）组织职能
建立行政组织机构，确定职位和职权，选拔、配备工作人员，对人、财、物资源要素进行整合与管理。
（3）协调职能
协调行政组织之间、组织与个人之间、人员之间的关系；协调各项行政管理活动之间的关系；协调行政组织与其他组织之间的关系。
“矛盾与冲突管理机制”
（4）控制职能
按行政计划标准衡量计划完成情况并纠正执行偏差，确保目标的实现，包括前馈控制、现场控制和反馈控制。
行政职能的其他分类
（一）按功能的属性
（1）统治性职能：
一个阶级统治其他阶级
（2）保卫性职能：
国家安全、社会稳定
（3）管理性职能：
管理国家和地方经济、文化教育、环境保护等。
（4）服务性职能：
创办公共事业，开展各种形式的服务。
（二）按作用手段的不同
（1）立法性职能：
委托行行政立法权
（2）行政性职能：
推行政令和对社会公共事务进行有效管理
（3）司法性职能：
调解和仲裁
现代行政职能扩张带来了“行政国家”现象。
“行政国家”：
行政国家是指人类社会发展到这么一个阶段—国家行政权渗透到人们社会生活的各个领域，人们在其生命的整个过程中离不开行政机关，行政机关的行为成为影响人们生命、财产、自由和国家安全、稳定、发展的一种几乎无所不能之物。
“行政国家”现象，以政府“有形的手”来弥补市场机制的不足与失灵，为资本主义经济活动创造条件和提供稳定的社会环境，包括就业、社会保障、环境保护、交通以及住房等。
现象：
（1）行政机构和行政人员大量增加
（2）行政职能大为扩张（3）行政权力大为膨胀 （4）行政自由裁量大为增加
研究行政管理学的前提——行政职能
12、约翰.罗尔斯的“正义理论”
解决公民政治支配权、参与权、决定权、表达权该如何得以实现和保障。
罗尔斯：
解析人权自由与平等的不可调和的矛盾，提出正义至上理论。
普遍的正义理念高于一切价值，正义是社会制度的首要道德，正义来自于不受任何利益制约的个人自由权，正义不应建立在特定的利益至上，不能为了公共利益而牺牲个人权利。
13、行政组织的概念——有目的的设计活动（现行行政组织合法性权威在马克思韦伯的基础上产生）
主要指政府的机构实体，是为了实现行政目标而按照一定权责关系组合在一起的具有合理结构的公共管理活动群体。
它是静态组织结构和动态组织活动过程的统一。
（1）静态：
为执行国家的行政事务而依法建立的行政机关体系。
（2）动态：
为完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程。
我国行政组织：
中央人民政府和地方各级人民政府
14、行政组织的特性
（一）政治性与公共性
（1）政治性：
维护统治阶级利益，维持阶级统治秩序，是国家行政组织的本质特性。
（2）公共性：
行政目标在于实现公共利益，行政活动是一种公共活动，行政人员是公职人员。
（二）法制性与权威性
（1）权威性：
以国家法律、权力为依托，具有普遍的约束力和权威性。
（2）法制性：
（1）行政组织的建立、行政权力获取，必须基于法律法规的规定；
（2）行政权力行使的范围和内容，必须严格依照法律法规的规定；（3）行政程序和方式，必须严格遵守法律法规的规定；（4）行政组织必须对行政行为承当法律责任。
（三）系统性和动态性
（1）系统性：
以部门化和专业化为特征的权责体系，以组织功能为基础，设置相应组织机构，形成纵横交错且有制约和隶属关系的行政组织体系。
（2）动态性：
社会环境变化，行政职能变化，行政组织动态调整。
15、行政组织的结构
一、行政组织的纵向结构
（一）直线式结构，纵向分工形成的行政组织层级制。
优点：
事权集中、权责明确、指挥统一、便于控制
缺点：
专业化分工不足、行政首长管理过多、事务繁重。
纵向结构下的行政机构设置问题：
管理层次与管理幅度的关系（区分横。
纵向）
管理层次：
行政机关设置多少等级的工作部门，这取决于工作量。
层次必须适当。
管理幅度：
一级行政机关或一名领导者直接领导和指挥下级单位或工作人员的数量。
管理层次与管理幅度成反比
（二）管理层次的原则
（1）层级节制原则。
下级服从上级的领导
（2）层管理原则。
上层机关或领导之管下一层级。
同时，保留对例外事件的控制。
（三）决定管理幅度的因素
（1）管理者和被管理者的性格、知识、专业、技能、精力、经验、性别、年龄、作风等；
（2）组织的正式或非正式规定，如规章、制度、规划、计划、程序；如人际关系、工作氛围等；
（3）社会的总体发展水平、社会对组织的需求等；
二、横向组织结构（职能式结构）
职能的横向分工就构成了行政组织的横向结构。
“行政组织的部门化”
行政组织横向结构如何划分才更科学？
优点：
分工明确、专业化程度高，减轻首长负担。
缺点：
事权分散，沟通、协调困难。
16、省直管县改革的讨论与分析
一、“地级市”的由来与尴尬角色
（1）“市管县”体制是1983年以来逐渐形成的，地区作为省的派出机构，最初是为指导县里的工作而设立的，后来为了加快城镇化进程，才演变为市，开始对县进行管理。
1982年，中共中央第51号文发出了改革地区体制、实行市领导县体制的通知，首先在江苏省试点，1983年在全国试行。
随后中央又发出《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求“积极试行地、市合并”，并把此作为1983年地方政府改革的一项重要内容。
从此，市管县体制开始在全国范围内推行。
（2）《宪法》中没有地级市的概念；
二、市管县体制的弊端
（1）市管县体制违背宪法规定，不利于“依法治国”理念的贯彻与执行
（2）市管县体制阻碍了县域经济发展，地级市成为“抽水机”
在目前财政转移支付和分税制的情况下，地级市成了抽水机，为了中心城市的发展，往往截留所辖县的资金，一些大项目也安排在市区，从而城乡差距越来越大。
市管县体制导致市“吃”县、市“刮”县、市“卡”县现象。
中心城市利用其强势地位，不断截留省级下放的各种权力，同时下侵县级的各种权益，县发展受到很大抑制。
（3）纵向层级增多，成本增加
市管县体制增加了行政机构，扩编了行政人员，现在实行市管县的地方，地改市增设了机构、扩大编制。
“五套班子”配齐。
这是“市管县”体制带来的政府机构膨胀之一
中国大陆26个省和自治区，地级市的平均次级行政单位只有8.5个，在市管县的体制下，市级机构多是起上传下达作用；多了一个环节，不利于政令的畅通。
在地级市这一级，形式主义、文牍主义问题突出。
三、省直管县的动力
（1）壮大县域经济，扩大内需的必然要求
目前，我国县域经济占国家经济总量的50%以上，人口超过70%，土地面积占90%。
县域经济比重以及在扩大内需方面的作用举足轻重，但潜力却没有发挥出来。
县级权力不完整，要调动其积极性，必须进行权力下放，促成强县扩权，助推小城镇发展。
（2）解决城乡二元结构的必然要求
小城镇发展壮大能更好地带动农村发展，实现城市反哺农村，解决农民就业问题、城乡协调发展问题，逐渐把农村居民转变为城市居民。
（3）增强县级政府公共服务能力的需要
公共服务均等化要求县级政府承担更大的公共服务，省管县体制能够切实增强县级政府的财政实力，增强提供公共服务的能力。
四、目前省管县体制的四种形式
（1）两级管理型（没有地级市的模式）：
北京、上海、天津、重庆、海南等地。
（2）全面管理型：
省级政府对财政体制的制定、转移支付和转款的分配、财政决算、收入报解、资金调度、债务管理等财政管理各方面全部实行省对县的直接管理。
以浙江、湖北、吉林为代表。
（3）部分直管型：
对转移支付、转狂分配及资金调度等省对县补助资金分配等方面实行省直管县，以山西、辽宁、河南为代表。
（4）省市共管型：
省级财政在分配转移支付等补助资金时，直接核定到县，但在分配和资金调度时，仍以省对市、市対县方式办理。
同时省级财政加强对县级监管。
五、省直管县体制改革的困难
（一）利益的重新调整与权力的重新分配
（1）中央和省领导支持，省厅级部门对权力下放比较担心，地市普遍不愿表态；
（2）经济发达县和经济落后的县比较希望改革，以获得更大发展；
（3）经济发展水平中等的县较复杂。
（二）县级干部晋升问题
县级干部晋升台阶变少，干部应该如何调整与配置问题。
如：
县委书记往哪里升迁问题”。
（3）干部分流问题
17、行政组织理论（起源、发展）
古典行政组织理论
一、代表学派与观点
（一）泰勒科学管理组织理论
（1）组织中管理者的计划职能和工人的作业职能相分离；
（2）组织管理职能的专门化；
（3）组织管理中的“例外原则”；
（4）建立标准化、规范化的工作方式，提高组织效率
（二）法约尔、古立克为代表的行政组织管理理论
（1）管理五要素说：
计划、组织、指挥、协调和控制；
（2）组织管理14条原则：
分工协作、权责一致、命令统一、指挥统一、整体利益、报酬公平、秩序、平等、主动性及集体精神等。
（三）韦伯为代表的官僚制组织理论
（1）理想组织模型——“官僚制模型”
（2）官僚制组织特征：
组织成员分工明确；报酬、晋级和提薪取决于个人能力和表现；层级节制；“非人格化”管理；以文件“档案”管理为基础。
二、古典行政组织理论特点
（1）从制度规范的角度研究行政组织，提出规范性的行政组织原则；
（2）以“效率”为行政组织建设目标；
（3）对行政组织进行内部静态研究。
新古典组织理论
（一）代表人物与学派
（1）梅奥为代表的人际关系学派
a.人是“社会人”；
b.组织中存在以情感为纽带的“非正式组织”；
c.组织管理必须注重人的行为、动机研究，激励成员的积极性。
（2）巴纳德为代表的组织平衡理论
a.对组织定义：
由两个或两个以上的人有意识地进行协调活动的系统。
b.组织平衡理论：
组织的存续取决于成员对组织的贡献与组织对成员的满足程度的适当平衡。
c.非正式组织理论：
非正式组织对正式组织既有促进作用，也有限制作用。
（3）西蒙为的有限理性决策理论
“管理就是决策”
a.组织的基本功能就是决策，有效的组织应以正确的决策为基础；
b.组织决策的目标是追求“满意化决策”；
c.成员参加组织的动因主要是组织对成员个人的利益实现有着诱因；
d.组织的影响方式是权威、组织成员的忠诚、信息沟通等
（二）新古典组织理论特点
（1）以研究组织中的人的问题为中心；
（2）动态角度研究人的行为对组织的影响及其相互关系；
（3）引入社会实证研究方法。
现代组织理论
20世纪60年代以来，在系统论、控制论、信息论基础上产生的组织理论。
一、代表学派与观点
（一）卡斯特、罗森茨韦克的系统与权变组织理论
（1）组织是一个开放的系统；
（2）组织是一个整体系统；
（3）组织的权变理论：
外部环境的动态性要求组织进行权变管理。
（二）高斯、里格斯的行政生态理论
（1）行政生态塑造行政组织，行政组织发展行政生态。
（2）三种行政组织模式：
融合型组织、菱柱型组织、衍射型组织
（3）行政组织模式影响因素：
社会经济机制和生产力水平、社会沟通网络、政治制度、社会结构和认同意识。
（三）彼得·圣吉的学习型组织理论
1991年，《第五项修炼—学习型组织的艺术与实务》
新型组织应注重5个方面的修炼：
（1）自我超越；
（2）改善心智模式；（3）建立共同愿景；（4）团体学习；（5）系统思考
第五项修炼——系统思考是寻找解决根本问题的前提。
学习是组织生命的动力和源泉，学习型组织是扁平式组织结构，采用开放式管理方式，领导者即使指挥者，又是教师和仆人。
（四）巴拉密的“柔性组织”概念
柔性：
是指干不同的活或适应需求变化的能力
（1）柔性组织设计的基础要素：
多级组织；二元系统；面向一线员工；全球化经营思想；能力型组织和多面手员工；半渗透边界。
（2）柔性组织：
源于权变理论思想，指出激发创造力和关心知识是柔性组织设计的基本立足点。
基本结论
西方行政组织理论发展脉络：
“重视组织制度规范——强调对人和组织行为的研究——提出对组织进行宏观、综合性研究”
18、行政权力
一、行
升级会员 