沐川县新城区地下管网和部分道路工程ppp项目实施计划方案.docx

沐川县新城区地下管网和部分道路工程ppp项目实施计划方案.docx

《沐川县新城区地下管网和部分道路工程ppp项目实施计划方案.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《沐川县新城区地下管网和部分道路工程ppp项目实施计划方案.docx（23页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

沐川县新城区地下管网和部分道路工程ppp项目实施计划方案

沐川县新城区地下管网和部分道路工程

PPP项目

实施案

委托单位：

沐川县住建局

编制单位：

市万铭企业管理咨询有限责任公司

编制时间：

二O一六年六月

第一章项目概况

一、项目背景

城市现代化在很大程度上取决于城市基础设施建设的现代化。

城市基础设施既是促进城市社会经济事业发展、满足人民群众生产生活的基本条件，又是保障城市安全运行、改善城市环境、提升城市承载水平、增加城市容量和发展后劲、发挥城市功能、实现城市稳定协调发展的基础。

2011年5月，国务院正式批复《成渝经济区区域规划》，明确定位该经济区为继长三角、京津豫、珠三角之后的中国第四个经济区域。

2012年2月，发改委批复《乌蒙山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011-2020年）》，明确了乌蒙山片区的战略定位是“扶贫、生态与人口统筹发展创新区”、“重要能源基地”、“面向西南开放的重要通道”、“民族团结进步示区”和“长江上游重要生态安全屏障”。

《省“新型工业化与新型城镇化互动发展”战略》提出加快推进新型工业化、新型城镇化，从而推动经济社会跨越发展、全面建设小康社会。

沐川作为成渝经济区以及乌蒙山片区发展的节点城市，目前正处于快速城市化初期阶段，面临城市产业调整，经济转型时期。

空间区位的优越性与城市发展的契机，赋予了沐川承接成渝经济区辐射以及带动乌蒙山北部片区发展的示作用。

本项目建设不仅对提升沐川县基础设施承载能力，而且还有利于片区的居民出行，为此，沐川县政府将沐川县新城区部分道路和地下管网工程，下达给沐川县城市资产经营有限责任公司，为此，本项目被正式提出。

二、项目基本情况

（一）、项目名称：

沐川县新城区地下管网和部分道路工程PPP项目

（二）、建设容及规模

本项目新建14条市政道路，总长度10338米，其中：

1、狮子山南路道路全长500米（管网长1200米）；

2、交通街道路全长1670米；

3、沐溪北街道路全长470米；

4、广场巷道路全长250米；

5、龙门溪路道路全长2888米（管网长370米）；

6、茶览南街道路全长960米；

7、桂湖巷长度312.49米；

8、景观中街道路全长530米；

9、听溪路道路全长690米；

10、百香路道路全长500米；

11、沐溪南路道路全长730米；

12、博览路道路全长260米；

13、福荣巷道路全长210米；

14、百香南街道路全长520米。

以上道路的建设容包括：

道路工程、交安工程、照明工程、市政综合管线工程、绿化工程等。

（三）、建设工期：

2年

（四）、总投资估算约为23915万元。

三、项目容

包括三部分：

第一部分，建设容：

本项目共含14条新建道路，总长约10km，以上道路的建设容包括：

道路工程、交安工程、照明工程、县政综合管线工程、绿化工程等。

第二部分，运营维护：

含道路（排水）的管养与维护；绿化、路灯等公共设施的管养与维护；环卫保洁工作以及其他；

第三部分，移交：

合作期满，项目公司将本项目无偿移交给沐川县政府或其指定机构。

四、项目质量要求

交工验收的工程质量目标：

合格

运营养护目标：

按照县政道路、排洪设施和景观工程规定的技术规和操作规程实施养护工程作业，通过经常性、及时性、期性和预防性养护维修，保持该项目相关工程满足行业主管部门的有关要求，并处于良好技术状态。

服务质量目标：

满足规定的服务标准和规要求。

五、项目产出说明

（一）、项目建设意义

本项目的建设对沐川县城市交通运输网络的完善、社会经济发展、提高居民生活质量等都将起到重要作用。

道路的建成与投入运营，将形成道路沿线城县经济带，带动区社会经济的发展，而新产业的出现，会使道路邻近区域的城市土地利用价值大幅增值，全县的经济也将会得到长足进展，同时也为社会提供了大量的就业机会，提高沿线居民的收入水平，改善居民的整体生活环境。

将加快沐川县区域经济建设步伐，缩小区域经济差距；将发挥城镇的集聚效应，推动城市化建设步伐；有利于农村过剩劳动力向城镇转移，提高劳动生产率，增加居民收入。

（二）、项目产出

本项目新建14条市政道路，总长度10338米，其中：

15、狮子山南路道路全长500米（管网长1200米）；

16、交通街道路全长1670米；

17、沐溪北街道路全长470米；

18、广场巷道路全长250米；

19、龙门溪路道路全长2888米（管网长370米）；

20、茶览南街道路全长960米；

21、桂湖巷长度312.49米；

22、景观中街道路全长530米；

23、听溪路道路全长690米；

24、百香路道路全长500米；

25、沐溪南路道路全长730米；

26、博览路道路全长260米；

27、福荣巷道路全长210米；

28、百香南街道路全长520米。

（三）、社会评价

1、工程环境

本项目的建设，不会对项目建设区域的社会环境、自然生物环境、土地利用等诸面构成大的不利影响，反而对沐川县的城市建设开发、社区居民人居环境的提高、社会经济的发展等面具有重大的促进作用。

环境保护针对建设和营运期产生的污染提出控制污染和生态变化的防治对策和管理措施，并实行污染排放总量控制，建设项目环境保护“三同时”，从环境保护面来看，工程的建设是可行的。

2、节能评价

本项目通过节能措施、节水措施、电气节能和暧通节能等一系列措施后，节能效果可进一步提高，所采取的节能技术措施具有合理性和经济性，较为切实可行。

因此，本项目具有较好的节能效果，对建设资源节约型、环境友好型社会面具有重要的社会意义。

3、社会风险分析

虽然本项目在环保、征地拆迁等面存在一些涉稳隐患，但影响面较为有限，该项目在合法性、合理性、安全性、可控性等面均不存在较大问题，只要在建设过程中格按照法律、规实施，各有关部门加强协作，正确做好群众的宣传和引导工作，涉及的社会稳定风险是完全可以化解的。

4、社会评价

由于本项目是沐川县的基础设施建设项目，其建设及营运不仅能带动项目区域社会经济的发展，而且对促进区域产业结构的优化和调整，提高项目居民的生活水平和质量，增加就业岗位，促进当地文化、教育、卫生事业的发展，加快城乡一体化进程都起到积极的作用。

该项目投资能较大限度地发挥投资效益和取得良好的社会效益。

第二章案编制的目的和依据

一、案编制目的

本案旨在通过对沐川县新城区地下管网和部分道路工程PPP项目的背景、项目实施可行性（项目VFM物有所值评价程序和财政承受能力论证程序）、项目运作式及交易结构、供应商采购程序、项目建设运营及移交、风险控制机制、项目监管机制等进行初步分析，审慎预测本项目采用PPP模式能够达到的主要目的，对项目的投资收益模式及财务效益预测式进行了初步预测，对项目运作模式及相关运行机制进行了简要说明，对项目实施PPP模式存在的主要风险及应对措施进行了分析，以便为本项目政府决策及实施提供参考。

二、案编制主要依据

1、中华人民国政府采购法（中华人民国主席令第68号）

2、中华人民国政府采购法实施条例（中华人民国国务院令第658号）

3、国务院关于加强地政府性债务管理的意见（国发〔2014〕43号）

4、财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金〔2014〕76号）

5、财政部关于印发《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》的通知（财金〔2014〕113号）

6、发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资〔2014〕2724号）

7、省财政厅关于印发《省“政府与社会资本合作”项目管理办法（试行）》的通知（川财金〔2014〕86号）

8、关于印发《政府购买服务管理办法（暂行）》的通知（财综[2014]96号）

9、交通运输部关于全面深化交通运输改革的意见（交政研发〔2014〕242号）

10、财政部关于印发《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的通知（财库〔2014〕215号）

第三章PPP模式设计

一、PPP运作式

综合考虑收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素，作为新建项目，沐川县新城区地下管网和部分道路工程PPP项目拟采取BOT（建设、运营维护、移交）的运作式。

即：

政府将项目建设、运营及维护等全部交给项目公司,由政府通过向项目公司支付可用性服务费的式购买项目可用性（符合验收标准的公共资产）,以及支付运维绩效服务费的式购买项目公司为维持项目可用所需的运营维护服务（符合绩效要求的公共服务）,并将可用性服务费和运维绩效服务费将纳入跨年度的财政预算,并提请人大审议通过。

二、项目交易结构

1、项目投资结构

PPP项目交易结构图

本项目资本金为总投资的20%约4783万元。

政府以土地作价或其他形式入股作为项目注册资本金，约240万元股份比例为5%。

社会资本以现金出资4543万元，股份比例为95%。

资本金需根据建设进度及融资需要及时到位。

2、建设资金来源

除了项目资本金4783万元以外，建设资金缺口约19132万元，由项目公司向金融机构融资，社会资本承担全部融资责任。

政府应积极配合并协调，在政策、法律法规可围以多种形式为社会资本融资缺口部分提供增信措施，但不提供政府背书、财政担保、土地抵押等担保式。

县政府指定国资公司作为政府出资代表与社会资本共同组建项目公司，负责本项目的建设、运营维护和移交。

项目公司设董事会5人（社会资本3人，政府2人）。

项目公司可以为本项目融资之目的，将其在PPP项目协议项下的各项权益（如PPP项目协议项下的预期收益权、保险受益权等）及项目公司拥有的资产（包括动产、不动产和无形资产）设置抵押、质押或以其它式设置担保权益。

3、项目建设及运营维护

（1）建设及运营维护围

项目公司工程建设围包括：

道路工程、交安工程、照明工程、市政综合管线工程、绿化工程等，具体以县发改局批复的施工图设计为准。

（2）合作期限

合作期限10年（包括建设期及运营维护期），其中建设期限为2年，（达到竣工验收标准）；运营维护期限为：

8年。

（3）施工总承包

根据《招标投标法实施条例》第九条的规定,“...（三）已通过招标式选定的特经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供;...,可以不进行招标”。

本项目中,通过一次招标的式确定具备相应施工总承包资质、能力及经验的社会资本负责本项目投融资、建设、运营维护等,由项目公司和具备相应施工总承包资质、能力及经验的社会资本直接签署施工总承包合同,无需再进行二次招标。

（4）工程变更

如未来政府对本项目提出工程变更要求，导致工程量增加或减少的，工程数量由项目公司提出，经监理工程师初审，报经沐川县住建局或其指定机构审核通过后，再报县审计局审定后，由项目公司负责实施。

如未来项目公司提出的工程变更要求，必须满足功能，保证安全的情况下尽量节约投资的原则，报经县住建局审核通过后实施，工程量增加导致的成本费用由项目公司自行承担，工程量减少所带来的直接成本减少及对应产生的收益由政府与项目公司按约定比例分享。

如有设计变更，需由出具相关证明，并经监理工程师审定，按照相关文件规定执行。

4、直接介入权

当项目出现重大经营或财务风险，威胁或侵害政府及公众利益时，县政府可要求项目公司改善管理、增加投入，或县政府指定认可的合格单位机构接管项目。

三、回报机制

1、工程回报

该项目包含了道路工程、交安工程、照明工程、市政综合管线工程、绿化工程等，估算总投资为23915万元，带动了沿线配套设施建设、市政管网建设，如污水、给水、电力、通信、燃气、道路照明、绿化及附属工程等，加快了地区经济建设，活跃了片区市场经济环境，推动了城市经济向前发展。

2、财务回报

在项目运营中，土地运营和社会资本的加入，分担了政府财政支付风险，减少了财政开支，详见附表。

3、项目回报

该项目拓展了城市交通框架，推动了沐川县对外开放的城市功能发展，带动了沐川县土地开发的整理利用，促进了沐川县经济快速发展。

四、相关配套安排

项目建设期间所需土地使用、进场道路、水、电、气等基础设施，以及项目运营维护期间涉及的交通、排水、路灯、电力、供水、通信等相关机构或部门，均需明确各自的职责围、承担的费用及分工衔接，具体相关容在后续项目各合同中列明。

五、退出机制

社会资本可选择持续经营，本项目合作期限：

10年（建设期为2年,运营维护期8年）

项目竣工后，移交退出、或经政府同意向第三转让股份退出。

1、合作期满自动退出

社会资本持续参与经营，通过政府逐年支付给项目公司购买服务费用，偿还债务、投资回收、利润获取。

合作期满后，项目无偿移交给政府。

移交时，应按照合同约定将项目设施（含为项目设施正常运营所必须的各类项目设施、设备、土地使用权、各信息系统、维护手册、建设档案等）无偿移交给县政府或其指定机构。

合作期，政府有权根据自身的财政状况，按照事先约定的合理利润率，提前支付可用性服务费，并终止合作期。

2、股权转让退出

自竣工验收完成后，经政府书面同意，社会资本可以转让其在项目公司中的全部或部分股权，但受让应满足本项目所要求的技术能力、财务信用、运营经验等基本条件，并已经以书面形式明示，在其成为项目公司股东后，督促并确保项目公司继续承担本协议项下的义务。

六、其它约定：

社会资本需响应以下容才能具备投资人条件：

1、该项目投资回报率设定为不高于8%。

运营期间政府共支出该项目购买服务费约31673万元（含工程直接费用、投资回报、运营费用），支付期限为8年，详见附表。

2、该项目工程招标价格以可研报价或县财政局财政投资评审中心的财评价为准，社会资本的投资价格需在县财评价基础上再下浮12%-15%。

3、项目工程造价和实际支付结算比例与金额以最终县审计局审计结果为准。

工程最终实际结算价＝县财政投资评审中心的财评价-按照招标文件约定的下浮比列扣除金额+双认可的实际增加的工程造价-双认可实际减少的工程造价

投资年回报=合同约定的每年工程最终实际结算价支付金额+（剩余工程最终实际结算价支付金额×年投资回报率）

第四章PPP可行性分析

一、物有所值（VFM）评价

详见《沐川县新城区地下管网和部分道路工程PPP项目物有所值评价报告》部分。

二、财政承受能力论证

详见《沐川县新城区地下管网和部分道路工程PPP项目财政承受能力论证报告》部分。

结论：

该项目采用PPP模式实施是可行的。

第五章PPP采购式

根据《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法（财库〔2014〕215号）》及《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）财金〔2014〕113号》。

根据本项目采购需求的实际情况，采用公开招标采购式。

由沐川县住房和城乡建设局或县财政局指定招标代理机构。

根据《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法（财库〔2014〕215号）》及《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）财金〔2014〕113号》，PPP项目采购式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。

根据本PPP项目的采购需求特点，可供依法选择的采购式有公开招标和竞争性磋商（二选一）。

一、采购式选择

1、可选式一：

公开招标

公开招标是指在公开媒介上以招标公告的式邀请不特定的法人或其他组织参与投标，并向符合条件的投标人中择优选择中标人的一种招标式。

公开招标主要适用于采购需求中核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合法律法规及政府采购政策，且采购过程中不作更改的项目。

考虑本项目为涉及公共利益及公共安全的基础设施，且边界清晰、技术成熟，匹配公开招标适用情形。

公开招标采购的流程及时间限定见下图：

采用公开招标的优缺点：

（1）优点：

符合本项目发改委所批复的公开招标式；公开招标式过程完全透明，能实现充分竞争，有利于降低政府支付成本；本项目原则上属于招投标法所规定的必须进行公开招标的围。

（2）缺点：

公开招标要求招标过程中对实质性条款不得变动，不利于政府与供应商进行合作协商。

2、可选式二：

竞争性磋商

竞争性磋商采购式是指采购人、政府采购代理机构通过组建竞争性磋商小组（以下简称磋商小组）与符合条件的供应商就采购货物、工程和服务事宜进行磋商，供应商按照磋商文件的要求提交响应文件和报价，采购人从磋商小组评审后提出的候选供应商中确定社会资本的采购式。

主要适用于政府购买服务项目；技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的；市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目；按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。

竞争性磋商是针对政府与社会资本合作（PPP）项目采购特点,在现行法律规定的五种采购式基础上,按照法律授权创设的新采购式。

目前竞争性磋商是PPP项目主要采用的采购式。

竞争性磋商采购的流程为：

采用竞争性磋商的优缺点：

（1）优点：

可就采购文件中实质性条款与供应商进行充分沟通协商，避免事先未能察觉的合作隐患。

（2）缺点：

与发改委的立项批复中确定公开招标式有冲突，可能需要进行申请更改。

3、建议式：

公开招标

二、供应商应具备的资格条件

供应商具备的资格条件将在资格预审文件中详细约定。

三、资格审查及评审办法

1、本次采购实行资格预审制度，资格预审采用合格制。

采购人仅向通过资格预审合格的供应商发售谈判文件。

2、本次招标采购评审采用综合评分法，其中综合评分70分、案评分20分、资质及业绩评分10分。

1）综合评分：

本项目采用综合评分制；采取工程建设业绩、企业资信、条款让步等进行综合评分；

2）案评分：

供应商根据项目采购需求，编写项目实施案（含项目公司组建案、建设运营案、财务案、法律案），评审小组将对实施案的可行性、科学性、合理性进行评分。

3）资质及业绩：

如具有多个类似投资或施工项目业绩，将获得加分。

第六章风险分配基本框架

一、风险分配原则

PPP项目的风险分配机制以风险最优分配原则为核心，同时还应遵守风险与收益对等原则、风险有上限原则。

一是风险最优分配原则

由于PPP项目的参与者掌握的资源不同，应对各种风险的能力明显不同。

风险应由最适宜的一来承担，参与对哪种风险控制力最强，就应发挥其优势控制哪种风险。

二是风险与收益对等原则。

高风险高收益，低风险低收益，要体现公平。

唯有公平，才能将各个项目参与者持续地拴在一起，构成紧密利益共同体。

三是风险有上限原则。

承担的风险要和参与的能力相适应，要有上限。

如果承担了无法承担的风险，就会缺乏控制能力。

二、风险分配机制

根据国外学者的研究成果，结合本项目的实际情况，对于本项目PPP风险分配案建议具体如下。

（一）由政府承担的风险

1、承担风险：

（1）法律、政策风险：

因法律、政策等发生重大变化，导致项目无法按约定继续实施或收益无法保证；

（2）项目行政审批风险：

因政府原因导致的项目无法通过行政审批或政府审批时间过长，导致项目推进迟缓；

（3）征地拆迁风险：

由政府组织实施相应的征地拆迁工作，并承担其风险；

（4）政府支付风险：

政府违背相关协议或到期无力支付收益等风险。

2、应对措施：

（1）法律政策等发生重大变化，导致项目无法按约定继续实施或收益无法保证时，制定合理的补偿与退出机制；

（2）政府指派专门机构负责证件办理相关事宜，加大对项目各项行政审批的协调力度，保证项目能够及时得到相关审批；

（3）政府承担本项目的征地拆迁安排工作；

（4）政府将本项目每年例支的购买服务费用纳入年人大财政预算。

（二）由社会资本承担的风险

1、承担风险：

（1）财务、融资风险：

资金短缺、未如期完成项目融资、融资利率变化等风险；

（2）项目建设和运营维护相关风险：

例如成本超支、工期变化、原材料供应、技术质量、其他不可抗力、及移交资产不达标的风险等；

（3）退出风险，即项目公司无力继续推进项目实施时，政府有权要求其退出的风险。

2、应对措施：

（1）制定合理的财务管理制度、资金筹集与使用计划，提前明确项目的资金来源；

（2）由项目公司加强项目运行管理，控制项目成本质量与安全，并承担相应责任；

（3）确定合理的退出机制，减少项目公司在非责任和义务情形而退出时的损失。

（三）由双共担的风险

1、承担风险：

因自然灾害和非因政府原因且不在政府控制下的征收征用等不可抗力导致项目无法继续实施。

2、应对措施：

约定合理的补偿机制并购买相应的保险。

风险分配基本框架表

风险类别

风险因素

政府承担

项目公司承担

共同承担

系统风险

政策法律

征用/公有化

√

政治反对

√

法律变更

√　

审批获得/延误

√

县场

收益不足

√

费率调整

√

利率变化

√

其它

不可抗力

√

非系统风险

建造

融资工具可及性

√

融资成本高

√

设计不当

√

工程设计质量

√

分包商违约

√

工地安全

√

地质条件

√

场地可及性

√

建设成本超支

√

完工风险

√

建设质量

√

公共设备服务提供

√

考古文物保护

√

运营

维护、维修成本高

√

移交设备状况

√

第七章项目合同体系

一、合同构成

该项目合同体系主要由《PPP项目协议》、《政府购买服务协议》、《股东协议》、《工程承包合同》、《融资合同》等构成，其中《PPP项目协议》、《政府购买服务协议》为本项目核心法律文件。

本项目合同体系见下图：

1、《PPP项目协议》，由县政府授权县住建局与社会资本签订，主要约定项目设计、投资、建设实施、运营与维护、项目移交以及投资收益支付、政府与社会资本的权利与义务、交易结构、风险分配、履约保障等。

2、《政府购买服务协议》由县政府授权县住建局与SPV项目公司签订，主要约定服务项目、服务容、服务要求、服务费支付、合同期限与终止、服务绩效评估、双权利及义务。

3、《股东协议》由县政府指定国资公司与社会资本签订，主要约定项目公司的组建、投资比例、股权结构、投资收益分配、投资双权利义务等容。

4、《工程承包合同》、《融资合同》、《保险合同》等：

由项目公司与相关参与单位签订。

二、PPP项目协议

《PPP项目协议》，由县政府授权县住建局与社会资本签订，主要约定项目投资、建设实施、运营与维护、项目移交以及投资收益支付、政府与投资的权利与义务、交易结构、风险分配、履约保障等。

要点及重点如下：

（一）项目授权、合作期限、业务围

沐川县县政府授权县住建局作为沐川县新城区地下管网和部分道路工程PPP项目实施机构，未来和项目公司签署PPP项目协议进行合作。

合作期限：

10年（建设期为2年，运营维护期8年）

业务围：

项目公司具体负责沐川县新城区地下管网和部分道路工程PPP项目的投资、融资、建设及运营维护及移交工作；经与县政府协商同意，项目公司优先享有对项目沿线公共资源（如地下综合管廊、公共交通专用路权设施等）进行开发的权利。

（二）各的基本权利和义务

1、政府的基本权利和义务：

（1）协助项目公司及时获得相关的可或批准，包括但不