转变经济发展方式与地方政府的职能.docx

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转变经济发展方式与地方政府的职能

转变经济发展方式与地方政府的职能

汪聚贵

一、经济发展方式与经济增长方式

（一）经济发展方式与经济增长方式的区别和联系

“经济增长”与“经济发展”有着不同内涵。

“经济增长”是指更多的产出，是一个明确的可度量标准，它被定义为按可比价格计算的本期国内生产总值比上一个时期的国内生产总值的增长百分比。

我们通常说的“发展速度”指的就是“经济增长”。

如果说经济增长是一个单纯的“量”的概念，它只计算国内生产总值增长的百分比，那么经济发展就是比较复杂的“质”的概念。

经济发展不仅包括经济增长的速度、增长的平稳程度和结果，而且还包括国民的平均生活质量，如教育水平、健康卫生标准等，以及整个经济结构、社会结构等的总体进步。

简单的说，经济发展就是在经济增长的基础上，一个国家或地区经济结构、社会结构持续高级化的进程和人口素质、生活质量不断提高的过程。

其与“经济增长”相比，其鲜明特征就在于：

顾及可持续性，顾及经济结构调整、优化和产业升级等，以及要顾及就业、消费、分配等一系列社会需要。

两者之间关系用简单图式表示：

发展＝经济增长＋结构改善＋社会进步＋后代人的发展。

“增长”与“发展”内涵不同，必然会使“转变经济增长方式”与“转变经济发展方式”的价值取向发生转换，两者虽只有一词之变，但其意旨和政策层面涵义及导向却已有重大变化。

经济发展方式可以理解为实现经济发展的方法、手段和模式，其中不仅包含经济增长方式，而且更有结构（经济结构、产业结构、城乡结构和地区结构等）、运行质量、经济效益、收入分配、环境保护、城市化程度、工业化水平以及现代化进程等诸多方面的内容。

所以，“转变经济发展方式”包含着“转变经济增长方式”，它不仅是在突出经济领域中“数量”变化，更是在强调和追求经济运行的“质量”提升和“结构”优化。

（二）加快转变经济发展方式“紧迫而重大”

当前，转变经济发展方式之所以“紧迫而重大”，是因为我国经济发展到了一个关键时期，长期形成的以大量消耗能源资源为代价的增长模式已难以为继，必须通过转变经济发展方式，实现可持续发展。

改革开放以来，我国经济有了突飞猛进的发展，但是增长方式变化不大，主要靠增加投入、扩大投资规模。

生产要素利用效率低，资源和环境的代价大，经济整体素质不高，竞争力不强的问题没有从根本上解决。

一是经济增长仍然以投资和出口拉动为主，消费的拉动作用还没有充分发挥。

二是第二产业在经济增长中仍占绝对优势。

我国仍处在工业化的过程中，以重化工业为主的第二产业仍呈规模发展之势。

三是经济增长仍是以大量消耗物质资源实现的。

新中国成立50多年来，GDP增长了十多倍，矿产资源的消耗增长40多倍。

2007年能源消费总量26.5亿吨标准煤，比上年增长7.8%。

大量消耗的能源资源主要是不可再生的矿物资源，绝大多数需要进口，大量进口我们又缺少价格话语权。

从2004-2008年外购铁矿石价格累计涨价268.3%。

2007年固定资产投资价格上涨3.9%，一季度同比上涨8.6%。

原材料、燃料、动力购进价格同比上涨9.8%比去年同期高4个百分点。

这使得我国经济增长的约束条件进一步加强，只有加快转变经济发展方式，才能破解经济发展的难题。

二、地方政府的职能与经济发展方式

（一）现有经济增长方式是传统体制下政府职能作用的必然结果

政府的行政方式与政府职能有着相辅相成的密切关系。

一方面，政府职能是行政方式的前提和依据。

另一方面，政府行政方式是执行政府职能的重要手段与途径。

所以，“转变经济发展方式”并不是我们有了认识，发出了号召，通过贯彻学习，就自然而然地使经济发展方式发生根本性的转变。

因为长期以来地方政府追求经济增长的观念，是我们传统行政管理体制造成的，是传统体制下政府职能及其行政方式的必然结果。

1．是有地方政府在国民经济分层管理和调控体系中所承担的经济职能造成的。

2．是现有政绩考核制度造成的。

3．是以行政手段为主的管理制度造成的。

4.是不合理的财政支付制度造成的。

5．是不完善、不健全的市场组织规则造成的。

6.是区域间相互盲目攀比造成的。

（二）转变政府职能是转变经济发展方式的关键

所以，地方政府长期来的经济增长观念，是我们传统行政管理体制造成的，是传统体制下政府职能的必然结果。

转变经济发展方式，主要症结在于体制障碍，而关键是转变政府职能。

转变政府职能，就是要从根本上解决政府在经济生活中的所谓越位、缺位、错位问题。

要转变政府职能，必须要做到的是，“越位”的要退下来，“缺位”的要补上去，“错位”的要改过来。

在市场经济条件下，政府职能的转变就是要处理好这三个方面：

第一，缺位的地方要弥补。

“缺位”是指应当由政府做的事情政府没有做，在市场无法调节的某些地方出现了“真空”。

一方面，应当由各级地方政府提供的公共物品和公共服务，如水利、生态环境和其他区际性基础设施，救灾、医疗、养老、失业和其他社会保障服务，城市公用事业服务如公交、水电气供应、公共性文化教育卫生体育服务等，仍然短缺甚至严重短缺，不能满足包括企业和个人在内社会各方面的需要；另一方面，因为政府工作不到位，没有充分履行维护公共秩序、市场秩序的职责，产生了立法不完备，执法不完善，管理不到位，市场竞争规制不清，信用和交易秩序不健全等问题。

第二，越位的地方要退出。

首先，对于微观经济领域，政府应该退出来。

这主要体现在政府在国有企业改革上，要有进有退。

对于关系到国计民生如金融、电力等领域，政府必须起主导作用；但对于其他领域，政府不应该干预国有企业的具体事务，同时对于国有企业来说，该退出的领域也一定要退出，在退出时，要注意一个国有资产的正常估值的问题，不能使国有资产流失。

其次，政府要学会放权，扶持一些非政府部门。

有人把政府、市场及非政府部门比喻成市场经济的三个支点，从而促使市场经济的三点平衡。

非政府部门在承担公共服务及提供公共产品方面，起着政府所无法替代的作用，对于政府来说，要勇于放松，大力培育各种非政府部门，可以对现在各类社会组织进行改改革，挂靠在政府部门的一些半官方非政府部门，必须在人事、财务及业务方面与政府部门彻底脱钩，使这些部门真正承接政府具体性职能、技术性职能和一些社会性职能的重要载体。

第三、错位的地方要纠正。

一方面，上下级地方之间、政府内部各部门之间的职能存在着交叉、重复；另一方面，政府与企业的关系还存在着交错和政企不分的问题。

（三）转变政府职能的深刻涵义

十七大以“转变经济发展方式”的提法更进一步来强调解决发展中的突出问题和矛盾的重要性、紧迫性，深切体认这一点，就要更加明确，转变经济发展方式，重在政府改革。

特别是政府的职责和功能的变化、转换与发展。

同时我们还要深刻理解和把握转变政府职能的涵义。

第一，政府职能是发展变化的，不是一成不变的。

不同社会形态国家、不同历史发展背景的政府，其职能是不尽相同的；同一社会形态国家不同历史发展时期的政府，其职能也是有区别的；即使是同一历史发展时期，政府基本职能的比重也是逐步倾斜、互为消长的。

第二，政府职能转变主要是指政府社会管理职能的转变。

转变政府的社会管理职能，必须实行政企分开、政社分开、政事分开。

第三，政府职能转变意味着政府管理权限的改变。

要将属于地方的权力下放给地方，将经营权交给企业，将属于社会组织的权力分给社会中介组织，将事业单位的行政权力收回、管理权力下放给事业单位。

第四，政府职能的转变，重要的是能否体现在政府行政管理方式的转换上。

要变计划管理为市场管理，变单一管理为综合管理，变直接管理为间接管理，变指挥命令为引导服务，变管理为治理。

这种管理方式和途径的改变，对于政府职能的转变是至关重要的。

第五，政府职能的转变，实质上也是指政府行政能力的转换与提高。

政府行政能力是指政府能否制定切合实际的、与时俱进的政策，能否具备有效地推行这种政策的能力。

政府行政能力的转换与提高，也就意味着政府职能发生了转变。

三、地方政府的职能定位与转变

（一）政府职能定位

政府职能定位是转变政府职能的基础。

在新形势下，政府职能的基本定位是：

适应社会主义市场经济体制的建立和完善的需要，适应市场经济不断发展的要求，适应进一步扩大对外开放的行政环境，政府的职能主要是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四个方面。

具体地看，在社会主义市场经济条件下，首先，从地方政府的行为和权力角色上看，主要是四个方面：

一是维护社会治安。

二是提供公共产品和公共服务。

三是执行市场规则，打击违法行为，保护正常竞争和合法经营，完善市场制度，保证市场的完整与统一，监督管理市场的正常运作，维护市场秩序。

四是规划和引导经济发展。

其次，从广大人民群众的公共需要上看，主要包括三个方面：

一是为社会提供必要而充足的公共物品和服务，包括邮政、铁路、水利、生态环境和其他区际性基础设施，救灾、医疗、养老、失业、无劳动能力等方面的社会保障服务，公交、水电气供应、公益性文化教育卫生体育服务等城市公用事业服务。

二是在保障效率优先的基础上，在收入分配和再分配过程中自始至终执行公平分配政策，不仅要通过建立按劳分配为主、多种分配形式相结合的等量贡献获取等量报酬的激励制度，保障每一个有贡献能力的人能够充分发挥积极性，使其获得自由发展的机会和条件；而且要通过财政手段对贫困阶层进行必要的帮助和扶持，对低收入家庭和个人提供最基本的生活必需品，让每一个公民享有充分的生存权。

三是维护市场经济秩序，通过法律以及规章，完善市场运行和调节体系，建立社会信用，保护包括私人财产在内的各类资源产权，消除市场进出壁垒，为各类经济主体创造自由选择、公平竞争和安全有效的经营与生存发展环境。

（二）、政府职能与行政方式转变

1.实现政府职能与行政方式转变的目标

在党的十六大时就提出，深化行政管理体制改革、进行政府创新的目标是“建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。

”

地方政府职能与行政方式转变的目标，是通过深化行政管理体制改革，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，把政府职能转到“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”上来，建立一个符合民主、法治要求，廉洁、勤政、务实、高效的政府，建立与社会主义民主政治体制相配套、与社会主义市场经济体制相适应，适应经济全球化和进一步对外开放的需要，让人民群众感到满意的具有中国特色社会主义的行政管理体制，全面实现从“全能政府”向“有限政府”的转变，从“管制政府”向“服务政府”的转变，从“细职能、大政府”向“宽职能、小政府”的转变，从“权力政府”向“责任政府”的转变，从“人治政府”向“法治政府”的转变，从“神秘政府”向“透明政府”的转变。

2.实现政府职能与行政方式转变的原则

——坚持精简、统一、效能，做到决策、执行、监督相协调

——坚持正确认识和处理政府与市场的关系

——坚持搞好市场监管

——坚持搞好社会管理

——坚持做好公共服务

——坚持处理好政府内部部门之间的关系

3.加快政府行政管理职能与方式转变的途径

——尽快转变观念

首先，加快政府行政管理职能与方式的转变的重要前提，是政府需要尽快转变行政观念。

其次，行政观念要与时俱进。

再次，要认识到政府职能转变是一场艰巨的革命。

——借鉴发达国家和地区的经验

——加快改革

（三）进一步加快转变政府职能与行政方式的几个突破口

1.深入改革现行政府行政管理体制

——改变过去的改革做法

——将政府的一部分职能交给行业协会

为尽量减少行政干预，把可能通过行业协会自律和自我服务、自我调节的事务，可以由社会中介机构提供服务的事项，交给中介组织去承担，填补政府职能转变以后留下来的空白。

中介机构如何组织，是适应政府职能转变的要求中一项非常重要的工作。

要抓紧规范和发展中介机构，抓紧培育一批熟悉并自觉遵守国际惯例和市场经济规则，具有较强自我约束和自我调控能力，能体现经济发展优势的行业协会，充分发挥社会中介组织在社会经济活动中的服务、监督和纽带作用，逐步建立起政府统一监管、协会自律管理、中介机构依法执业的社会服务体系，形成平等竞争、优胜劣汰的机制。

我国加入世贸组织后，行业协会作为社会中介组织的地位日益突现，尤其是在国际商务争端解决、知识产权保护、市场准入等方面都迫切需要行业协会能够走上前台，扮演重要角色。

针对目前我区相当一部分行业尚无行业协会或者仍有相当数量的行业协会职能尚未落实，无法真正担当企业和行业利益“代言人”的情况，可以确定把推进“政会分离”确定为改革发展行业协会的“切入口”。

政府把行业标准制订、同业竞争规范、技能素质考核等职能则直接交给行业协会。

——加大力度营造廉洁高效的政务环境

继续深化审批制度改革，进一步减少审批事项。

行政审批制度改革是转变政府职能、防止政府“越位”的突破口，也是健全和完善社会主义市场经济体制、解决改革与发展深层次矛盾的切入点。

要继续对行政审批制度进行深入改革，清理、削减审批核准事项，取消不符合政企分开、政事分开原则，妨碍市场经济开放和公平竞争以及实际上难以发挥有效作用的审批事项。

要在审批行为、环节、监督制约机制等方面进行完善。

对已取消的审批事项，要认真研究替代措施，防止管理脱节；对保留的审批事项，要制定程序严密、制约有效的监管措施；对改变管理方式的审批、核准项目，要研究制定具体可行的操作办法，切实把属于企业的人事、劳动、分配、投资决策、产品定价等权利全部交给企业，把可以用市场机制代替的审批事项全部交给中介机构，实现管理体制、机制和方式的创新。

进一步扩大实施审批备案制。

各种行政审批，凡是可以实行备案制，全面推行备案制。

进一步扩大实行政务公示制、承诺制、首问责任制。

建立和完善企业投诉处理机制与投资环境监测评估体系，建立和完善地级市企业投诉中心。

推行公用事业价格听证制度。

调整、修改、完善一批现有的法规，如继续清理一些过时的政策。

2.加强依法行政、依法决策

——进一步制定和完善法规

建立社会主义市场经济体制，必须依靠依法治国方略来保证。

政府更多地要靠法制、体制和制度来行使管理社会的职能。

政府接受人大的监督，要做好同政协的协调，这是从“人治”到“法治”的根本性转变。

各级政府和政府各部门都要确立依法行政的观念。

要制定一批新的法规，如制定政务信息公开制度、政府行政决策制度、政府过失责任追究制度等。

随着社会的发展，广大人民群众迫切需要获得与切身利益有关的知情权，政府的决策过程也需要提高透明度、民主化、科学性。

——加强法律咨询

——建立信息反馈机制

——真正发挥人大常委会的作用

——严格依法行政监政，全面规范政府行为

3.提高行政透明度

——政府公务文件全面向全社会公开

——积极发挥各种新闻媒体的作用

4.改变目前的政绩考核评价办法

——改进地方工作考核评价办法

要改变政绩考核偏向于主要看表面现象的办法。

要对目前的地方工作考核评价做法进行调整。

调整的办法主要就是一方面加快借鉴发达国家的通行做法，考核政府政绩要把经济和社会效益结合起来进行考核；同时另一方面结合我市的具体情况，着重考核评价地方的经济社会发展状况、发展环境，尤其强调社会保障、社会治安、社会就业、教育水平等方面的实际状况和进步、变化、发展情况。

5.精简各级政府公文，改变一般会议模式，改进行政工作方式

——下大决心精简政府公文

——转变一般性会议模式

——提高政务工作信息化水平

6.转换政府角色，转变政府工作重点

——进一步转换政府角色

转变政府角色，一是要当好“裁判员”，站在公正的立场上行政。

要尽量避免和减少政府既充当“裁判员”，又当“运动员”的双重角色。

一方面政府要通过行政审批事项的改革加快政府脱离直接配置资源的进程。

只有政府退出直接资源配置，市场才能有效地发挥资源配置功能。

政府对资源的直接支配能力越弱，部门利益的束缚就越少，政府职能转变的阻力也越小。

另一方面政府不能偏向于某一个方面的利益，而只能站在全体人民的立场上。

在市场竞争中公正执法，及时制裁违法行为，对利益出现冲突的任何各方均不偏袒。

二是要当好“服务员”，当一个让人民满意的“服务员”，而不是当一个“领导者”。

目前地方各级政府在行使政府职能上，更多地是扮演“领导者”和“管理者”的角色，服务意识不强，服务态度不好，服务质量不高。

在社会主义市场经济日益发展的今天，政府的角色，应该更多地体现在为人民服务上，而主要的不是去领导人民，我们必须从思想认识上解决好这一问题，只有这样才能促使我们的政府加快从“管制型政府”向“服务型政府”转变，使我们的公务员从一个人民的“领导者”向人民的“公仆”转变。

——针对政府工作中的薄弱环节，加快转变政府工作重点

思考题：

一、简答题

1.实现政府职能与行政方式转变的目标是什么？

2.谈谈转变政府职能的深刻涵义是什么？

二、论述题

试述地方政府职能的定位。