塔峪镇土地利用总体规划.docx
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塔峪镇土地利用总体规划
塔峪镇土地利用总体规划
（2006-2020年）调整方案说明
塔峪镇人民政府
二〇一八年一月
目录
一、规划调整的基本情况1
（一）规划调整的背景1
（二）现行规划实施情况评价2
二、规划调整的依据与过程7
（一）调整依据7
（二）规划编制过程9
三、资料来源与数据采用12
（一）资料数据来源12
（二）规划基础数据13
（三）规划基数转换方法14
（四）规划基数转换结果16
（五）规划图件17
四、土地利用调控指标18
（一）总量指标18
（二）增量指标18
五、永久基本农田空间布局调整20
（一）调整思路20
（二）城市周边永久基本农田20
（三）其他区域永久基本农田布局20
六、土地利用结构和布局调整22
（一）农用地布局22
（二）建设用地布局22
（三）基础生态用地布局23
七、中心城区开发边界划定24
（一）中心城区控制范围说明24
（二）中心城区开发边界划定说明24
（三）中心城区建设用地规模调整情况说明24
八、土地分区及管制25
（一）土地用途分区划定原则25
（二）建设用地管制分区划定原则28
九、土地利用生态建设30
（一）加强土地生态环境建设30
（二）构建生态型土地利用模式32
十、与相关规划的协调34
（一）与本轮市区级土地利用总体规划调整方案的衔接34
（二）与现行土地利用总体规划的衔接34
（三）与经济社会发展规划的衔接34
（四）与交通、水利、能源、环保等其他专项规划的衔接35
一、规划调整的基本情况
土地利用总体规划是土地管理制度的纲领性文件。
为更好地保障“十三五”时期经济社会发展，推进东北老工业基地全面振兴。
确保望花区实有耕地数量稳定、质量不下降，提高土地利用节约集约水平，根据2014年第二次全国土地调查成果，塔峪镇人民政府组织对《塔峪镇土地利用总体规划（2006-2020年）》（以下简称“现行规划”）进行调整完善，编制了《塔峪镇土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案》（以下简称“调整方案”），并同时编制了《塔峪镇土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案说明》，就调整方案编制的主要问题作以具体说明。
（一）规划调整的背景
1、工作背景
根据《国土资源部办公厅关于做好土地利用总体规划调整完善工作的通知》（国土资厅函[2016]1096号）和《关于加快推进市县乡级土地利用总体规划调整方案工作的通知》（辽国土资发[2016]240号）要求，在新形势下，为确保实有耕地数量基本稳定、质量不下降，土地节约集约利用水平明显提高，维护规划的严肃性和可操作性，促进新型城镇化和生态文明建设，积极稳妥地推进规划调整完善工作。
为更好的保护耕地，保障塔峪镇“十三五”期间经济社会持续健康发展，提高土地节约集约利用水平，加快新型城镇化、区域统筹协调发展和生态文明建设，塔峪镇全面贯彻落实党的十九大精神，坚持深化改革，以建设生态大镇，发展工业强镇，夯实经济重镇，优化乡镇产业结构为发展思路，坚持以人为本推进城镇化，实施乡村振兴战略。
为此根据县级方案，亟待对现行规划进行调整完善。
2、行政区域与地理位置
塔峪镇位于望花区南部，东与东洲区千金乡毗邻，南和抚顺县石文镇接壤，西同抚顺县拉古乡交界，北与望花市区相邻。
2014年底塔峪镇土地总面积为5284.9公顷，下辖塔峪村、五老村、汪良村、程家村、和平村、塔峪朝鲜族村、小泗村、英家村、大甸村、后二道村、前二道村、山城子村、后孤家子村、前孤家子村、肖家沟村15个行政村。
本次调整方案以省级下发县级行政界线为准。
（二）现行规划实施情况评价
现行规划基期年为2005年，规划期限为2006-2020年，近期目标年为2010年，远期目标年为2020年。
现行规划于2012年10月22日获得辽宁省人民政府批复。
1、土地利用结构分析
根据2014年土地利用变更调查数据，塔峪镇土地总面积为5284.9公顷。
具体土地利用结构为：
（1）农用地结构
2014年末全镇农用地面积4074.4公顷，占土地总面积77.10%。
其中耕地面积2344.0公顷，占土地总面积44.35%；园地面积56.0公顷，占土地总面积1.06%；林地面积1525.1公顷，占土地总面积28.86%；其他农用地面积149.3公顷，占土地总面积2.83%。
（2）建设用地结构
2014年末全镇建设用地面积827.5公顷，占土地总面积15.66%。
其中城乡建设用地面积776.0公顷，占土地总面积14.68%（城镇工矿用地面积346.2公顷，占土地总面积6.55%；农村居民点用地面积429.8公顷，占土地总面积8.13%）；交通、水利及其他建设用地51.5公顷，占土地总面积0.97%。
（3）其他土地结构
2014年末全镇其他土地面积为383.0公顷，占土地总面积7.25%。
2、主要指标执行情况
（1）耕地保有量指标
现行规划确定全镇到2020年耕地保有量不低于1628.0公顷，2014年全镇耕地面积为2344.0公顷，耕地保有量指标减少716.0公顷。
（2）基本农田保护指标
现行规划确定全镇到2020年永久基本农田面积不低于1433.0公顷。
（3）城乡建设用地规模指标
现行规划确定全镇到2020年城乡建设用地规模不超过581.9公顷。
3、现行规划实施的主要成效
现行规划自批准实施以来，对于加强土地宏观管理和实施土地用途管制、严格保护耕地特别是基本农田、促进土地集约合理利用发挥了重要作用，有力地促进了全镇经济社会的全面发展。
（1）增强了群众按规划用地的意识
规划实施以来，严格实施土地用途管制制度，确立了规划的地位，树立了规划的权威性，在土地利用和管理中发挥了重要作用。
通过几年的实施，规划的宏观调控作用日益显现，城镇规划、水利规划、交通规划等部门规划与土地利用总体规划的协调性得到了增强，土地利用总体规划作为龙头规划为其他部门规划的实施提供了保障。
随着规划龙头地位的确定，规划在人民群众中的影响也越来越深远，按规划用地已逐步成为共识，土地管理部门及土地使用者按规划用地的意识不断增强，社会各界的规划用地观念不断提高。
（2）提高了土地集约利用水平
为保证土地利用总体规划的实施，控制建设用地总量，在建设用地审批之前进行预审。
通过预审，增强了对建设用地指标的控制，提高了土地节约集约利用水平。
（3）有效控制建设用地规模
为保证规划顺利实施，认真执行土地用途管制制度，严格控制土地用途转变，塔峪镇加大了宣传力度，提高全民认知度，一方面提高用地单位的自觉性，不按规划确定的土地用途建设，就是违法，就是阻碍规划执行；另一方面充分调动群众积极性，发挥群众力量，建立监督机制，对擅自改变土地用途的行为，加大执法力度，依据有关法律进行严格查处。
（4）有效保护耕地和永久基本农田
规划的编制以耕地保护为重点，建立耕地保护体系，层层明确基本农田保护目标、基本农田保护范围及耕地管制范围。
为加大耕地和基本农田保护力度，树立全民保护意识，塔峪镇人民政府按照市区政府有关精神，建立以下管理制度：
一是建立基本农田监管制度和公示制度；二是实施基本农田“五不准”制度；三是依法规范退耕还林；四是严格规范畜禽养殖占用基本农田；五是规范处理绿色通道建设占用的耕地和基本农田；六是落实补充耕地质量保障制度。
4、现行规划实施存在的问题
（1）土地复垦相对滞后
规划实施期间，对灾毁土地和生产建设中因挖损、塌陷、压占、污染等损毁土地未能及时恢复利用，对低效、废弃建设用地复垦不及时，城乡建设用地增减挂钩折旧区整理复垦进度与建新区使用不同步，造成城乡建设用地规模和城镇工矿用地规模较评估时点阶段目标调控规模有所突破。
今后规划实施中，要进一步提高土地综合整治对稳定耕地面积、控制建设用地规模重要性的认识，切实采取措施，加强灾毁土地、生产建设损毁土地和低效、废弃建设用地和城乡建设用地增减挂钩折旧区的土地复垦力度，强化源头控制，把土地复垦与生产建设同步规划，同步实施。
（2）土地利用结构与布局不尽合理
在农用地中园地、牧草地比重较低，用地结构协调性不够。
建设用地中，工业用地布局不尽合理，城镇内部工业用地比重过大，土地利用效益偏低；人口与土地没有实现同步城镇化，在城镇化率提高的同时农村居民点用地没有按照规划预期同步减少。
二、规划调整的依据与过程
（一）调整依据
1、法律法规依据
（1）《中华人民共和国土地管理法》；
（2）《中华人民共和国城乡规划法》；
（3）《中华人民共和国环境保护法》；
（4）《中华人民共和国森林法》；
（5）《中华人民共和国水土保持法》；
（6）《中华人民共和国土地管理法实施条例》；
（7）《基本农田保护条例》；
（8）《土地利用总体规划编制审查办法》；
（9）《辽宁省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》；
（10）《中共中央关于推进农村改革发展若干问题的决议》；
（11）《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）；
（12）《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）；
（13）《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发[2008]3号）；
（14）《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（国办发[2005]32号）；
（15）《中共中央国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》（中发[2003]11号）；
（16）《国务院关于深入推进实施新一轮东北振兴战略加快推动东北地区经济企稳向好若干重要举措的意见》（国发[2016]62号）；
（17）《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（国发[2016]8号）；
（18）《国土资源部办公厅关于做好土地利用总体规划调整完善工作的通知》（国土资厅函[2016]1096号）；
（19）《关于加快推进市县乡级土地利用总体规划调整方案工作的通知》（辽国土资发[2016]240号）；
（20）国土资源部办公厅关于印发《市县乡级土地利用总体规划基数转换与各类用地布局指导意见（试行）的通知》（国土资厅发[2009]51号）；
（21）《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》（国土资发[2014]18号）；
（22）《土地利用总体规划编制审查办法》（中华人民共和国国土资源部令第43号）；
（23）《辽宁省人民政府关于划定大伙房饮用水水源保护区的批复》（辽政[2009]172号）；
（24）辽宁省实施《中华人民共和国土地管理法》办法；
（25）其他有关法律、法规和文件。
2、指导文件及相关规划
（1）《辽宁省国土规划纲要》；
（2）《辽宁省主体功能区规划》；
（3）《抚顺市土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案》；
（4）《望花区土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案》；
（5）《抚顺市国民经济和社会发展第十三个五年规划》；
（6）《望花区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》
（7）《望花区城市总体规划（2008－2030年）》；
（8）望花区城乡建设、产业发展、基础设施建设和环境保护等相关专业规划。
（二）规划编制过程
1、前期准备阶段
（1）组织准备
按照国土资源部、辽宁省国土资源厅和抚顺市政府及望花区的安排部署，成立了以镇长为组长、镇政府有关部门领导参与的规划修编工作领导小组和规划调整方案办公室。
领导小组统筹安排、协调规划调整工作；办公室负责确定规划范围，筹措经费，组建规划队伍，审定规划目标，协调部门矛盾，组织公众参与活动，审查规划调整方案，解决规划调整方案中的重大问题等。
在领导小组的领导和支持下，规划调整方案办公室制订了塔峪镇土地利用总体规划调整方案工作方案和技术方案。
（2）调查与收集整理资料阶段
规划启动初期主要任务是调查、收集有关基础资料和图件，这期间主要做了两个方面的工作：
一是收集塔峪镇自然条件、资源状况、人口和经济社会发展状况等基础资料及有关土地利用的行业、部门规划资料；二是对塔峪镇规模和人口进行了调查、核实。
（3）明确工作要求
土地利用总体规划调整完善领导小组办公室多次召开会议，要求各部门及项目承担单位要严格按国家及省厅的规定进行土地利用总体规划调整完善的相关研究工作。
（4）成果编制
根据总体导向目标和具体调控目标，调整土地利用规模结构，优化土地利用总体空间格局，完善土地用途和建设用地空间管制措施，细化土地综合整治任务，深化规划实施保障措施，编绘规划成果图件，形成规划初步成果，并进一步征求相关部门和有关专家的意见，经修改完善后形成规划调整方案、调整方案说明、调整方案指标测算数据册和图件成果。
（5）数据建库
根据乡级土地利用总体规划数据库标准，完成规划数据库建设，并采用规划数据库质检软件对数据库进行检查，确保规划数据库达到数据库标准的相关要求。
2、调整方案编制的技术路线
土地利用总体规划调整完善工作主要包括：
根据望花区下达的分解指标确定规划目标、拟定规划方案、意见征求、部门审查四个步骤。
（1）根据望花区下达的分解指标确定规划目标
依据望花区下达的分解指标，分析确定塔峪镇规划期内土地利用的各项目标，确定土地利用重大空间布局，在分析土地供需的基础上，对初步规划目标进行可行性分析。
（2）拟定调整方案
结合本轮规划的思路，明确以科学发展观为统领的土地利用全局，以节约资源和保护环境为基本国策，以节约集约用地和促进保护耕地为核心，以控制建设用地总规模、城乡建设用地规模、城镇工矿用地规模、人均城镇工矿用地规模、新增建设占用耕地规模为重点。
以确保规划可行、强化规划实施为落脚点，确定到2020年塔峪镇土地利用的主要目标，拟定主要用地结构与布局调整方案、拟定耕地和基本农田保护的目标及措施、确定城镇建设用地规模和布局、划定土地用途区和确定土地用途管制规则、对规划调整方案进行评价和拟定规划实施保障措施，并根据塔峪镇经济发展战略，综合其经济社会发展趋势和土地资源特点，拟定规划调整方案。
（3）征求意见
一是全面征求领导小组的意见，并与主要用地行业和各部门进行多次协商；二是多次与有关部门领导和专家进行专题座谈，认真听取各部门领导和专家的意见。
（4）部门审查
将经征求意见修改后的调整方案报抚顺市国土资源局组织专家进行评审，并根据审查意见形成正式成果，上报抚顺市国土资源局审查。
三、资料来源与数据采用
（一）资料数据来源
1、主要资料来源
本次规划调整完善中所采用的基础资料来源于望花区国土资源局、望花区政府相关部门（包括发改局、城建局、农发局、林业局、交通局、水利局、环保局、旅游局、统计局、民政局、经服局、财政局、供电公司等）以及塔峪镇人民政府，资料涉及塔峪镇2005-2014年社会、经济、文化等各方面的发展情况。
2、土地利用数据
本次规划调整完善的土地利用现状数据来源于望花区国土资源局提供并确认的塔峪镇2014年变更数据。
土地分类在土地利用现状分类的基础上，根据规划的需要进行了适当归并，将土地利用现状归并成两级分类，一级地类为农用地、建设用地、其他土地；二级地类，农用地包括耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地，建设用地包括城乡建设用地（含城镇工矿用地和农村居民点用地）、交通水利用地（含交通运输用地和水利设施用地）、其他建设用地（含特殊用地、风景名胜设施用地），其他土地包括水域（含河流水面和滩涂）、自然保留地。
新增建设用地数据根据2006-2014年望花区的新增建设用地批件统计确定，高标准基本农田建设数据根据高标准基本农田建设项目验收报告统计确定，城市周边基本农田划定数据根据城市周边基本农田划定成果确定。
3、相关规划数据
本次规划调整完善中涉及的相关规划数据主要来源于《望花区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、《望花区城市总体规划（2008-2030）》、望花区生态文明建设示范区建设规划研究报告和望花区的水利、旅游、环保、交通、农经等相关部门的“十三五”规划。
4、经济社会数据
本次规划调整完善中的相关经济社会发展基础数据均采用了统计部门正式公布的法定数据。
其中人口基础数据综合了望花区2005-2014年统计年鉴中与塔峪镇相关的人口数据。
5、基础图件
本次规划调整完善是以2014年为基期年，因此采用的是2014年塔峪镇土地利用现状图。
另外，在调整方案编制过程中参考了相关部门提供的图件。
（二）规划基础数据
1、基数分类
规划基数采用三级分类体系：
一级类3个，为农用地、建设用地、其他土地；二级类10个，为耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地、城乡建设用地、交通水利用地、其他建设用地、水域、自然保留地；三级类25个，其中建设用地三级类14个，为城镇用地、农村居民点用地、采矿用地、其他独立建设用地、铁路用地、公路用地、民用机场用地、港口码头用地、管道运输用地、水库水面、水工建筑用地、风景名胜设施用地、特殊用地、盐田。
2、规划基数转换的依据
（1）《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发[2009]51号）；
（2）《乡（镇）土地利用总体规划编制规程》（TD/T1025-2010）。
3、规划基数转换原则
（1）用途管制的原则
严格遵循并符合土地用途管制的要求，落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。
（2）依法核定的原则
严格审查规划基础数据与基础图件，确保规划基础数据和基础图件客观、准确、真实、可操作性强，维护规划编制工作的严肃性和科学性。
（3）衔接可行的原则
以二次调查数据连续变更到2014年的变更数据为基础，同时与土地现状分类进行衔接，满足规划实施和管理的需要，有利于规划目标任务的具体落实。
（4）综合平衡的原则
遵循区域面积不改变的原则，转换前后的土地总面积保持一致。
（三）规划基数转换方法
参照分类释义和地类对应关系，将2014年变更数据分类转换为规划分类。
表3-1土地规划分类与2014年变更数据分类对应关系表
过渡期分类
规划分类
一级地类
二级地类
三级地类
一级地类
二级地类
三级地类
农用地
耕地（11）
水田（111）
农用地
耕地（11）
水田（111）
菜地（115）
水浇地（112）
旱地（114）
旱地（113）
合计
合计
园地（12）
园地（121）
园地（12）
园地（12）
桑园（122）
其它园地（125）
合计
林地（13）
有林地（131）
林地（13）
林地（13）
灌木林地（132）
疏林地（133）
未成林造林地（134）
迹地（135）
苗圃（136）
合计
草地（14）
天然草地（141）
牧草地（14）
牧草地（14）
合计
其他农用地（15）
畜禽饲养用地（151）
其他农用地（15）
设施农用地（151）
坑塘水面（154）
坑塘水面（153）
农村道路（153）
农村道路（152）
农田水利用地（156）
农田水利用地（154）
田坎（157）
田坎（155）
合计
合计
续表3-1土地规划分类与2014年变更数据分类对应关系表
建设用地
城乡建设用地
建制镇（202）
建设用地
城乡建设用地
建制镇（212）
城镇建设范围内的独立工矿用地
农村居民点（203）
农村居民点（213）
独立工矿用地（204）
采矿用地（214）
其他独立建设用地（215）
合计
合计
交通利用地
铁路用地（261）
交通水利用地
铁路用地（221）
公路用地（262）
公路用地（222）
合计
合计
水利设施用地
水库水面（271）
水库水面（226）
水工建筑用地（272）
水工建筑用地（227）
合计
合计
其他建设用地
特殊用地（206）
其他建设用地
风景名胜设施用地（228）
特殊用地（229）
合计
合计
未利用地
未利用土地（31）
荒草地（311）
其他土地
水域（31）
河流水面（311）
沙地（314）
滩涂（321）
裸土地（315）
裸岩石砾地（316）
自然保留地（33）
沼泽地（322）
沼泽地（313）
荒草地（331）
其他未利用土地（317）
沙地（333）
其他用地
（32）
河流水面（321）
裸地（334）
滩涂（324）
其他未利用土地（335）
合计
合计
（四）规划基数转换结果
根据上述基数转换方法，对调整后地类进行基数调整和转换，转换源数据符合相关文件要求，转换过程及转换方法科学、合理，转换结果客观、准确、可操作性强，转换后数据可作为新一轮土地利用总体规划编制的基础数据。
表3-2转换后规划基数表
单位：
公顷，%
地类
2014年
面积
比重
土地总面积
5284.9
100.00
农用地
合计
4074.4
77.10
耕地
2344.0
44.35
园地
56.0
1.06
林地
1525.1
28.86
牧草地
其他农用地
149.3
2.83
建设用地
合计
827.5
15.66
城乡建设用地
小计
776.0
14.68
城镇工矿用地
346.2
6.55
农村居民点用地
429.8
8.13
交通水利及其他建设用地
51.5
0.97
其他土地
合计
383.0
7.25
水域
135.5
2.56
自然保留地
247.5
4.68
（五）规划图件
1、基础底图
为保证规划图件的实用性以及与基础数据的一致性，以二次调查数据连续变更到2014年的现状图为基础底图。
2、规划图件
依据国土资源部下发的《乡（镇）土地利用总体规划制图规范》在规划基础底图的基础上，制作各类土地利用规划图。
四、土地利用调控指标
（一）总量指标
1、耕地保有量及基本农田保护指标
预计到2020年，全镇耕地保有量2342.8公顷，与2014年相比减少1.2公顷；规划期间全镇基本农田面积1906.0公顷。
2、园地、林地、牧草地与其他农用地规模指标
预计到2020年，全镇园地面积92.0公顷，与2014年相比增加36.0公顷；林地面积1527.3公顷，与2014年相比增加2.2公顷；规划期间全镇无牧草地；全镇其他农用地面积300.0公顷，与2014年相比增加150.7公顷。
3、建设用地规模指标
预计到2020年，全镇建设用地总规模837.1公顷，与2014年相比增加9.6公顷。
城乡建设用地规模785.6公顷，与2014年相比增加9.6公顷，其中城镇工矿用地面积352.1公顷，农村居民点用地面积433.5公顷；交通、水利及其他建设用地面积51.5公顷，与2014年相比无变化。
（二）增量指标
1、新增建设用地及占用农用地、占用耕地规模指标
2015-2020年，全镇新增建设用地总规模10.9公顷，新增建设占用农用地规模1.0公顷，新增建设占用耕地规模1.0公顷。
2、土地整治补充耕地规模
2015-2020年，全镇土地整治补充耕地义务量1.0公顷，任务量188.7公顷。
塔峪镇建设用地占用耕地无法补充的，由区里统一安排落实。
五、永久基本农田空间布局调整
（一）调整思路
永久基本农田调整按照面积不减少、质量有提高、布局总体稳定的总要求，遵循依法依规、规范调整，确保数量、提升质量，稳定布局、明确条件的原则，对现状基本农田进行了局部调整，确保新
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