云龙县新农保试行中存在的问题及对策.docx

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云龙县新农保试行中存在的问题及对策

本科生毕业论文

题目云龙县“新农保”试行中存在的问题及对策

学院：

政法与经管学院

学生姓名（学号）：

指导教师（职称）：

专业：

公共事业管理

年级（班级）：

2008级

（2）班

2011年12月1日

摘要

随着社会主义市场经济体制的逐步建立，以及人口老龄化趋势的日益严重，农村养老制度正由家庭养老向社会养老变迁。

试行“新农保”制度，是应对农村老龄社会来临的必然选择。

“新农保”制度是促进社会公平、协调社会发展的战略性政策，对于缩小城乡差距、化解农村社会矛盾、实现全面小康和构建和谐社会都具有深远的意义。

“新农保”制度无论是在制度设计本身还是在运行中都存在一些亟待解决的问题。

本文在分析了影响云龙县“新农保”制度顺利试行的主要因素后，提出了针对性的对策建议，目的在于增强云龙县“新农保”制度试行的可持续性，促进农村养老保险事业的进一步完善和发展。

[关键词]云龙县；“新农保”；问题；对策

目录

1引言4

2新型农村社会养老保险的基本含义4

3云龙县“新农保”试行的重要意义5

3．1可以从根本上解决农民的养老问题5

3．2可以更好的解决好“三农”问题5

3．3有利于完善农村社会保障体系6

4云龙县“新农保”的试行现状6

4．1“新农保”试行的社会经济基础6

4．2“新农保”试行的现行政策7

4．3“新农保”试行的参保概况8

5云龙县“新农保”试行中存在的问题8

5.1参保率低，覆盖范围窄8

5.1.1农民收入水平低，参保能力不足9

5.1.2政策宣传不到位，农民对“新农保”识不清楚9

5.1.3农民“家庭养老”的思想观念陈旧，转变较为困难9

5.1.4制度执行晚，试行时间短10

5.2“保富不保穷”，真正意义上有失公平10

5.2.1实行完全积累模式，不具有互救济10

5.2.2农民文化程度不同，对信息的关注程度不同10

5.3“新农保”制度本身存问题和缺陷11

5.3.1制度设计残缺，没有真正的惠民11

5.3.2政策限制因素多，农民参保压力大11

5.4保障水平低，打击农民的积极性12

6促进云龙县“新农保”顺利试行的对策13

6.1加大政府对农业的投入力度，提高农民收入13

6.1.1全面落实支农惠农政策，加快农业发展14

6.1.2因地治宜，发展云龙县的优势产业14

6.2加大宣传力度，提高农民对“新农保”的认识14

6.2.1充分利用各种渠道宣传“新农保”14

6.2.2要对农民进行“新农保”的详细讲解，让农民真正认识“新农保”15

6.2.3展示真实实惠的例子，增加农民对“新农保”的信任15

6.3建立健全“新农保”制度16

6.3.1加大政府财政对“新农保”的投入力度，扩大集体补助范围16

6.3.2加强“新农保”基金的监管，实现基金的保值增值16

6.4建立健全“新农保”制度的法律建设与宣传16

6.4.1确定一定的参加“新农保”的法律强制性17

6.4.2完善“新农保“的地方性法律规章17

7结束语17

主要参考文献18

致谢20

1引言

养老保险是社会保障中的核心内容，也是现阶段我国社会保障工作的一个重点。

以养老为主的社会保障体系已经成为经济和社会生活的重要内容，也是评价一个国家综合国力的重要组成部分。

20世纪70年代中叶开始起步的中国人口老龄化到21世纪进入了高速化阶段。

到21世纪中叶，中国的老年人口的数量将达到4亿左右，占总人口的比重将达到25％左右。

按国际通用的年龄划分标准，云南省现在的人口类型属于成年型晚期向老年型的过渡阶段。

据专家预测，到2050年，云南省老年人口将达1268万人，占总人口的27．13％。

云南省的人口老龄化进程迅猛且老年人群规模较大，在未来农村人口老龄化速度将超过城市，农村养老问题亟待解决。

人口老龄化问题已经成为一个当下必须解决的重要问题，而老龄化的日益严重导致的最大问题就是养老问题，而养老问题中最难解决的是毫无保障的农村农民的养老问题。

因此，要重视和解决好农村农民的养老问题。

2新型农村社会养老保险的基本含义

新型农村社会养老保险（以下简称“新农保”），是相对于以前开展的农村养老保险而言，过去的农村养老保险主要是农民自己缴费，实际上是自我储蓄的模式，而“新农保”最大的特点是采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的模式，有三个筹资渠道。

特别是中央财政对地方进行补助，这个补助又是直接补贴到农民的头上。

“新农保”是继取消农业税、农业直补、“新农合”等一系列惠农政策之后的又一项重大的惠农政策。

“新农保”不同于“老农保”主要是建立农民个人账户的模式，“新农保”借鉴了目前城镇职工统账结合的模式。

“新农保”在支付结构上分两部分：

基础养老金和个人账户养老金，基础养老金是由国家财政全部保证支付，这意味着中国农民60岁以后都将享受到国家普惠式的养老金。

3云龙县“新农保”试行的重要意义

社会保障是关乎民生、社会公平以及社会和谐的重要制度，构建和谐社会最大的挑战之一就是建立和完善社会保障体系。

让农民“老有所养”成为我国社会保障体系建设的重要的目标之一，建立适合我国农村特点的“新农保”制度对于我国应对老龄化，解决老龄问题都具有十分重要的意义。

3．1可以从根本上解决农民的养老问题

试行“新农保”制度，最主要的意义是可以解决农民的养老问题。

“新农保”是一项民心工程，它可以从一定程度上解决农民的后顾之忧，使其摆脱土地和家庭保险的束缚。

在农村农民的养老基本上可以说是毫无保障，农民的养老问题只有靠家庭解决，但是由于现在人口老龄化的加剧，以及农村人口结构的不平衡，农民的养老保障很难解决。

试行“新农保”制度，可以提高农民的养老保障水平，对确保农村居民基本生活、推动农村减贫和逐渐缩小贫富差距、维护农村社会稳定、推动社会和谐义发展，都具有重要意义。

试行“新农保”制度，农民的养老有了保障，就可以从根本上解决农民的养老问题。

“新农保”使很多农民的老年问题在一定程度上都有了保障，在解决农民的养老问题上又是一个新突破。

3．2可以更好的解决好“三农”问题

解决当前农业、农村、农民问题是我国全面建设小康社会的根本任务。

因此,要在认真总结我国相关历史经验和教训基础上提出一系列建议和措施,以确保我国农业的快速发展,推进我国社会主义现代建设。

试行“新农保”制度，是新形势下解决“三农”问题，统筹城乡经济社会协调发展，构建社会主义和谐社会的重大举措，是解决广大农民最关心、最关注的养老问题的“惠民工程”。

“新农保”的试行，解决好了“三农”问题，对于打破城乡二元结构、缩小城乡差距、加快新农村建设、促进社会公平、实现城乡社会养老保险制度全覆盖，都具有非常重要的现实意义和深远的历史意义，更有利于解决好“三农”问题。

3．3有利于完善农村社会保障体系

养老保障是社会保障的重要组成部分，从当前农村的新情况来看，农村的养老保障水平还是非常的低。

试行“新农保”制度，有利于化解农村的矛盾，搞好“新农保”先行试点工作，对于在全国开展“新农保”，推动区域经济社会科学发展、率先发展，都具有十分重要的意义。

只有农村农民的养老问题解决了，农民的养老才有保障，社会保障体系也才能逐步完善。

“新农保”会大大提高社会保障的公平性。

有利于缩小城乡老人老年保障的收入差距。

中国农民世世代代养儿防老，“新农保”则致力于把农民的养儿防老为社会养老。

“新农保”的试行还可以最大限度的实现劳动力转移，促进农村土地经营权流转，推进农业向规模化、产业化转移，提高农业经营效益。

试行“新农保”有助于完善我国的社会保障体系。

4云龙县“新农保”的试行现状

4．1“新农保”试行的社会经济基础

 云龙县是云南省的73个国家级重点扶持县之一。

到2010年末云龙县全县总人口206067人；总老年人口为21182人，占总人口的10.28%：

农业人口186550人，占总人口的90.53%,其中老龄人口20337人，占总农业人口的10.91%；非农业人口19517人，占9.47%。

据统计，云龙县的农业人口除了60岁以上的老年人、在校学生以及不满16岁不具备参保条件的人除外，符合参加新型农村社会养老保险的总人口为114179人。

 云龙县到2010年全县生产总值（GDP）144210万元，人均7051元，其中各产业的总值和所占比例如下图1、图2所示。

图1

图2

由以上的云龙县的人口老龄化程度以及社会经济情况来看，云龙县试行“新农保”已经势在必行，而且试行的经济条件和社会条件也已经具备。

因此，云龙县的“新农保”制度的试行具有可行性。

4．2“新农保”试行的现行政策

为进一步完善云南省农村社会保障体系，逐步缩小城乡差距，实现农村居民“老有所养”的社会目标，根据《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2009〕32号），结合我省实际，制定了云南省新型农村社会养老保险试点实施办法（试行）办法。

云龙县是全省第三批新型农村和城镇居民社会养老保险试点县，试点工作覆盖全县11个乡镇，共计87个村民委员会（居委会），惠及城乡居民14万余人，其中60岁以上近2万人，城乡老人每人每月至少可领取中央财政支付的55元基础养老金。

该项工作的全面启动，每年将为该县广大城乡居民获得中央、省、州各级财政补助2000余万元。

　　2011年9月9日，云龙县全面启动新型农村和城镇居民社会养老保险试点工作。

据了解，凡具有云龙县户籍，年满16周岁（不含在校学生）未参加城镇职工基本养老保险、被征地农民养老保险的城乡居民，都可自愿参加城乡居民养老保险。

4．3“新农保”试行的参保概况

据统计，云龙县的农业人口除了60岁以上的老年人、在校学生以及不满16岁的人除外，符合参加“新农保”的总人口为114179人。

据不完全统计，到2011年10月上旬，总的参保人数为31570人，约占总人数的27.65%。

具体各个乡镇的参保情况有所不同，比如像诺邓镇、白石镇的参保率在33%以上，而长新乡、关坪乡团结乡的参保率只占到24%—25%左右。

从参保的农民选择参保的档次来看，政策规定未满60周岁的参保人应按年足额缴纳养老保险费。

参保人可以将需要缴纳的养老保险费一次性存入新农保个人缴费存折。

缴费标准为1年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，由参保人自主选择档次缴纳。

国家依据农民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次。

在云龙县“新农保”的参保中有80%以上的农民选择了100元每年的最低投保档次,只有10%左右的农民选择了较高档次。

5云龙县“新农保”试行中存在的问题 

云龙县“新农保”从2011年9月9日开始试行，由于制度和资源等多种原因，在试行中除了存在一些新农保试行中存在的共同问题外，还存在了一些云龙县新农保试行的特有问题，这些问题具体包括以下几个方面：

5.1参保率低，覆盖范围窄

从前述的云龙县“新农保”参保的现状可以看到，到2011年10月15日止，云龙县“新农保”的参保率如上所述出现参保率低，覆盖范围窄的情况。

而导致此问题的主要原因有以下几个方面：

5.1.1农民收入水平低，参保能力不足

“新农保”基金由个人缴费、集体补助、政府补贴三个部分构成。

按照《实施意见》规定，个人缴费标准为每年100元至500元5个档次，参保人员可以自主选择档次缴费，多缴多得。

有一些农村居民由于收入水平的制约无力缴费而无法享受养老保险待遇。

云龙县由于地理环境和各种资源的原因，云龙县的经济水平发展滞后，农民收入水平很低。

农村经济相对落后，长期以来农民的收入只能维持基本生活需求，绝大多数边远地区的农民根本谈不上存钱。

到2010年末，农业人口186550人。

国内生产总值195443万元，农业总产值122300万元，农民人均纯收入2377元。

财政总收入17209万元，地方财政一般预算收入10930万元，全社会消费品零售总额51585万元。

由此可见，云龙县农民的收入水平很低，很多农民还没有足够的能力参加“新农保”。

5.1.2政策宣传不到位，农民对“新农保”认识不清楚

在云龙县的长新乡的永香村和松登村、白石镇的新官村和中和村、表村乡的

各村的实际的走访过程中，发现农户对现行的养老政策有很多的疑惑。

例如什么是“新农保”，什么是“有条件的集体补助”，“到底怎么补助”？

“农民到法定可以领取养老金的年龄后，可以领取多少养老金，怎么领取”？

这些疑惑都有存在。

从农民的表述中还发现他们对于保险基金保值增值方面的担忧，这些在政策中并没有明确写出，只有相关工作人员的口头表述，农民害怕上当受骗。

在走访中还发现，很多农民只是知道有这个政策，但是对具体的政策政却不了解。

更严重的是有些农民只知道政策中对农民缴费的要求，而不知道政策中的政府补助，农民根本不知道参加“新农保”的目的和意义。

更有的农民只是单纯的把“新农保”看作是一种国家收费行为，就像国家的各种税收政策一样，而不知道缴纳“新农保”费是为自己缴，是为自己的养老做保障。

5.1.3农民“家庭养老”的思想观念陈旧，转变较为困难

由于受传统落后的观念影响，“养儿防老”的思想在云龙县农民的思想观念中还普遍存在，人们的很多观念并没有随着时代的进步而改变。

很多农民认为只要自家有田地种，加上现在国家的对农民的政策越来越好，国家还有相应的补助和各种扶贫政策项目，很多农民认为只要自己还能劳动，就能靠自己劳动养活自己，正常生活是没有问题；等老了，已经没有劳动能力的时候，儿女也能赡养自己，让自己安享晚年，农民对自己的养老保障毫无担忧。

据相关部门的调查资料显示，在云龙县当农民进入老年了，靠储蓄积累养老的只有16.2%，而80%以上绝大多数老人是靠子女赡养。

5.1.4制度执行晚，试行时间短

云龙县“新农保”从2011年9月9日才开始试行，到目前（2011年10月15日）为止才试行一个多月，很多农民知道了“新农保”这个政策，有这个参保的意向，但是还正在考虑中。

从知道政策，到参加保险还是需要一段时间的，有些农民家中还在协商，有些是考虑好了还没有参保。

总之，农民的参保率低，跟政策执行晚，试行时间短，是有很大关系的。

5.2“保富不保穷”，真正意义上有失公平

目前开展的“新农保”，大多是经济比较发达地区的农民比经济落后地区的农民参保率高，参加“新农保”的群体基本上是较为富裕的农民，穷困的农民不能真正从社会保险制度中获益。

造成“新农保”保富不保穷，真正意义上有失公平有很多原因，大体包括以下几个方面：

5.2.1实行完全积累模式，不具有互救济

由于现行“新农保”没有设置统筹账户，不具有互济性，采取的是完全积累型的养老保险模式，带来的突出问题是：

个人交纳保险费越多，个人账户的积累资金也越多，未来领取的养老金就越高—“保富不保穷”。

即收入较高的农村居民有能力参保，参保积极性较强，选择的交费标准档次（500元/年）也较高，未来领取养老金数额也较多；而对于农村的低收入者来说，由于收入水平低，缴费能力有限，通常会选择最低档次（100元/年）的交费标准，导致未来领取养老金数额也较少。

5.2.2农民文化程度不同，对信息的关注程度不同

在农村里面，很多有点文化和有一门技术的人，都是最先富裕起来的人，这部分农民一般都是接触世面较多，见识比较广，相对比较关注各种政策，对政策的理解也比较透彻，因此，他们是得到信息的也是最早的，也是受益最多的。

现在虽然都说已经扫盲，但是在云龙县的186550农业人口中，有很大一部分农民还是文盲。

根据“五谱”统计资料显示，由于于人口各种文化层次分布的差异，在农村劳动力人口中具有高中及以上受教育水平的人口比重明显相对偏低，而具有小学及以下受教育水平人口比重又相对过高。

15－64岁农村劳动力人口中具有小学及以下受教育水平的占47.62％，文盲人口占8.74％，农村尚处于普及初中和小学教育阶段。

5.3“新农保”制度本身存问题和缺陷

5.3.1制度设计残缺，没有真正的惠民

根据云南省新型农村社会养老保险试点实施办法（试行）的第三条规定，“新农保”试点的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。

其中有一条就是：

要从农村实际出发，低水平起步，筹资标准和待遇标准要与经济发展及各方面承受能力相适应。

虽然“保增长、广覆盖、有弹性、可持续”是“新农保”政策的基本原则和要求。

但由于制度建设方面的缺失，致使这项惠民政策无法惠及享受政策优惠的人。

这个情况带来的一个问题就是，真正最贫困的农民没有得到更多的补助和优惠，相反，真正获得实惠最多的是有钱缴纳保险，而且选择最高档次参保的农民。

五保户、进城务工人员、农村低保户这些社会本来应该给予更多关心的社会弱势群体，在“新农保”制度中并没有明确规定更多扶持和优惠。

5.3.2政策限制因素多，农民参保压力大

“新农保”的试行有很多限制因素，云南省“新农保”试点实施办法（试行）的第九条规定，“新农保”制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，也就是55元，但其符合参保条件的子女应当参保缴费。

在有些家庭，子女愿意为父母交纳养老保险金，父母也已经达到领取养老金的年龄，但是自己暂时还不愿意参保。

由于“新农保”是以家庭为单位的参保，所以子女不参保，父母就领不到养老金，在这种政策下，由于能力和资金有限，很多农民家庭都放弃了参加“新农保”。

有些这种农户就是农村低保户，但是他们都领不到，那么“新农保”惠民政策就无法真正惠及到最需要保障的家庭。

据了解，在云龙县应参保的人群中，绝大多数人还比较年轻。

在这部分人中，有些人由于各种原因还不考虑参保，但是“新农保”是以家庭为单位，具有一定的捆绑式执行，所以只要家中有人不参保，全家就不能享受优惠，这是政策的设计问题，是一个大问题。

5.4保障水平低，打击农民的积极性

全国试行“新农保”的地区普遍存在领取养老金过低，不能满足农民老年的基本生活需要。

所以如果不根据农民的实际情况，制定适当的缴费和领取标准，政府又不进行适当的补贴，那么“新农保”的保障作用也就不会很明显。

养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。

中央确定的基础养老金标准为每人每月55元；个人账户养老金每月计发标准=个人账户储存额/139。

参保人死亡，个人账户中的资金余额，除政府补贴外，可以依法继承；

政府补贴余额用于继续支付其他参保人的养老金。

具体的养老金缴费年数以及到时间可以领取的总额如下表所示：

表1年缴费标准为100元时的养老保险金待遇水平

表2年缴费标准为500元时的养老保险金待遇水平

由上表可见，“新农保”的养老保障水平确实并不高。

如果选择100元/年的缴费档次，缴费15年，到最后领取时，如果再加上政府的补助，最高也就是在不到70元左右；如果选择500元/年的缴费档次，缴费15年，到最后领取时，如果加上政府补助，最高也就是在120元左右。

所以，在农村里面，有钱的人不会把这120多块钱放在眼里，他们更愿意把钱投到别的方面，实现更多的增值。

而比较贫困的农民缴纳的一般都是100元/年的最低档，所以就算是参保了，到年限领取养老金的时候，领取的养老金也不高，事实上保障水平都不高。

这样一来，养老金保障水平太低，是会很打击农民的参保的积极性的。

6促进云龙县“新农保”顺利试行的对策

基于云龙县“新农保”试行中存在上述的各种问题，为了促进云龙县“新农保”制度顺利试行，具体提出以下几个意见和建议：

6.1加大政府对农业的投入力度，提高农民收入

云龙县“新农保”试行中最大的问题就是农民参保率低，而导致农民参保率低的最主要的原因就是农民收入水平低，参保能力不足。

因此，要促进云龙县“新农保”制度的顺利试行，就要抓住发展农村经济、增加农民收入这个主线。

政府应结合云龙县农村的实际情况，让城镇带动农村发展，从政策、经济、财政上全面扶持，要千方百计先促进农村经济的发展。

只有农村的经济发展了，农民收入提高了，特别是偏远、困难地区的农民收

入提高，农民的缴费承受能力才能提高，农民以后的养老待遇才能增加，工程事业才能健康发展，农村经济发展和社会稳定才能持续发展。

要大力发展云龙县的农村经济，提高农民收入具体措施包括以下几个方面：

6.1.1全面落实支农惠农政策，加快农业发展

农民的收入增加，手里有资金，才能有更大的能力参加“新农保”！

农民的增收需要政府的扶持，政府应多方面扶持农民！

云龙县的支农惠农政策在一定程度上也可以帮助农民致富。

2010年省、州下达云龙县的支农惠农资金高达1634.47万元,都实际补贴到农民手中。

2010年，州下达云龙县的晚秋作物种子补贴20多万元，其中用作农作物高产示范种子9.58万元。

在种植农作物方面，政府给予了诸多补贴，如水稻每亩补贴15元，玉米每亩补贴10元，小麦每亩补贴10元等。

从这些支农惠农的政策中可以看出，加大支农惠农的力度，也是加快农业发展，增加农民收入的好方法。

6.1.2因地治宜，发展云龙县的优势产业

云龙县共有天然宜牧草场186.3万亩，具有发展畜牧业的传统优势和广阔的发展前景。

全县畜群结构合理，云龙黄牛、云龙黑山羊、云龙绵羊、生猪已经形成养殖规模，具有天然的发展优势和市场竞争力。

因此，云龙县在很多地方可以鼓励农民进行畜牧养殖，这也是致富的好路子。

近年来， 云南省通过采取有效措施，云南特色经济林产业基本形成了“政府引导扶持、龙头企业带动、农民广泛参与、社会化服务管理”的发展模式，特色经济林产业规模不断扩大、领域不断拓展、效益不断提高、带动力不断增强。

据统计，云南在48个县实施了特色经济林建设项目，在15个县实施了核桃产业建设项目，完成以核桃为主的经济林种植285万亩，特色经济林产业正逐渐成为云南山区经济发展的主导产业，并成为山区农民增收致富的主业。

云龙县地处滇西澜沧江纵谷区，东经98°52′~99°46′，北纬25°28′~26°23′之间，最高海拔3663米，最低海拔730米，县城海拔1640米。

属大陆性副热带高原季风气候，立体气候特征十分明显，具有生物物种的多样性。

很多地区非常适合核桃的种植，在云龙县也有千亩核桃示范区，种植核桃等经济林木，也是云龙县农民增加收入的好方法。

6.2加大宣传力度，提高农民对“新农保”的认识

有效地宣传“新农保”的政策，提高农民的“新农保”意识，使农民真正意识到“新农保”是养老的可靠保障，从而自觉参保、积极参保，使“新农保”进入农民的思想里，成为生活的一部分。

同时要将“新农保”政策宣传到位，也不能急于求成，试行“新农保”是一项非常浩大的工作任务，农民对于新的制度的了解和接受是需要时间的，农民思想的转变是需要一个过程的。

积极引导农民，从农民的思想上解决问题，取得广泛的群众基础，可以为云龙县的“新农保”制度得以顺利试行建立良好的社会基础。

具体有以下要求：

6.2.1充分利用各种渠道宣传“新农保”

要让农民真正的了解“新农保”，参加“新农保”，各个相关部门是最主要的责任主体，因此，各个相关部门要合理地充分利用各种媒体、报纸等渠道宣传“新农保”。

在农村，农民获得信息最主要的渠道就是电视，因此可以在云龙电视台上对“新农保”做宣传和讲解，让农民更多的了解“新农保”，提高农民的参保意识，让更多的农民参加“新农保”。

6.2.2要对农民进行新农保的详细讲解，让农民真正认识“新农保”

在云龙县未参加“新农保”的村民中进行调查，发现有些农民不参保的原因有：

害怕上当受骗，信不过“新农保”。

在农村，农民获取信息的渠道少，对一些政策没有认识，甚至有些错误的认识这些都是正常的。

因此，“新农保”的相关工作人员要认真向村民阐述“新农保”，让农民放心参保。

在宣传“新农保”方面，相关工作人员要用简洁通俗的语言和透彻直观的方式，解答老百姓的疑问，消除误区，让