公共行政学1.docx
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公共行政学1
行政管理学
第一章绪论
一、公共行政的含义
行政，即公共行政，也称行政管理、公共管理。
顾名思义，就是指政府处理政务，也就是处理社会公共事物。
政治学家、行政学家、法学家对于公共行政范围的界定，众说纷纭，各持己见，从不同的角度来界定公共行政的领域：
（1）从“三权分立”来界定公共行政范围。
从“三权分立”的角度界定公共行政范围，认为国家可以分为立法、行政、司法三种权力，而且三种权力各自独立，互相制约。
“三权分立”是建立在人性恶的基础之上的，它对公共行政的范围界定过于狭窄。
（2）从政治与行政的分离角度来对界定公共行政范围，美国早期的政治家和行政学家主张政治与行政分离。
（3）从广义的管理的角度来界定公共行政范围，认为一切管理都是行政。
一切管理都是行政的概念过于宽泛，抹杀了行政与管理的区别。
公共行政是指公共组织对公共事务的管理。
在这里公共组织是指政府，因此也可以说公共行政就是政府行政。
二、公共行政的特点与作用
公共行政的特点
（1）公共行政之首要特点是它的公共性；
（2）公共行政的政治性；
（3）公共行政具有严格的法制性；
（4）公共行政的民主性；（5）公共行政的公平性；
（6）公共行政的高效性。
公共行政的作用
⑴公共行政是对国家的治理。
公共行政是政府行政，是政府对国家的治理。
一个国家的公共行政决定了一个国家的治理水平，善政才有善治。
⑵公共行政是执行人民意志和实现公共利益的必要保证。
公共行政必须以实现公共利益为最高宗旨。
这不仅是政府存在的基础，也是政府存在的目的。
⑶公共行政是发展社会主义市场经济的保证。
我国正在进行社会主义市场经济建设，良好的公共行政是建立和完善市场经济体制的保证。
⑷公共行政是加速我国社会主义建设的需要和参与国际竞争的保证。
政府是国家发展的主要推动力，公共行政的魅力就在于管理出效率，管理出速度。
⑸公共行政是教育和培养一支高素质、会管理的公务员队伍的需要。
公共行政学是国家公务员的基础专业学科。
身为公务员必须学习并掌握公共行政学。
三、公共行政学的产生和发展
1、科学管理时期
科学管理的公共行政学（19世纪末至20世纪30年代），也称传统的公共行政学，或静态公共行政学时期，或X理论时期。
这个时期的代表人物有：
威尔逊、古德诺、韦伯、泰勒、法约尔、古立克、怀特、魏劳毕和费富纳等。
威尔逊、古德诺和韦伯奠定公共行政学的理论基础，泰勒和法约尔等管理学家提供了管理的效率原则。
但是，作为行政学的学科体系的建立却是由怀特、魏劳毕和费富纳完成的。
科学管理时期的公共行政学过分地强调组织结构，强调规章制度和效率，忽视了人的因素。
2、行为科学时期
行为科学时期的公共行政学（20世纪30年代至20世纪60年代，）也有人称之为动态行政学时期，或Y理论时期。
这个时期公共行政研究的特点是用动物学和心理学的方法，研究人类行政行为的心理和行为特点，并且试图抽象出一些共同的行政原则和方法。
代表人物有梅奥、巴纳德、马斯洛、西蒙、沃尔多等。
行为科学时期的公共行政学研究的最大贡献是确立了以人为本的管理思想。
但是最大的弱点是不重视效率，太重视人际关系。
3、新公共行政学时期
新公共行政学（20世纪60年代至70年代）是相对于传统公共行政学而言的。
但是它也仅是在某些价值理念上与传统公共行政学有所区别，并且也无法根本改变官僚制的管理体制。
代表人物有马诺力、沃尔多、弗雷德里克森等。
新公共行政学力图摈弃传统行政的权威主义和以效率为中心的取向，而试图建立以公平为中心的民主行政。
4、新公共管理时期（20世纪70年代迄今）
新公共管理运动的产生是西方发达国家政治、经济、文化的必然产物。
它主张市场至上，将市场机制引入政府管理；主张企业家型政府；主张将一些公共部门私有化，或公共部门与私营部门合作，认为只要这样才能解决公共部门效率低下问题；主张权力下放，加强低层官员的决策权和自主权，提高效率和服务质量；同时，还主张引入竞争机制，顾客至上等。
强调结果而不是过程等。
总之，新公共管理仍然是以效率为中心的改革。
它十分尖锐地批评传统的官僚制组织，认为官僚制组织效率低下，不能满足公众的需要，不负责任，主张组织结构扁平化。
大多数国家的新公共管理运动并没有触及官僚制的情况下进行的。
新公共行政管理过分地强调绩效，而对如何实现社会公平和摆正政治与行政的关系有不足。
5、新公共服务时期
2000年，美国学者登哈特夫妇发表了论文《新公共服务：
服务而非掌舵》，提出了既有别于新公共行政，又有别于新公共管理的新的公共行政理论。
2003年，登哈特将论文扩展成书，对新公共行政的理论进行全面系统的阐述。
新公共服务理论主张服务公民，而非顾客；追求公共利益；重视公民权而不是公民资格；战略思考，民主行动；服务而非掌舵；重视人，而非仅仅是效率。
四、公共行政学的研究对象与方法
1、公共行政学的含义
公共行政学是研究公共组织依法处理政务的有效性、公平性、民主性的规律的交叉性与综合性学科。
在这里公共组织主要是指政府，公共行政就是政府行政。
公共行政学的特点：
（1）公共行政学是一门交叉性学科和边缘性学科；
（2）公共行政学是应用性的学科；
（3）公共行政学是政治性较强的学科；
（4）公共行政学研究的广泛性；
（5）公共行政学的发展性。
五、公共行政学的研究对象
1、公共行政学研究政府能够管什么。
这是指行政环境。
2、公共行政学研究政府应该管什么。
这是指政府职能。
3、公共行政学研究政府管理由谁来管。
这是指政府管理的主体是谁。
即公共组织、行政体制、行政领导、人事行政、机关行政。
4、公共行政学研究政府管理怎么管。
首先是政府管理的过程，即行政决策、行政执行、行政监督；其次是政府管理的依据，即法治行政、行政方法和公共财政。
5、公共行政学研究政府管理为什么管，也就是管理的目的。
政府管理有两个目的，一个是效率，一个是公平。
即行政效率和行政改革。
六、公共行政学的研究方法
1、公共行政学的研究取向。
（1）管理取向，也就是企业管理取向。
（2）政治取向；（3）法律取向。
2、理论与实践相结合的方法。
（1）理论联系实际，首先则要求用马列主义、毛泽东思想、邓小平理论为指导思想，引进西方公共行政理论，并且对它们进行扬弃；
（2）理论联系实际必须结合我国国情；
（3）理论联系实际还要求必须发掘我国古代行政管理的优秀文化遗产。
3、哲学研究方法。
4、跨学科的研究方法。
5、实证研究方法。
6、比较研究方法。
第二章行政环境
一、行政环境的含义
公共行政环境是指直接或间接地作用或影响公共组织、行政心理、行政行为和管理方法与技术的行政系统内部和外部的各种要素的总和。
一般的环境不能称之为公共行政环境，只有那些直接或间接地影响和作用公共行政系统和行政行为的环境，才能称之为公共行政环境。
公共行政环境分为一般公共行政环境和具体公共行政环境，一般公共行政环境是指公共行政系统外部的宏观环境，具体公共行政环境是指组织内部的环境。
一般公共行政环境包括自然地理环境、政治环境、经济环境和文化环境；具体公共行政环境包括组织文化和管理对象等。
二、行政环境的特点
1、复杂性。
2、约束性。
3、特殊性。
4、不稳定性。
三、行政环境的作用
公共行政环境作用主要表现在它与公共行政之间的相互的关系上。
它们之间的关系是互相适应、互相作用的关系，是输出与输入的关系。
1、公共行政环境决定、限制与制约公共行政。
公共行政环境是公共行政产生、存在和发展的宏观形态，是公共行政产生、生存和发展的土壤和行动的空间。
有什么样的公共行政环境就有什么样的公共行政。
2、公共行政必须适应公共行政环境。
如果公共行政不适应公共行政环境，也就是政府没有适应环境的能力，那么就无法进行有效的公共行政管理。
3、公共行政环境的发展变化必然导致公共行政的发展变化。
公共行政对公共行政环境也有反作用。
二战以后，美国狂热地推销其价值观、社会制度和公共行政模式。
他们乐观而盲目地认为发展中国家只要采取美国政府体制就能够管理好国家。
但事实并非如此，这引起了美国一些学者的反省和深思。
他们看到了公共行政环境对公共行政的制约作用。
1957年哈佛大学教授里格斯发表了《比较公共行政模式》，1961年又发表了《公共行政生态学》，这是公共行政生态学的代表作，开以生态学方法研究公共行政的风气之先河。
里格斯将公共行政分为三种模式：
一是融合型公共行政模式，是农业社会的公共行政模式，它的主要特点是公共行政是建立在自给自足经济基础上的家长制，任人惟亲，实行等级森严的世卿世禄制度；二是衍射型公共行政模式，是工业社会的公共行政模式，它的主要特点是建立在大工业生产方式基础上的民主行政，官员依法任命，依法行政；三是棱柱型公共行政模式，是从农业社会向工业社会过渡的公共行政模式，它既有农业社会的公共行政的某些特点，也有工业社会公共行政的某些特点，是两者混合体。
公共行政生态学研究的领域有社会环境与自然环境对公共行政的影响；文化环境与公共行政相互作用与影响；心理环境对公共行政的影响；生理环境对公共行政的影响。
四、一般行政环境与公共行政
一般行政环境是指公共行政的宏观环境，不仅指一个国家的公共行政所赖以生存和发展的自然地理环境、政治、经济、文化环境，也包括国际环境。
自然地理环境与公共行政
社会环境和公共行政：
⑴政治环境与公共行政⑵经济环境与公共行政
⑶文化环境与公共行政⑷国际环境与公共行政
五、具体环境与公共行政
1、具体行政环境的概念与内容
具体行政环境也叫组织环境，是指具体而直接地影响和作用于公共组织、行政行为和组织凝聚力的公共组织的内部与外部环境的总和。
它包括组织文化、组织结构、组织的规章制度、组织的凝聚力、管理对象等。
2、组织文化
（1）组织文化的含义。
组织文化是指组织在一定的环境中，逐步形成的全体公共组织成员所共同信奉和遵守的价值观，并支配他们的思维方式和行为准则。
组织文化在政府也可以称之为公共行政组织文化，在企业则称之为企业文化。
组织文化包括组织观念，如人才观念、竞争观念、风险观念、效率观念等；法律意识，道德感情和价值观等。
价值观是组织文化的核心。
（2）织文化的作用。
组织文化具有价值导向作用。
组织文化是管理的基础、管理的灵魂。
组织文化是组织的个性。
组织文化为组织和组织成员提供精神动力
组织文化稳定性。
（3）组织文化的特征。
①组织成员的同一性程度。
②团队精神。
③对人的关心程度。
④组织的一体化程度。
⑤风险承受程度。
⑥民主程度。
⑦报酬标准。
⑧重视结果。
⑨控制程度。
第三章政府职能
一、政府职能的含义
政府职能即公共行政职能，是公共行政学研究的核心问题，公共行政学就是围绕这个问题从不同的研究途径构建不同的理论。
政府职能是指政府在国家和社会中所扮演的角色以及所应起的作用。
换句话说，就是指政府在国家和社会中行使行政权力的范围、程度和方式。
西方国家在不同的历史时期对政府职能的界定也不同。
在自由资本主义时期，政府只是充当“守夜人”的角色，也就是“夜警察”的角色。
深受封建专制之害的新兴资产阶级鼓吹政府不干预的自由放任理论，那时人们认为最好的政府是管的最少的政府。
资产阶级自由主义时期是以个人主义和自由主义为基础的，政府以最低限度干预作为原则，使公民权利和自由思想与自由发展得到了保证。
但资本主义国家的周期性经济危机使资产阶级政府不得不伸出“看得见的手”进行强制干预。
尤其是20世纪30年代资本主义世界性经济危机发生之后。
凯恩斯干预主义便大行其道。
另一方面，随着科学技术的高速发展，工业社会更趋向于社会分工和专业化以及集权化，公民的各个方面更依赖于政府，政府的职能也愈来愈大。
第二次世界大战以后，社会矛盾尖锐和社会冲突的屡屡发生，使资本主义社会出现十分动荡的局面。
这迫使西方发达国家实现福利政策，有的甚至实现“从摇篮到坟墓”的福利政策。
政府的职能进一步扩大，出现了无所不管的全能政府。
从20世纪70年代以来，哈耶克、大小弗里德曼、布坎南等对全能政府进行了批评，又主张回归自由主义，把政府的职能限制在最小范围之内，主张“最低限度政府”。
更有甚者，诺奇克公然主张无政府。
总之，又出现了政府不干预社会或少干预社会的思潮。
二、政府职能的特点
1、政府职能普遍性的特点。
2、政府职能的强制性特点。
3、政府职能的系统性特点。
4、政府职能的不可替代性的特点。
5、政府职能的服务性特点。
三、政府职能的类型
对政府职能的划分，从不同角度有不同的看法。
我们认为政府职能可以分为政府基本职能和政府运行职能。
马克思认为政府的基本职能有两种，即政治统治职能和社会管理职能。
从现代社会和各国政府行政实践来看，政府的基本职能可以分为政治职能、经济职能、文化职能和社会职能.
四、市场失效
市场体制是不经过中央指令而凭借交易方式的相互作用，实现在全社会范围内对人的行为进行协调的一种制度。
1、外部性问题。
2、市场垄断和专制价格。
3、公共物品的提供。
4、无知和非理性。
5、不平等问题。
五、政府失效
1、政府成本过高。
2、政府的低效率。
3、资源配置的低效率。
4、寻租。
5、造成另一种不公平。
政府失效也是经常出现的，不能用一个失效的政府去管一个失效的市场。
六、政府干预应该遵循的原则
1、政府和市场两者的功能有很大的区别，它们不能互相代替。
凡属市场起作用的领域，政府不应该强行干预；凡属政府起作用的领域，虽然可以引进市场机制，但是不能完全用市场机制来解决，有些领域根本不能引进市场机制。
当我们打破了政府万能之后，也不能落入市场万能的陷阱，两者都是不可取的。
2、政府干预经济仅界定在弥补和防止市场失效的范围。
在市场失效的领域内，政府制定政策，进行规范、管理和管制市场行为，使市场避免出现垄断、波动、欺诈、溢出、不平等等问题。
但政府干预应该有限度，过度干预也会生产新的问题，如经济停滞、资源配置失效等。
3、政府干预也必须讲究成本收益。
政府对市场失效进行干预是必要的，但是，政府在进行干预时也应该讲究成本效益。
如果政府对市场干预的成本远远高于其收益，一般来讲政府就不应该进行干预。
政府干预也是经济活动，经济活动就应该考虑成本与收益。
4、发展中国家政府一般对市场的干预比发达国家广泛得多，这是十分正常的现象。
七、政府的政治职能
政府的政治职能包括政治统治职能、保卫国家主权的职能和民主职能。
八、政府的经济职能
从我国的实际情况出发，在市场经济条件下，政府的经济职能有：
1、规范和稳定市场秩序，确保自由竞争的职能；
2、对经济进行宏观调控的职能，确保国民经济平衡发展的职能；
3、直接生产和提供公共物品，弥补市场的不足的职能；
4、管理国有资产的职能。
九、政府的文化职能
1、意识形态职能；2、发展科学技术和教育职能；
3、发展文学艺术和体育卫生职能；
4、加强社会主义道德建设的职能；
5、清除那些不仅没有社会价值而且有害的文化产品的职能。
十、政府的社会职能
社会职能有广义和狭义之分。
广义的社会职能是指是除了政治职能之外的所有社会管理职能，狭义的社会职能是指政府除了政治、经济和文化职能之外的社会管理职能。
这里所说的社会职能就是指狭义的社会职能。
政府的社会职能包括：
1、维持社会秩序，保证人身安全和私人财产安全的职能；
2、确保社会公平分配的职能；
3、环境保护的职能；4、社会保障职能。
十一、我国政府职能的转变
1、要彻底转变政府管理的观念
（1）政府机构改革必须纳入法制化轨道；
（2）要实现从全能政府向有限政府的观念转变；
（3）要实现从权威主义行政向民主行政的转变；
（4）在管理方式上要实现从统治方式向管理方式的转变；
（5）实现从以官为本到以民为本的彻底转变；
2、必须正确界定政府在社会中的角色
（1）正确处理政府与社会之间的关系；
（2）正确处理政府与市场之间的关系；
（3）正确处理政府与企业之间的关系；
（4）正确处理政府与事业单位之间的关系；
（5）正确处理政府与社会组织之间的关系；
（6）正确处理政府与公民的关系。
第四章行政体制
一、行政体制的含义
行政体制指政府系统内部行政权力的划分、政府机构的设置以及运行等各种关系和制度的总和。
从国家的层面上来看，是指行政机关与立法机关和司法机关的权力划分。
因此，行政体制是相对于国家的立法体制和司法体制而言的。
行政体制是政治体制的重要组成部分。
要理解行政体制，须从如下方面着手：
1、经济体制决定并制约行政体制，行政体制也影响和制约经济发展；
2、政治体制决定行政体制，行政体制是政治体制的重要组成部分；
3、行政体制的核心问题是行政权的划分和公共组织设置，以及对政府系统的各级各类政府部门职权的配置。
它涉及到中央政府的权力划分与配置，涉及到政府集权与分权的程度，涉及到政府组织的纵向结构和横向结构的权力划分与配置；
4、科学技术推动行政体制的变革；
5、文化对行政体制的重要价值作用。
二、行政体制的特点
1、鲜明的政治性；2、较强的稳定性；
3、严格的系统性；4、相对的滞后性；5、历史的继承性。
三、行政体制的作用
1、科学的行政体制能够提高政府生产力，提高行政效率；
2、科学的行政体制能够大幅度地全面地促进社会发展，提高国家的竞争力；
3、科学的行政体制能够造就大批的优秀的国家各级各类公务员；
4、科学的行政体制是公共行政民主化的保证；
5、科学的行政体制能够确保公民的各种权利和生命与财产。
四、行政体制的类型
1、中央政府体制
中央政府体制是指一个国家的最高国家行政权力和政府职能的划分、政府的组织形式和活动方式等制度的总称。
中央政府体制可分为：
内阁制、总统制、半总统制、委员会制、部长会议体制和国务院体制。
（1）内阁制
内阁制起源于18世纪的英国，后来为许多西方国家所采用，逐步地在亚、非、拉国家流行，成为一种颇具影响的政府体制。
（2）总统制
总统制，起源于18世纪末期的美国，是以总统既为国家元首，又为政府首脑的中央政府组织形式。
总统制政府实行立法、司法和行政三权分立，与内阁制有很大不同。
（3）半总统制
半总统制是总统制在法国的变形，是由法国第五共和国宪法所确立的一种体制。
（4）委员会制
委员会制又称合议制，起源于19世纪中期的瑞士。
委员会制是指国家最高行政权不是集中掌握在总统或总理的手中，而是由议会产生的委员会集体行使的政府体制。
（5）部长会议体制
部长会议体制是前苏联1946年建立的一种中央政府的组织形式，后来一些社会主义国家和发展中国家也相继采用，是一种有一定影响的中央政府体制。
（6）国务院体制
中国的国务院体制是在总结我党革命根据地政权建设经验的基础之上，借鉴了前苏联的部长会议制，于1954年形成的。
1982年起，中国国务院体制又有新的发展，虽然仍采取部长会议制，但也吸取了委员会制一些长处。
这几种政府体制各具特点，希望大家自己看教材领会内容。
2、地方政府体制
地方政府是设置于地方各级行政区域内的公共行政管理机关。
地方政府体制是地方政府按照一定的法律或标准划分的政府组织形式。
（1）自治体地方政府
英国地方政府形式是最典型的自治体地方政府体制。
英国地方自治的观念和历史传统都非常久远，在英国地方政府与地方自治的涵义相近，英国的地方政府体制定型于19世纪的下半叶。
（2）行政体地方政府
德国地方政府是典型的行政体地方政府。
（3）民主集中制地方政府
中国地方政府是以民主集中制为原则的政府形式。
3、行政区划体制
所谓行政区划体制，是指根据一定的原则将全国领土划分为若干部分和若干层次的管理区域，并设置相应的行政机关的组织体制。
行政区划应该以有效管理为原则，地域不应该过大，人口不宜过多。
⑴行政区划体制的原则
政治原则；尊重历史传统的原则；有利于发展的原则；
有效管理的原则；民族自治原则。
⑵行政区划的类型
传统型；发展型；特殊型。
第五章公共组织
一、公共组织的含义
狭义的公共组织是指政府及其执行部门，以及具有行政授权的社会组织。
我们这里所指的是狭义的公共组织。
公共组织的三层含义：
1、公共组织是指静态的组织实体，即政府机构，包括从国家最高国家行政机关到基层政府以及各级各类的政府部门和其内部设置的不同层次的行政机构。
2、公共组织表现为动态的组织行为。
3、公共组织也指行政人员心态的组织凝集。
公共组织一般由权力、机构、人员、规范、信息和物质资源等要素构成。
这些行政要素围绕着特定的行政目标组成具有不同职能、形态不同的公共组织。
二、公共组织的特点
1、政治性；
2、社会性；
3、服务性；
4、权威性；
5、法制性；
6、系统性。
三、公共组织的作用（重点）
1、政府是国家各种公共事务的组织者与管理者。
2、政府是人民生命财产的保护者，是社会秩序的维护者。
3、政府是国家主权和领土完整的捍卫者。
4、政府是国民经济发展的政策制定者与协调者。
5、政府是社会公平的提供者。
四、公共组织的类型
㈠集权制与分权制
1、集权制的含义：
是指行政权利集中在上级政府或行政首长手中，上级政府或行政首长有决策、指挥和监督的权利，下级处于服从命令听从指挥的被动地位，一切行政行为要按照上级政府或行政首长的指令来行动，自主权很少。
2、集权制优点：
政令统一，便于统一领导、统一指挥。
因为权利集中，行政首长反映灵活，决策及时，效率极高。
具有协调配合的全局观念。
有利于调动和集中各种资源，可以对关系到国计民生的公共事物进行统筹安排和管理；有利于克服地方主义和本位主义；也有利于克服各自为政，权利分散。
集权制的缺点：
①组织结构比较僵化，下级缺少必要的自主权，因此缺乏工作的主动性和积极性，不能充分发挥下级的聪明才智，造成消极情绪，使组织缺乏活力和创造性。
②由于决策权掌握在上级手中，容易产生官僚主义、主观主义而造成决策失误，也容易出现文山会海，公文旅行，浪费时间和资源。
③由于层级过多，信息传递缓慢，对外部环境反应较慢，不利于处理突发事件。
④集权制易于走向高度集权，高度集权易于走向家长制或一言堂，甚至走向专制或独裁。
这有损民主、公平的社会目标。
4、分权制的含义：
是指上级行政机关或行政首长给予下级充分的自主权，下级可以独自进行决策和管理，上级不予干涉的公共组织类型。
5、分权制的优点：
①独立自主，可以结合本部门、本地区的实际情况，因地制宜地确定行政目标，进行决策和管理
②分层授权，分级管理，有利于调动下级的积极性和主动性。
③反应灵活，不需要层层请示汇报，信息传递较快，对外部环境反应也较快，宜于近点决策处理突发事件，效率较高。
6、分权制的缺点：
①分权会造成权利分散，不易于形成统一意志，不易于进行统一领导和统一指挥。
②分权不易于集中资源，统筹全面发展。
③过度分权容易导致各自为政，形成地方主义和本位主义。
㈡完整制与分离制
1、完整制的含义：
又叫一元统属制，是指公共组织的同一层级或同一组织内部的各个部门。
完全接受一个公共组织或同一位行政首长的领导、指挥和监督的组织类型。
2、完整制优点：
有利于公共组织的统一领导、统一指挥。
政令统一，权力集中。
高度自主，有独立的决策权，有利于调动本地区或本部门的积极性。
可以因地制宜地确定行政目标，制定政策，反应灵活。
3、完整制缺点：
资源有限，不宜办大事；上级也不能进行统筹安排。
高度自主，容易出现各自为政。
缺乏全局观念，只顾
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