《行政管理学》笔记和课后习题详解.docx
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《行政管理学》笔记和课后习题详解
《行政管理学》笔记和课后习题详解
第一章 绪 论
1.1 复习笔记
一、行政与行政管理学
1．行政的含义
（1）学者们的行政观
①基于“分权”学说的行政观
行政，就是指立法、行政、司法并立“三权”中的行政权或行政权的行使。
②基于“政治一行政二分法”的行政观
政治与行政是分离的，政治是国家意志和利益的表达过程，而行政则是国家意志和利益的执行过程。
③基于管理功能的行政观
行政是指所有公共部门和私人部门，也包括非政府组织的行政事务的管理和处理活动。
（2）本书的行政观
行政是国家权力机关的执行机关依法管理国家和社会事务，以及管理机关内部事务的活动。
2．行政管理的含义
行政管理是指行政机关及其行政人员对国家事务、社会事务和机关内部事务的计划、组织、指挥、协调、控制等管理活动。
这一概念侧重于技术的问题，追求行政行为的效率。
3．行政管理的构成要素
①行政权力，是国家政治权力的重要组成部分，是行政管理活动赖以展开的强制性依据；
②行政职能，是政府的职责和任务，也是行政机关设置的依；
③行政组织，是各类行政机构的总称；
④行政体制，又称行政管理体制，是行政权力的外在形式，具体表现为行政机构内部的领导组合方式；
⑤行政管理方法，是实现管理目标的“工具”。
4．行政管理学的研究对象
（1）行政管理学的主要研究内容
①行政管理主体研究（核心部分）——政府职能、行政组织、行政领导、人员，以及人的道德伦理。
②行政管理流程研究——行政决策、公共财政、行政执行、行政监督、行政法治。
③行政管理技术手段研究——行政计划、行政效率、机关管理、形象管理、危机管理、电子政务等。
（2）行政管理学与其他学科的关系
①行政管理学与政治学的关系——行政管理由政治决定，但又与之分离；
②行政管理学与管理学的关系——工具理性相同，但价值理性不同；
③行政管理学与法学的关系——相互制约，但行政趋向于应用性。
行政管理学是一门应用学科，同时也是一门综合性很强的独立学科。
二、行政管理学的产生与发展
1．行政管理学的产生背景
（1）时代背景
①19世纪末到20世纪初，世界资本主义从自由主义向垄断发展
②政府管理事务的增加，使政府机构急速扩大
③国家行政权力的集中，政府职能的扩张
④政府管理事务日趋复杂，现实呼唤行政管理科学理论的指导。
⑤英国文官制度为政府实行科学管理奠定了现实基础
（2）理论基础
①政治学——行政学的母体。
启蒙运动思想家们充实与完善的古老的政治学说。
其中，孟德斯鸠集前人分权思想之大成，第一次完整地提出了“三权分立”的思想：
立法权力代表国家的一般意志，行政权力执行国家的意志，司法权则应该按照法律规定的方式行使。
“三权分立”直接促成了基于“分权”学说的行政观的形成。
②直接的理论借鉴——科学管理理论。
工业革命后相继出现了一些大型和超大型的工业组织和商业组织，这就为科学管理理论的产生提供了基本条件。
泰勒提出“科学管理理论”即制定工作定额、标准化、能力与工作相适应、差别计件工资、计划职能与执行职能相分离等。
科学管理理论的这些内容被运用于政府内部管理，就成为行政管理学的基本内容。
（3）理论成果
①l887年美国学者威尔逊发表《行政学研究》，第一次提出并论述了行政学独立于政治学成为专门学科的必要性，被视为是行政学领域的开山之作。
他不仅提出了行政学与政治学分离的必要，而且提出了行政学的目标、任务、研究方法及主要内容，所以完成了行政学的创立工作。
②1900年美国学者古德诺出版著作《政治与行政》，古德诺的突出贡献不在于提出了“政治与行政二分”的观点，而在于他澄清了由这种“二分”的提法而容易造成的误解，同时强调了政治与行政必须以某种方式取得协调。
古德诺还提出了政治与行政协调的方式。
2．行政管理学的形成与发展
行政学即行政管理学的产生和发展至今已有一个世纪了，在这一百种，行政管理学经过了创立、成长和现代化这样三个阶段的发展。
（1）形成阶段（l887～1929）
这时期的行政管理学，深受政治与行政二分及科学管理思想的影响，所以研究是从政府机构的静态结构、固定程序入手，比较注重研究行政管理的原则、制度等过程管理的内容。
具体体现在以下几方面：
①l887年美国学者威尔逊发表《行政学研究》，第一次提出并论述了行政学独立于政治学成为专门学科的必要性，被视为是行政学领域的开山之作。
②l900年美国学者古德诺出版著作《政治与行政》，古德诺的突出贡献不在于提出了“政治与行政二分”的观点，而在于他澄清了由这种“二分”的提法而容易造成的误解，同时强调了政治与行政必须以某种方式取得协调。
古德诺还提出了政治与行政协调的方式，
③1911年泰勒的《科学管理原理》发表，标志着科学管理理论的诞生，科学管理理论对管理的机制、原则和方法进行了全面而深入的研究。
④1916年法约尔的《工业管理与一般管理》发表，试图建立一个适用于一般管理的理论，认为“管理就是实行计划、组织、指挥、协调和控制”，并提出14个管理原则。
⑤德国的学者韦伯提出的官僚制理论。
“官僚制”则指特定的具备分工合理、层级节制、照章办事、非人格化管理、专业化等特征的行政模式。
这种官僚制管理模式是大规模机构管理的最有效模式。
⑤1926年怀特的《行政学导论》的出版被后人公认为是行政学学科体系完整建立的标志。
怀特的研究极大地丰富了行政学研究的内容，同时也使行政学真正成为一门独立、完整的学科
（2）成长阶段（l930～1960）
1930年，国际行政科学学会的成立，标志着行政管理学的发展进入了一个重视行政过程中人的行为和心理因素的阶段。
②梅奥“霍桑实验”结果表明：
工人是“社会人”而不是“经济人”；企业中存在着非正式组织；生产率主要取决于工人的工作态度以及他和周围人的关系。
③巴纳德被称为现代管理理论中社会系统学派的创始人。
他的观点：
组织是一个社会系统的观点；非正式组织的理论；领导行为的四个要素，即确定目标、运用手段、控制组织、进行协调；强调了个人素质的重要性，提出了对领导人进行选拔、培养、训练等一整套方案。
④西蒙提出“管理就是决策”的观点和有限理性决策理论，他主张在合理决策结构的基础上设计组织结构。
（3）行政管理学的现代化阶段（l960至今）
20世纪60年代以来，政策科学（或称公共政策学、政策学）和新公共管理理论先后兴起，开始进入科学化阶段并且百家争鸣、百花齐放，最显著特点就是研究方法的多学科交叉、渗透。
具体体现在以下几方面：
①政策科学的创始人是美国学者拉斯韦尔，他指出：
“政策科学是用于解决社会问题、特别是解决那些结构和关系都很复杂的社会问题的工具。
”20世纪60年代以后，林德布洛姆和德洛尔所推动的政策科学的发展特点是：
政策科学方法论实现了多样化，改变了单一的行为主义方法论的研究局面；研究的重点有所转变；对政策过程中的价值因素和伦理因素的作用给予了重视。
②新公共管理理论在20世纪70年代以后出现，并在21世纪之初基本形成，是西方新公共管理运动的直接产物，它的理论内涵也与新公共管理运动密切联系。
3．行政管理学在中国的传播和发展
（1）行政管理学在中国的早期传播
中国古代关于国家管理的思想和学说非常丰富，但是却没有能够产生独立的行政管理学。
对于西方的知识理论，行政管理学在中国还仅限于传播的层面，没有深入研究理论，更没有结合中国的行政管理实际取得独创性的研究成果。
（2）行政管理学在中国的恢复
50年代后，国家取消了行政学专业。
1978年底，中国走上了改革之路，恢复行政学。
l988年中国行政管理学会经国务院批准正式成立。
行政管理学科在中国的发展进入“快车道”。
（3）行政管理学在中国的蓬勃发展
①行政管理学科建设方面，现在行政管理已经发展成为体系完整的学科；
②行政管理专门人才培养方面，现在已经建成多个层次的、比较完备的人才培养机制；
③行政管理学的学术队伍和理论研究方面，现在从事行政管理学理论研究的人员，主要是来自各高校、各研究院所、各党校、行政学院的学者专家，以及各级行政管理学会的会员。
④研究的内容方面，以理论为主。
缺乏改革实践。
三、行政管理学的研究意义与方法
1．行政管理学的研究意义
（1）研究行政管理学是国家行政机关科学工作、科学发展的需要
（2）学习行政管理学是促进行政管理体制改革平稳有序推进的需要
（3）学习行政管理学是提高行政管理人员素质的需要
2．行政管理学的研究方法
（1）理论与实践结合的研究方法
①要从行政管理活动一般规律的层面入手
②要立足中国的实践，尤其是中国改革开放的实践
（2）比较研究方法
①横向比较研究，不同国家的行政管理实践的比较研究
②纵向比较研究，对同一国家不同历史和社会条件下的行政管理实践比较研究。
（3）综合研究方法
（4）案例分析方法
1.2 课后习题详解
一、关键术语
1．行政
答：
“行政”指的是一定的社会组织，在其活动过程中所进行的各种组织、控制、协调、监督等特定手段发生作用的活动的总称。
理解要点有：
（1）它属于国家的范围，即属于公务，不是其他社会组织和个人的任务。
（2）也不是一切国家权力都是行政权利，只有行政机关或者政府的权力才是行政权力。
它有别于议会的立法权和司法机关的检察权和审判权。
（3）行政权属于“执行权”，它是按照法律规定的权限和程序去行使国家职能从而实施法律的行为。
行政是行政主体对国家事务和社会事务以决策、组织、管理和调控等特定手段发生作用的活动。
2．行政管理学
答：
行政管理学又称行政学，也称公共行政学或公共管理学。
行政管理学是研究国家权力机关的执行机关依法对国家事务、社会事务和机关内部事务进行管理的活动及其一般规律的科学。
其主要具有以下特征：
（1）行政管理学是政治性和社会性的统一。
行政管理学是研究国家行政管理现象及其规律的学科，具有鲜明的政治性。
同时又揭示行政组织管理社会公共事务的规律，所以具有社会性。
另一方面它为统治阶级服务，揭示的管理规律又为不同阶级、不同政治倾向的管理者所接受和共享。
（2）行政管理学是理论性与应用性的统一。
行政管理学的原则、原理有很强的理论性，同时又系统总结了国家行政管理的科学方法，有很强的实用性。
（3）行政管理学是综合性和独立性的统一。
行政管理学是一门综合性、交叉性的学科，它广泛运用政治学、经济学、社会学、管理学、心理学、统计学、法学、财政学、系统学、信息学等学科的基本原理；但又具有独立的研究对象、内容，成为一门独立的学科。
（4）行政管理学是规范性和变异性的统一。
行政管理学揭示国家行政管理规律，诸多管理原则、程序、机制、方法、手段带有规范性。
但是，决定行政管理科学化的因素是多元的，行政环境、行政主体和客体的变化是必然的，行政管理学必须不断适应这些变化，不断丰富和发展。
3．威尔逊
答：
威尔逊是传统公共行政学说早期理论的奠基人，他最著名的公共行政学说就是政治与行政分开，以期实现政府的廉洁、高效。
政治家负责制定政策，而行政人员负责执行并对政治家负责，以避免行政人员对政治家进行隐瞒、粉饰过错或者两者相勾结的可能。
而且这种政治与行政分开的主张，在西方民主国家普遍实行的政党制度背景下是无法实践的，不论是政策的制定还是执行，都会有政党或政治的影子，一个纯正而绝不受到政治影响的行政是不存在的。
4．政治与行政二分
答：
政府的职能可以分为政治职能和行政职能，即国家意志的表达和国家意志的执行。
政府机构之间的分工不可能象政府职能分工一样明晰，因此“政治”与“行政”必须在某种程度上达到调适。
行政更多地表现为一些事务性、程序性和可操作性的具体事务。
因此行政对于效率的追求是可行的。
行政官员对于民选官员负责并执行民选官员的意志。
在价值上要保持中立。
行政应该以追求效率为前提。
5．韦伯
答：
韦伯是19世纪末20世纪初德国的著名管理学家，古典管理学派在德国的代表。
被称为“组织理论之父”。
他的主要著作有《新教的伦理》、《经济史》、《社会和经济组织的理论》等。
韦伯思想主要可以从以下方面得以体现：
①韦伯在《政治作为一种职业》这篇论文中提出了对国家的定义：
国家是一个“拥有合法使用暴力的垄断地位”的实体。
②韦伯提出了三种正式的政治支配权力和权威的形式：
魅力型权威（家族和宗教）、传统型权威（宗主、父权、封建制度）、以及法理型权威（现代的法律和国家、官僚）。
③韦伯的官僚制中“官”是指领导者、官员，“僚”是指工作人员、幕僚，而“官僚制”则指特定的具备分工合理、层级节制、照章办事、非人格化管理、专业化等特征的行政模式。
韦伯认为这种官僚制管理模式是大规模机构管理的最有效模式，这种管理模式适用于企业和政府等社会中所有庞大复杂的组织。
韦伯暗示了社会会逐渐朝向一个理性合法的权威架构发展，并且利用官僚的架构制度。
④韦伯预示了不断理性化的结果将会陷入了一个以权力统治和理性为根基“铁笼子。
⑤韦伯在三种正当支配之外，曾经提出意大利的城市共和政治是一种非正当的支配，可见他的支配类型学仍有模糊之处。
他对民主政治魅力型领袖与官僚铁笼之间互动的悲观，也对后世的民主理论，特别是熊彼得的精英政治学说，产生了极大的影响。
韦伯对魏玛民主的看法似乎预见了纳粹的兴起。
6．官僚制
答：
官僚制是权力依职能和职位分工和分层、以规则为管理主体的管理方式和组织体系，亦称科层制，他是由德国社会学家马克斯·韦伯提出。
官僚制是现代资本主义经济合理性的高度体现，充分发展的官僚制是一个实施组织管理的严密的职能系统，它把整个社会变成一架非人格化的庞大机器，使一切社会行动都建立在功能效率关系上，以官僚制保障社会组织最大限度地获取经济效益。
现代社会中，组织管理的官僚制已经渗透到每一个社会生活领域中，体现了社会生活的理性化。
韦伯认为这是现代社会不可避免的“命运”。
一方面它使人们的行动逐渐淡化对价值理想和意识形态的追求，专注功能效率；另一方面无情地剥削了人的个性自由，使现代社会深深地卷入了以手段支配目的和取代目的的过程。
7．西蒙
答：
赫伯特·西蒙是美国的管理学家和社会科学家。
西蒙在管理学方面所研究的主要是生产者的行为，特别是当代公司中决策的组织基础和心理依据。
其主要著作有：
《经济学和行为科学中的决策理论》、《管理决策的新科学》、《自动化的形成》、《人们的解决问题》、《发现模型》、《思维模型》等。
他倡导的决策理论，是以社会系统理论为基础，吸收古典管理理论、行为科学和计算机科学等的内容而发展起来的一门边缘学科。
西蒙卓越的著述代表了一种重建行政科学的理论努力，他力图将自然科学的研究方法应用于公共行政领域，尝试过引入逻辑实证主义来重建一门更加有效率的行政科学，并为这一科学领域确立了一个实证主义的议程。
西蒙希望这种行政科学具有可操作性，能够反映客观经验事实，能够说明组织中每个人做出了什么决策，以及他在做决策时受哪些因素影响。
要言之，“决策”构成了西蒙行政思想的核心。
二、思考题
1．什么是行政?
答：
“行政”指的是一定的社会组织，在其活动过程中所进行的各种组织、控制、协调、监督等特定手段发生作用的活动的总称。
理解要点有：
（1）它属于国家的范围，即属于公务，不是其他社会组织和个人的任务。
（2）也不是一切国家权力都是行政权利，只有行政机关或者政府的权力才是行政权力。
它有别于议会的立法权和司法机关的检察和审判权。
（3）行政权属于“执行权”，它是按照法律规定的权限和程序去行使国家职能从而实施的法律的行为。
行政是行政主体对国家事务和社会事务以决策、组织、管理和调控等特定手段发生作用的活动。
2．什么是行政管理学?
答：
行政管理学又称行政学，也称公共行政学或公共管理学。
行政管理学是研究国家权力机关的执行机关依法对国家事务、社会事务和机关内部事务进行管理的活动及其一般规律的科学。
其主要具有以下特征：
（1）行政管理学是政治性和社会性的统一。
（2）行政管理学是理论性与应用性的统一。
（3）行政管理学是综合性和独立性的统一。
（4）行政管理学是规范性和变异性的统一。
3．如何理解行政管理学产生的时代背景?
答：
行政管理学产生于l9世纪末20世纪初，有其深刻的时代背景和理论基础。
（1）时代背景
①19世纪末到20世纪初，世界资本主义从自由主义向垄断发展
②政府管理事务的增加，使政府机构急速扩大
③国家行政权力的集中，政府职能的扩张
④政府管理事务日趋复杂，现实呼唤行政管理科学理论的指导。
⑤英国文官制度为政府实行科学管理奠定了现实基础
（2）理论基础
①政治学——行政学的母体。
启蒙运动思想家们充实与完善的古老的政治学说。
其中，孟德斯鸠集前人分权思想之大成，第一次完整地提出了“三权分立”的思想：
立法权力代表国家的一般意志，行政权力执行国家的意志，司法权则应该按照法律规定的方式行使。
“三权分立”直接促成了基于“分权”学说的行政观的形成。
②直接的理论借鉴——科学管理理论。
工业革命后相继出现了一些大型和超大型的工业组织和商业组织，这就为科学管理理论的产生提供了基本条件。
泰勒提出“科学管理理论”即制定工作定额、标准化、能力与工作相适应、差别计件工资、计划职能与执行职能相分离等。
科学管理理论的这些内容被运用于政府内部管理，就成为行政管理学的基本内容。
（3）理论成果
①l887年美国学者威尔逊发表《行政学研究》，第一次提出并论述了行政学独立于政治学成为专门学科的必要性，被视为是行政学领域的开山之作。
他不仅提出了行政学与政治学分离的必要，而且提出了行政学的目标、任务、研究方法及主要内容，所以完成了行政学的创立工作。
②l900年美国学者古德诺出版著作《政治与行政》，古德诺的突出贡献不在于提出了“政治与行政二分”的观点，而在于他澄清了由这种“二分”的提法而容易造成的误解，同时强调了政治与行政必须以某种方式取得协调。
古德诺还提出了政治与行政协调的方式。
⑤1926年怀特的《行政学导论》的出版被后人公认为行政学学科体系完整建立的标志。
怀特的研究极大地丰富了行政学研究的内容，同时也使行政学真正成为一门独立、完整的学科。
4．科学管理理论对行政管理学的产生有什么影响?
答：
科学管理理论为行政管理学提供了直接的理论借鉴，具体可以从以下两方面内容看出：
（1）科学管理理论以期建立一个适用于任何组织的一般管理。
1911年泰勒的《科学管理原理》发表，标志着科学管理理论的诞生。
科学管理理论对管理的机制、原则和方法进行了全面而深入的研究。
所以科学管理理论虽然是在私人组织中试验成功的，但是韦伯将科学管理上升为理论以后，将应用范围定位在一般大型的组织上，弱化了公司组织间的价值区别，所以科学管理理论可以为行政行为给予一般指导。
（2）科学管理理论被运用于政府内部管理，就成为行政管理学的基本内容。
科学管理理论主要包括制定工作定额、标准化、能力与工作相适应、差别计件工资、计划职能与执行职能相分离等，其主要针对的是大型和超大型的工业组织和商业组织工作过程的科学化改进，反对沿用传统的以个人经验为主的管理方法。
工业革命后迅速发达起来的欧美国家的政府面对自身规模的扩大与任务的增加，需要一种理论来进行自身方法的改造。
5．如何理解新公共管理理论与行政管理学的关系?
答：
新公共管理理论与行政管理学两者之间相互联系，又相互分离，具体可从以下几方面来进行理解：
（1）两者之间具有某种程度的一致性。
它们的学科基础是一样的，研究的主要内容是一样的，就“管理”而言，主体和客体以及目的、原则、方法、基本保障等构成学科的基本要素，都只是扩大了外延，并没有“另起炉灶”。
公共管理学不是与行政管理学完全不同的全新的学科。
（2）新公共管理理论是行政管理学在新的历史环境中的新发展，扩展与丰富了原有的基础与范围，主要表现在以下方面：
①它的研究对象范围扩大了。
它不仅研究政府组织，还注重研究非政府公共组织。
②研究的重心从政府内部转到政府外部，即从注重研究政府的机构、过程、人员等，转到注重研究政府的公共责任、政府管理的对象、管理绩效评价、公共管理的环境、战略管理等内容。
③研究所使用的理论和方法更综合、更具跨学科的特点。
④开拓了新的研究领域。
新的研究理论在为行政管理学带来新理念、新方法的同时，也带来了新的研究内容。
⑤实证研究成为主要研究方法。
⑥它的另一个特点是具有现实性。
6．如何理解行政管理学在中国恢复和发展的历史条件?
答：
（1）行政管理学在中国的早期传播
中国古代关于国家管理的思想和学说非常丰富，但是却没有能够产生独立的行政管理学。
对于西方的知识理论，行政管理学在中国还仅限于传播的层面，没有深入研究理论，更没有结合中国的行政管理实际取得独创性的研究成果。
（2）行政管理学在中国的恢复
50年代后，国家取消了行政学专业。
1978年底，中国走上了改革之路，恢复行政学。
l988年中国行政管理学会经国务院批准正式成立。
行政管理学科在中国的发展进入“快车道”。
（3）行政管理学在中国的蓬勃发展
①行政管理学科建设方面，现在行政管理已经发展成为体系完整的学科；
②行政管理专门人才培养方面，现在已经建成多个层次的、比较完备的人才培养机制；
③行政管理学的学术队伍和理论研究方面，现在从事行政管理学理论研究的人员，主要是来自各高校、各研究院所、各党校、行政学院的学者专家，以及各级行政管理学会的会员。
④研究的内容方面，以理论为主。
缺乏改革实践。
7．研究行政管理学有什么意义?
答：
行政管理学的研究意义有：
（1）研究行政管理学是国家行政机关科学工作、科学发展的需要。
①行政管理活动事关民生、事关稳定、事关发展及预期的工作目标的实现。
②通过研究，学习、借鉴各国的相关经验，使行政管理也实现博采众长、科学发展。
（2）学习行政管理学是促进行政管理体制改革平稳有序推进的需要。
①改革是理论发展最好的推动力；
②理论也是改革平稳有序推进的基本保证。
（3）学习行政管理学是提高行政管理人员素质的需要
掌握行政管理的一般规律，可以提高自身素质，可以对行政管理机关的管理政策、措施理解和掌握得更及时、更准确，当然也就可以更从容地应对工作，取得更出色的工作业绩。
8．行政管理学需要怎样的研究方法?
答：
行政管理学的研究方法包括：
（1）理论与实践结合的研究方法
①要从行政管理活动一般规律的层面，注意将行政管理的基本知识、基本理论与国家行政机关活动的基本规律相结合；
②要立足中国的实践，尤其是中国改革开放的实践，结合中国当前改革的重点、难点，深入研究理论，发挥理论的指导作用，让理论服务于实践，同时也保持理论的活力。
（2）比较研究方法
①横向比较研究。
与不同国家的行政管理实践的比较研究；
②纵向比较研究。
对同一国家不同历史和社会条件下的行政管理实践比较研究。
（3）综合研究方法。
综合研究就是综合运用各种学科的理论和方法进行研究。
（4）案例分析方法。
案例分析方法也是实证研究的方法，是从对现状进行分析或归纳基础上得出理性认识的研究方法。
第二章 政府职能
2.1 复习笔记
一、政府职能概述
1．政府职能的内涵
政府职能是行政管理主体行使国家行政权力，依法对国家事务、社会公共事务进行管理所发挥的基本职责、功能和作用。
理解要点如下：
（1）政府职能是国家职能的一部分，考察政府职能要立足于国家；
（2）政府职能与公共政策、制度创新相联系。
2．政府职能的特点
（1）政府职能的执行性与变通性
（2）政府职能的政治性与社会性
（3）政府职能的多样性与整体性
（4）政府职能的动态性与相对稳定性
3．政府职能体系
（1）政府的基本职能
①政治职能
维护政治统治是一个国家的首要任务，政治职能是政府职能的核心内容，包括：
a．军事保卫职能；b．镇压与治安职能；c．民主建设职能。
②经济职能
经济职能是政府在国家经济行政管理中的职责和功能，市政府根
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