中心村工作材料.docx
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中心村工作材料
根据工作安排，本人有幸参加了我县中心（镇）村建设试点指导组，进而有机会从更多层面去接触和认识农村问题，也更为深刻地认识到现阶段进行中心（镇）村建设试点的战略意义。
现结合三个试点镇乡域体系规划编制过程中所做的工作，试谈关于中心村建设与发展的一些思路与策略。
1 中心村建设的意义
中心村是农村地域范围内区位条件相对较好、人口相对集中、经济实力相对较强、公共服务及基础设施配套相对齐全的新型农村社区中心。
在行政管理上它与一般的行政村是同级的，但其实际的空间经济功能则介于乡镇建成区和行政村之间。
在2006年的统计公报中，我国的城镇化水平还只有43.9%。
尽管近年来的城市化增长始终保持在年均1个百分点以上的增长，但在相当长的一段时期，我国还不可能超脱由我国特定的工业化历史进程决定的二元格局，即城市化过程在城市和农村以独特的形式表现出两重运行特点的机制。
表现为既要有城市的人口和产业经济增长，以及相应的建成空间扩张；又会有在工业化基础上的城镇化增长。
但在我国的人口众多、土地资源严重短缺的前提下，农村问题只能通过人口的城市化来解决。
一方面这个城镇化过程不可能全部通过既有城市来解决，每年一个百分点的城镇化水平提升相当于要有1500万左右的人口实现城镇转化，这样的规模仅仅靠现有的城市来吸收是不现实的；另一方面，这个城镇化过程也不可能以各处分散的自然村就地发展的形式来实现，18亿亩的耕地底线同样决定了分散城镇化是不现实的，也是不可持续的。
因此，需要在对城镇建设发展的空间布局进行综合研究的基础上，根据区域的人口与产业资源条件，以统筹发展的思路，确定适量的具备发展条件的“点”进行集中建设，使这些“点”能够达到支撑最基本的生活服务设施所要求的最小规模。
这个“点”就是目前“城乡一体化体系”的建设中，位于最末一级的中心村。
在这个意义上，中心村建设将是我国推进农村人口的城镇化进程，发展农业现代化，全面提高农民生活质量和人口素质的战略要求。
这也决定了进行中心村建设将具更为重要和深远的意义，它不但有利于优化劳动生产力的区域空间配置、节约耕地；而且也将能提高广大农村生态环境承载力，促进国家宏观社会经济和环境的可持续发展；并且，也是解决目前农村存在问题的有效途径。
2我县农村的现状与存在的问题
2．1村庄布局相对集中，规模普遍偏小
目前，全县共有行政村432个，平均分布密度0.398个/K㎡，每个行政村的管辖半径仅890m；自然村1541个，平均分布密度为1.42个/K㎡，其中50％左右的自然村分布在距离行政村驻地1Km（步行20分钟）的区域内。
整体来看，由于山地丘陵的自然限制，村庄的空间分布主要集中于县域中部，占总量的75％，南北山区地带相对要少得多；此外，沿区域性交通干线的地域，村庄分布更为密集。
在有限的空间上，由于村庄密度高，就使得村庄的人口规模普遍偏小（表1）。
人口规模少的进一步后果就是非农经济发展不足。
2006年，全县的行政村平均人口密度只有772人/K㎡，自然村的平均人口密度为216人/K㎡，其中，人口在20户以下的自然村个数占25％。
表1：
三个试点乡镇以及全县的村庄人口密度与分布情况
乡镇
人口（万人）
面积
（K㎡）
村数量
（个）
分布密度
（个/K㎡）
平均人口规模（人）
20户以下村庄个数
行政
自然
行政
自然
行政
自然
溪口镇
2.38
112.47
25
148
0.222
1.316
954
161
37
罗家乡
0.98
58.1
13
98
0.224
1.687
753
100
36
社阳乡
1.17
96
18
70
0.188
0.729
650
167
13
全县
40
1138.72
432
1541
0.398
1.418
772
216
378
2．2农业经济规模化、产业化程度低，新农村建设缺乏必要的经济基础
近几年来，我县在推动农业发展方面作出了相当大的努力，并初步建立和发展了具有龙游本地特色的农业产业体系，农村经济、农民收入都实现了较快增长。
但也应当认识到，我县农村经济结构仍不尽合理，农业人口众多，农村产业单一，农民就业渠道不宽，农民增收幅度还不是很大，农村经济基础较薄弱。
这些问题又与高密度、小规模的村落分布格局是密切相关的。
首先是村庄建设各自为政，缺少整体性。
而由于村庄规模小，就无法独立提供相应的公共基础设施，即使通过公共财政转移支付加以提供，也将面临难以承受的运营和维护成本。
这几年来，村庄整治工程已较大的改变了部分村庄的脏乱差现象，但还有很多村庄仍然在整体上杂乱无章，千村一貌。
因此，如果单纯依靠外部投入来改造村庄，这在公共财政支出上将是一个“无底洞”。
其次是村民住宅小集中，大分散。
造成建设占地多、土地浪费多，集体性的社区公共服务设施和服务难配置。
这就使得农村居民点的公共卫生环境状况差，房屋的建设形式五花八门，并难以统一管理。
虽然能够做到每家每户的室内装修整洁，但是仍然无法改变日常生活环境欠佳，生活质量不高的事实。
再次是单纯的农业经济无法支撑这样的人口密度，而农村土地的分散性反过来又阻碍了农业规模化、产业化经营。
在较高的农业人口密度条件下，农业长期处于低效益状态，农业的单位生产规模小，专业化水平低，产生不了商品优势和规模效益。
这就使得大量劳动力外出打工经商，而宅基地又往往建新不拆旧，空心村现象开始呈现。
2．4农业经济的规模化、产业化缺少相应的制度环境
现状农村经济特征主要是由传统的耕作方式决定的，但随着农业生产技术的提高，农村人口的非农收入水平增加，以及交通条件、交通工具的改善，农业生产的耕作方式、耕作半径和规模都已具备的根本性改变的技术条件和需求，但既有的农村行政建制和村庄物质形态决定了的大农业、新农村的实现还需要一个较长的过程。
一方面，农村集体土地的所有权以村为主体，使用权又承包到户，这样的土地利用制度，就使得人口与资源难以集中。
另一方面，在缺少集聚动力尤其是缺少制度引导下，更造成了地方劳动力的流失、中心村难以发育、村庄规划建设资金筹集困难等一系列问题。
最终使得农村二、三产业难以积聚发展。
3中心村建设的“三集三发展”思路
国务院《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发[2006]1号）中对新农村建设的总体要求是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。
根据上文的分析，可以认为这其中的关键措施在于“分流、集中、稳定、发展”，即希望通过城镇化，转移一部分农村人口到城镇，为农业的规模化、产业化创造土地条件；希望通过发展与农业直接相关的基层二、三产业，集中一部分农业人口，集中配套农村公共设施，进而发展农村产业经济，提高农村的收入水平；希望通过前两方面的行动，最终形成稳定的农村社区，让农村不再成为落后的代名词，进而使农村社区实现乡风文明、村容整洁、管理民主的和谐发展格局。
在此过程中，中心村的建设至关重要，中心村可以成为农业人口分流的“跳板”，中心村建设成败也决定了稳定和谐的新农村社区能否形成个人关键。
结合相关工作调研，提出以下三方面的规划发展思路：
（1）优化村镇空间布局体系，健全完善基础配套，引导农村集聚发展
加快中心镇、中心村建设可以将有限的要素资源向中心镇、中心村倾斜积聚。
对于县域经济欠发达，政府财力不足的龙游来说，更能将有限的资源、资金用到关键点上，以起到事半功倍的效果。
通过公共财政的空间选择性投入差异化发展，促使部分有条件发展的村庄先发展起来，进而带动面上的发展，通过点上的集聚发展，进而实现片上的拓展，进而使规模发展成为可能。
（2）培育壮大地方特色农业，逐步深化特色农业产业链，推进农业产业集群发展
产业集群发展是从空间集聚到产业链形成、系统化集聚的过程。
在发展农村产业和农村经济的过程中，要想快速实现农业增效和农民增收，并形成循环累进的长效机制，最好的方法就是加快农业产业化进程，培育壮大农业特色产业经济，逐步深化特色农业产业链。
中心镇、中心村的建设和人口集聚，可以有效减少农业产业化的组织成本，有利于农业龙头企业的培育。
因此，在进行中心村物质环境建设的同时，务必要大力推行“公司+基地+农户”、“协会+基地+农户”的产业运作模式，结合加工、来料加工等家庭工业的发展，引进有利于特色大农产业经济深度发展的企业。
（3）综合利用土地，推进农村建设空间的有序集约发展
集约利用土地是建设发展中心村的一个关键目标。
通过集中选址，统一规划，可以有效改变农村宅基地传统的独立分散模式，并可以组织配套相关的公共服务设施和基础设施，以实现设施共享的最大化。
4“三确定、二组织”——中心村的规划建设策略
4．1明确中心村的选址原则
中心村作为具有一定人口规模和较为齐全的公共服务和基础设施的乡村社区，要形成合理的规模，有利于公共服务和基础设施的配套，有利生产，方便生活，因此在撤并现状行政村和选址中心村时，宜符合以下原则：
（1）区位优势好：
中心村区位条件较好，区际交通便捷,并具备良好的用地、供水、环境等自然条件。
（2）辐射力强：
在经济流向、交通联系、社会联系、历史沿承、服务范围上具有一定的联系，体现较强的辐射力。
（3）经济支撑强：
产业基础较好，“一村一品”或“一村多品”初具规模，现有经济实力较强或发展潜力较大，有利于特色农业产业经济的集聚发展。
（4）人口规模较大：
原则上行政村人口在全县村人均人口之上，山区不低于772人，中部平原地区人口在1000人以上。
（5）设施配套全：
基础设施配套基本完善，公共服务设施齐全。
本次三个试点乡镇的乡镇域体系规划就是按照这样的思路提出的（具体见表2）。
表2：
三个试点乡镇的体系等级结构
乡镇名称
现状行政村
体系结构
中心村/基层村列表
罗家乡
13
1+2+4
马府墩、芰塘金
席家、瘳家、岭根、姜家
社阳乡
18
1+3+4
凤溪、大公、连上
源头、塘泗、红光、青塘坞
溪口镇
25
1+3+6
石角、寺下、枫林
西京坞、罗林岗、步坑口、际上、合坑源、长田畈
表3：
三个试点乡镇行政撤并对照表
乡镇
行政村数量
（调整前/后）
调减幅度
（%）
平均人口规模
（调整前/后）
村域平均面积
（调整前/后）
浙江上虞县
786/361
54.1
773/1706
1.06/3.34
浙江绍兴县
728/359
51.4
856/1761
1.55/3.14
龙游县
432/?
50左右
772/?
2.64/?
溪口镇
25/11
56
954/2168
4.50/10.22
罗家乡
13/7
46.2
753/1398
4.47/8.3
社阳乡
18/8
55.6
650/1463
5.33/12
4．2明确中心村的建设模式
在具体规划中，根据不同村庄的特点和实际情况，因地制宜地确定了4种建设发展模式：
集聚组建型、整治改建型（含保护复建型）、控制迁建型。
①集聚组建型：
以中心村及其周边村为依托，采取“统一规划、统一配置、委托建设”的方式，选定集聚点，集中建设1－2个组团型住宅小区，让有条件或建房愿望较迫切地农民突破村域界线，引导其向中心村集聚，构筑农村居民点社区化管理的新格局。
同时，明确建新村必须拆旧村，对拆旧的村庄进行宅基地整治和“退宅还农”。
②整治改建型：
对布局相对合理、规模较大、农户居住集中的村庄，以及城镇规划控制区范围内的村庄，重点开展以布局优化、道路硬化、村庄绿化、路灯亮化、卫生洁化、河道净化为主要内容的环境整治，完善基础设施配套，改变脏、乱、差、散的状况。
另外，对部分具有历史文化内涵的古村落、古建筑和特色名居进行保护、复古修建和科学合理的开发利用的保护复建也同属于此类型。
③控制迁建型：
对人口规模较小和地处高山区的自然村，一方面控制其建设发展，另一方面鼓励农民下山脱贫，通过分散落户或集中建设的方法，使旧村逐步萎缩，退宅还耕、还林。
4．3明确新农村的经济发展模式
科学编制中心村建设（整治）规划，在总体规划的编制中，根据当地的农业资源条件，确定特色农业产业，并相应安排相关产业基地，并在县域空间中予以落实。
同时，需要规划、国土等部门联合审批村镇规划确定村庄建设用地范围，明确用地性质，为让乡镇（村）拥有更多的建设管理自主权，以更好发挥其能动性，可将线内建设审批权限下放，政府做好引导，技术部门要做好指导。
4．4根据《村民委员会组织法》组织建设村民自治。
根据《村民委员会组织法》实施村民自治制度：
包括村庄规划的编制实施、宅基地的使用、村庄建设的村民约定等。
基于现实村级自治群体素质不高、现状经济基础普遍薄弱、科学实施管理能力不强的实际问题，这就要求政府要积极引导村级组织民主科学决策，提高管理水平与能力，不断健全监督机制。
4．5用集体经营村庄思路组织经济合作社，包括以土地为主的“土地－金融合作社”和以产业为主的“专业经济合作社”。
包干到户的承包责任制极大的调动了农民单干的积极性，在现阶段的农村建设浪潮中，有必要通过合作社的方式以经营村庄的理念，盘活村级集体资产激发村级集体力量来建设时代的新农村。
5在中心村试点工作中需要注意的两个问题
5．1中心村建设的时间跨度与建设标准
我们今天讲的新农村建设，是有特定含义的，这就是彻底改变农村的落后面貌，像所有发达国家一样，农业人口下降到总人口的5％－10％左右，完全实现农业的现代化。
显然这项历史使命这需要几届政府，甚至是几代人才能彻底完成。
因此，现在能做的应该只是新农村建设的试点、示范，不能标准过高、拔苗助长，更需要尊重农村发展的现实循序渐进，否则将欲速则不达。
5．2试点的阶段性目标与着力点
新农村建设的长期性决定，除了农业生产本身的投入和建设外，近期内不能以全面的新村建设和村容整洁等基础设施投入为主要着力点，而应以教育、培训、医疗和卫生投入为重点。
医疗卫生可以保障农民脱贫后不再入贫，教育和培训则是授人以渔，从根本上改变农民命运的途径，这不仅能增进他们往城镇转移的能力，也能为新农村建设提供其真正需要的新农民。
这样才能避免各种形式的瞎指挥和折腾浪费，把新农村建设的有限资金用在刀刃上。
就我县三个乡镇的试点工作来说，现阶段的目标首先是理清思路，确立中心村体系；其次是整合资源，全力完善中心村的各项基础设施和服务设施配套；再次是出台政策，确立中心村的引导优势。
进而在此基础之上发展特色产业，开展具有针对性的教育与培训，为农村发展提供持续动力。
总的来说，新农村建设已经成为时代的任务，如何让农民“下的来，富的起；脱出来，专起来；进的来，定下来。
”需要我们做更多更务实的基础工作来为今后的发展腾空间。
在现阶段需要我们在农业产业现代化特色化规模化上持续发展；需要在城镇化城市化工业化进程上稳步推进持续发展；更要在让进城的农民真正成为城镇居民的各项制度建设上持续发展，让下来、出来、进来的农民没有后顾之忧，让他们安家、安全、安心。
政府引导下以农民为主体农村自主发展模式
策略
三农
层面
存在问题
主要内容
注意问题
三
确
定
①中心村（镇）
村庄建设
村庄布局散，规模小；基础设施配套不全，村庄环境差；村庄差异不明显，中心不突出，资源统筹无重点
从县域总规、乡镇域体系规划多层次层面明确中心村（镇），明确主要职能、规模、特色
设置宜少不宜多，以利于集中资源有效投入，建议中心村设置不多于3个；职能要有差异化、特色化
②建设模式，明确
村庄规划类型
村庄规模小，无序发展，矛盾发展，社会资源浪费
因地制宜明确村庄发展模式（集聚组建、整治改建、控制迁建）；重点推进中心村及集聚点建设，资源要素要向中心村（镇）倾斜
要解决控制期困难户无房户的住房问题（控与疏）；建房政策要有延续性；适时进行行政村撤并，并保证适当的力度
村镇规划与土地利用规划的不协调未融合；村镇建设上点多面广村镇管理难到位；农民建房周期长违法建设普遍存在，一户多宅、空心村现象普遍，宅基地利用度不高土地资源浪费
规划、国土等部门联合审批村镇规划确定村庄建设用地范围。
为让乡镇（村）拥有更多的自主权，更好发挥其能动性，可将线内建设审批权限下放，政府做好引导，技术部门要做好指导（好行业管理）。
严格按照规划程序编制、论证审批、修编村镇规划，批复后严格实施，这对乡镇（村）的规划思路、实施能力提出比较高的要求
③经济发展模式
特色农业产业建设
农村土地分散，生产规模小，经济形式单一，专业化水平低，农业效益差；未有或既有产业规划空间落实欠佳
产业发展是村庄经济提升的根本途径，要培育壮大地方特色农业产业经济，深化特色农业产业链，推进农业产业集群发展、规模化发展
在城市工业化经济发展的同时要要配套引进有利于特色农业产业经济深度发展的加工企业
二
组
织
①自治组织
农村民主体制建设
村级自治群体素质不高、现状经济基础普遍薄弱、科学实施管理能力不强。
根据《村民委员会组织法》实施村民自治制度：
包括村庄规划的编制实施、宅基地的使用，村庄建设的村民约定等
政府要积极引导村级组织民主科学决策，提高管理水平与能力，同时要健全监督机制
②经济合作社
土地－金融合作社（土地）
农村经济体制建设
一户多宅，宅基地调换难；集体建设用地流转难，不利土地集约利用；个人信贷难，集体融资渠道不畅
集体经营村庄思路；通过土地入股（收储）方式化零为整，以达到规模运作经营的目的
集体资产融资体制的建立与创新；要为村民低成本进入中心村镇、甚至城市提供土地、房屋置换或交易的方便，实现跨村发展的可能
专业经济合作社（产业）
农村土地分散，生产规模小，经济形式单一，专业化水平低，农业效益差
农业规模化生产、专业化经营，实现农村现代化；要实现跨村、跨地域的专业经济合作
组织领导者的能力与水平将会很大程度上决定合作社的发展；政府需要在教育与培训上多下功夫，授之以渔，打造新型农民，培育现代特色产业
新农村与新民居建设思路与路径初探
理解统筹城乡发展方略中的“以城带乡”方针，还是“城”在先“乡”后，先城市化后新农村建设。
建设和发展的次序和等级理应如此。
但，还要统筹“城镇化”和“新农村建设”，理解就是不能等“城市化”完了再去搞新农村建设，也就是一边城市化一边新农村建设，不过就是要有轻重和先后，而且不能搞的城乡之间差距过大或者越来越大而已。
基于这种理解，其思路和路径是否可以这样推理：
1、构筑科学合理的新型城乡空间布局。
就一个区域而言，优先建设区域中心城市，以此为原点，建设区域中等卫星城市（县城），以中等城市为原点，建设中心镇，努力使区域中心城市到中等卫星城市（县城）的空间距离合理，比如建设半小时经济圈，努力使中等卫星城市（县城）到中心镇的空间距离合理，亦以半小时经济圈为规划布局半径。
以中心镇为原点，再根据未来经济社会发展预测，布局建设中心村和规划保留村。
在这样的规划布局指导下，构筑一个区域新的新型城乡形态和空间布局规划。
如果区域中心城市、中等卫星城市（县城）、中心镇、中心村、规划保留村是城乡空间网络布局中的结点，那么，联结和沟通这些节点的渠道和纽带就是道路交通网、信息通讯网、电网、给排水处理网等物质、能量和信息传输的公共基础设施网络。
2、有次序地、科学合理地做大做强结点。
城市虽不是做的越大越好，但有一点是目前没有疑异的，就是加快城市化进程。
现在看，中国13亿多人口，城市化水平还不算高，城市的聚集能力、辐射带动能力还不够强。
城市化水平是一个国家和地区现代化水平的标志。
如果这点是共识，那么，在一个区域范围内，可按等级和次序依此路径推进：
首先是做大区域性中心城市。
除了外延量上的简单扩张，重要的是内涵的质的提高。
也就是城市的容积率、城市的功能、城市的辐射带动能力、城市的繁荣、城市的现代化水平。
单就扩大城市规模的路径而言，加快推进中心城区近郊区城市化，是一个重要的课题。
具体推进路径层面，对于纳入城市发展规划的村庄，以组团式几个村庄联建整体开发集中建设居民小区为主要模式，走“城中村”平改，同时，推进“村委会”改“居委会”、“村民”变“市民”等一系列的改革，通过建中心城市“化”掉周边近郊的村庄。
其次，是加速县城扩容升级。
参照中心城市近郊区城市化模式，对纳入县城发展规划的村庄，加快融入县城城区步伐。
对于县城规划区周边的村庄，根据发展水平、经济条件、群众意愿等，探索推进整村合并联建居民小区模式，建设县城周边的居民小区聚集居住点。
第三，加快中心镇扩张。
确定中心镇功能定位，完善中心镇城镇功能。
在中心镇规划区内按城市建设模式进行“平改”，节约的建设用地主要用于城镇住宅开发和工业园区建设，主要路径应该以户为基本单位聚集吸纳人口进入中心镇，待达到一定规模，蓄积具备一定冲关能量后，通过城乡建设用地增减挂钩试点政策，通过土地整理置换模式，整体吸纳周边附近村庄整体向中心镇聚集。
第四，积极推进农村新民居建设。
3、积极稳妥地推进新农村、新民居建设。
时下许多地方把建设农村新民居作为了推进新农村建设的重要载体和抓手。
对此，舆论褒贬不一，仁者见仁、智者见智。
推进新民居建设已被决策转化成了政府的意志，成为了重点工作和重点工程。
是否该以此为载体和抓手，不能也不必讨论。
需要思考的是路径和方式方法问题。
在工作推进中，对中心村建设的条件、路径、方法问题值得研究和讨论。
至少，把几个行政村搬到一起的做法，应该慎重，因为，那是迫不得已的，而且是有条件的。
行政的、生硬的做法，会带来很多棘手的问题，乃至可能会有很多遗留问题。
一个村庄、一个集镇的形成，是历史演变的结果，任何人为的“拉郎配”，都可能会有意想不到的事情发生。
一个城市的形成，很少是人为地把农民圈到城里去的。
那么中心村建设，如果不顾客观条件，人为制造中心村，利弊现在还看不清，情况不明就决策大力推进，错了再改，成本太高。
对于新民居建设和中心村建设，可分以下几种类型：
一是压矿占地、国家重大工程占地类型。
由于开矿、修水库、采煤塌陷、开采石油、建设港口、建设高速高铁、建设工业园区等等重大项目，确实需要村庄搬迁，可考虑搬迁村庄集中联合建设中心村，既节约集约用地，又促进了人口的聚集，可建设成为居民居住小区，配套建设水、电、路、气、讯等公共基础设施以及学校、医院、银行等公共服务设施，甚至可以形成一个新的市镇（集镇）。
二是历史文化名村或特色村。
具有一定历史悠久文化，或具有一定地方文化特色，或具有农业生产特色的村庄，以保留历史风貌为主旨，修旧如旧，完善村庄居住和生产生活功能，改善住房质量和人居环境，配套服务设施，传承历史文化基因。
此类村庄建设，应以保护原来格局、保护原有建筑风格特色为主，以传承为主调加现代便利功能为一体，体现人与自然的和谐，体现田园风光。
三是规划保留村。
在总体城乡规划布局中，总要保留一些村庄，保留的原则应以中心镇的空间布局上科学合理为宜。
规划保留村可考虑为未来的发展过程中，可适当预留发展空间，也就是可以扩大村庄占地，功能上，允许继续吸纳聚集人口。
规划保留村要严格筛选，以现有村庄人口规模较大，产业聚集能力较强，区位优势明显，适宜资源要素聚集，为未来区域发展空间布局中具有重要地位位置作用。
四是控制发展村。
在不具备合并、搬迁的村庄，在一定历史时期内将会存在，但总的趋势是人口萎缩，在发展战略上向中心镇、规划保留村搬迁的村庄。
这样的村庄，总的政策导向是限制村庄规模扩大，一般不在审批宅基地，通过政策引导、宅基地指标货币化补偿等形式，引导具备条件的农户到县城、中心镇、中心村购房或建房。
人地矛盾突出的村庄以引导宅基地流转、提高村庄容积率、给予货币补偿、倡导与父母同院居住等方式，解决分户见独门独院问题。
控制发展村主要是控制村庄占地规模的进一步扩大。
但在村庄改造上，仍要扶持改善村内道路、村庄绿化、村民中心建设、学校、卫生室、自来水
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