《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》的权威解读.docx

《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》的权威解读.docx

《《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》的权威解读.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》的权威解读.docx（6页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》的权威解读

《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》的权威解读

◎《意见》出台的背景和意义

开发区建设是我国改革开放的成功实践，对促进体制改革、改善投资环境、引导产业集聚、发展开放型经济发挥了不可替代的作用。

当前，我国经济发展进入新常态，全球经济和产业格局正在发生深刻变化。

面对新形势，必须进一步发挥开发区作为改革开放的排头兵作用，形成新的集聚效应和增长动力，引领经济结构优化调整和发展方式转变。

以习近平同志为核心的党中央对开发区工作十分重视。

《中共中央国务院关于构建开放型经济新体制的若干意见》明确提出，要加强各类开发区规划指导、创新发展，发挥开发区引领和带动作用，推动产业升级。

2016年《政府工作报告》明确要求创新开发区体制机制。

国务院此次出台《意见》，正是全面部署新形势下开发区工作，通过改革和创新提升开发区发展水平。

《意见》是我国第一个关于各类开发区的总体指导文件，对于建立促进和规范开发区发展的长效机制、推进供给侧结构性改革、振兴实体经济具有重要意义，将更好地发挥开发区在稳增长、调结构、促发展中的积极带动作用。

◎开发区的定位和发展方向

明确开发区的定位对于做好开发区工作十分重要。

在这个问题上，必须统一思想、统一认识、统一行动。

《意见》关于开发区的功能定位提了三点要求。

第一，开发区要坚持以产业发展为主，成为本地区制造业、高新技术产业和生产性服务业集聚发展平台。

应该看到，开发区是我国实体经济特别是制造业的重要载体。

必须牢牢坚持产业定位，为振兴实体经济创造好的环境。

第二，开发区要科学规划功能布局，突出生产功能，统筹生活区、商务区、办公区等城市功能建设，促进新型城镇化发展。

要防止有些地方打着开发区建设的旗号，大量圈占土地大搞房地产开发。

第三，开发区要继续把优化营商环境作为首要任务，着力为企业投资经营提供优质高效的服务、配套完备的设施、共享便捷的资源。

营商环境是开发区的立身之本、最大竞争力，这个特点不能弱化、只能加强。

关于不同类型开发区的发展方向，《意见》明确提出，经济技术开发区、高新技术产业开发区、海关特殊监管区域等国家级开发区要发挥示范引领作用，突出先进制造业、战略性新兴产业、加工贸易等产业特色，主动对接国际通行规则，建设具有国际竞争力的高水平园区，打造具有国际影响力的园区品牌。

这方面，我们有些开发区已经积累了一定经验，比如中关村科技园区、苏州工业园区、上海张江高新技术产业开发区、广州经济技术开发区。

下一步，要打造更多、更强的国家级开发区。

省级开发区数量多，是我国开发区整体发展能否上台阶、上水平的关键和基础。

对此，《意见》提出，省级开发区要依托区域资源优势，推动产业要素集聚，提升营商环境国际化水平，向主导产业明确、延伸产业链条、综合配套完备的方向发展，成为区域经济增长极，带动区域经济结构优化升级。

此外，《意见》还提出，推进东部地区现有开发区转型升级，支持中西部地区、东北地区进一步完善开发区软硬件环境，鼓励跨区域合作共建开发区。

围绕“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设，建设一批转型升级示范开发区。

◎做好开发区工作的五方面重点任务

《意见》提出了做好开发区工作的五方面重点任务：

一是优化开发区形态和布局。

坚持以产业发展为主，科学规划功能布局，继续把优化营商环境作为首要任务。

国家级开发区要建设具有国际竞争力的高水平园区，省级开发区要成为区域经济增长极。

二是加快开发区转型升级。

推进创新驱动发展，加快产业结构优化，促进开放型经济发展，推动实现绿色发展，提升基础设施水平。

三是全面深化开发区体制改革。

按照精简高效的原则，完善开发区管理体制。

促进整合优化发展，鼓励区位相邻、相近的开发区建立统一的管理机构、实行统一管理。

提高行政管理效能，将能够下放的经济管理权限下放给开发区。

加强投资促进工作，营造国际化营商环境。

探索多元化的开发区运营模式，支持开发区开发运营企业专业化发展。

四是完善开发区土地利用机制。

对发展较好、用地集约的开发区，在安排年度新增建设用地指标时给予适度倾斜。

严格开发区土地利用管理，推动集约利用土地、提高土地利用效率。

五是完善开发区管理制度。

加强开发区发展的规划指导，强化环境、资源、安全监管。

完善评价考核制度、审批程序和公告制度，建立动态管理机制。

开发区设立、扩区和升级要按照规定的标准和程序进行。

◎深化开发区改革的五方面部署

只有深化改革才能焕发开发区体制机制活力，实现开发区的二次创业。

《意见》支持鼓励地方结合实际大胆探索，重点作了五方面部署：

一是完善开发区管理体制。

开发区管理机构作为所在地人民政府的派出机关，要按照精简高效的原则，进一步整合归并内设机构，集中精力抓好经济管理和投资服务。

各地要加强对开发区与行政区的统筹协调，充分依托所在地各级人民政府开展社会管理、公共服务和市场监管，减少向开发区派驻的部门。

推行政企分开、政资分开，实行管理机构与开发运营企业分离。

二是促进开发区整合优化发展。

各省（区、市）人民政府要积极探索建立开发区统一协调机制，避免开发区的同质化和低水平的恶性竞争。

鼓励以国家级和发展水平高的省级开发区为主体，整合区位相邻、相近的开发区，对小而散的各类开发区进行清理、整合、撤销，建立统一的管理机构、实行统一管理。

三是提高开发区行政管理效能。

各省（区、市）人民政府要加大简政放权力度，将能够下放的经济管理权限，依照法定程序下放给开发区。

对于开发区内企业投资经营过程中，需要由所在地人民政府有关部门逐级转报的审批事项，探索取消预审环节，可由开发区管理机构直接向审批部门转报。

四是做好开发区投资促进工作。

鼓励开发区设立综合服务平台，为投资者提供行政审批一站式服务。

开发区要全力做好招商引资工作，积极主动开展招商引资活动，创新招商引资方式。

开发区可结合产业发展方向，依法依规制定招商引资优惠政策。

五是推进开发区建设和运营模式创新。

支持以各种所有制企业为主体投资建设、运营开发区，或者托管现有的开发区。

鼓励以PPP模式进行开发区公共服务、基础设施类项目建设。

支持符合条件的开发区开发运营企业在境内外上市、发行债券融资。

◎规范开发区发展的四项制度

目前我国对于各类开发区的管理制度不够系统，特别是规划、设立、审批、考核等相关制度有待完善。

《若干意见》着眼于建立全面的管理制度，为促进开发区规范发展提供制度保障。

第一，加强开发区发展的规划指导。

为促进各类开发区合理有序良性发展，各省（区、市）人民政府要组织编制开发区总体发展规划，综合考虑本地区经济发展现状、资源和环境条件、产业基础和特点，科学确定开发区的区域布局，明确开发区的数量、产业定位、管理体制和发展方向。

第二，规范开发区设立和审批管理。

各省（区、市）人民政府要根据开发区总体发展规划和当地经济发展需要，稳步有序推进开发区设立、扩区、调区和升级工作，原则上每个县（市、区）不超过1家开发区。

限制开发区域原则上不得建设开发区，禁止开发区域严禁建设开发区。

开发区设立、扩区、调区和升级要按照规定的标准和程序进行。

修订全国开发区审核公告目录，引导开发区有序发展。

第三，强化开发区环境、安全等监管。

开发区布局和建设必须依法执行环境影响评价制度，积极推行环境污染第三方治理。

推动现有开发区全面完成污水集中处理，新建开发区必须同步配套污水集中处理设施和污染在线监控系统。

加强安全管理，做好开发区各相关规划的衔接，严格落实安全生产和环境保护所需的防护距离，促进产业发展与人居环境相和谐。

严格执行水资源论证制度，促进节约用水。

严格开发区土地利用管理，推动开发区集约利用土地、提高土地利用效率。

第四，实行评价考核和动态管理制度。

建立健全开发区综合评价考核体系，全面反映开发区各方面情况。

考核结果要与奖惩措施挂钩，对于考核结果好的开发区优先考虑扩区、升级，加大政策支持力度。

对于考核结果不合格的开发区，要限制新增土地指标，提出警告，限期整改。

对于整改不力，特别是长期圈占土地、开发程度低的开发区，要核减面积或予以降级、撤销，不允许纳入全国开发区审核公告目录。

◎解读《意见》十大关键点

[关键点1]:

体制改革成为首要方向

开发区在中国经济崛起的过程中无疑扮演着至关重要的角色，30多年的开发区发展为中国带来了一场普惠的盛宴，但开发区内部也是一本糊涂账，政府与企业不分、经济职能与社会职能不分、经济效益与社会效益不分。

涉及土地、财政、环保等众多利益的开发区无疑也是改革的深水区，伴随着中国改革进入深水区，开发区的体制深化改革也正式提上议程。

《意见》从管理体制、管理效能、考核制度等方面进行了大篇幅的阐述，并将“改革”列入四大基本原则的首要原则，体制改革将与转型升级、创新驱动一起成为开发区未来发展的重要方向。

[关键点2]:

开发区开始整合分化

尽管我国有几次开发区的整顿，但“诸侯经济”的模式还是让开发区遍地开花，国家级开发区、省级开发区外，还有不计其数的镇办、村办的没有名分的工业园区，甚至有人说，相对于住宅地产和商业地产，开发区才是地产领域最大的泡沫。

《意见》提出了整合、分化的应对之策。

在整合方面，提出“各省（区、市）人民政府要组织编制开发区总体发展规划”、“原则上每个县（市、区）的开发区不超过1家”、“鼓励以国家级开发区和发展水平高的省级开发区为主体，整合区位相邻、相近的开发区，对小而散的各类开发区进行清理、整合、撤销，建立统一的管理机构、实行统一管理”。

这意味着未来会有一批巨无霸型的开发区出现，更会有大量不成熟开发区的夭折，这也意味着开发区增量时代基本结束，存在时代正式开始。

在分化方面，《意见》指出国家级开发区要强化品牌建设，主动对接国际通行规则，打造具有国际影响力的园区品牌；省级开发区应依托资源优势向主导产业明确、延伸产业链条、综合配套完备的方向发展，成为区域经济增长极；东部开发区应在制造的基础上加大研发力度，提升我国在国际价值链中的地位；中西部开发区则更应注重加强产业转移承接能力，并围绕“一带一路”、“长江经济带发展”、“京津冀协同发展”等国家战略推动东中西园区共建。

[关键点3]:

由要素驱动到创新驱动

“要么成本便宜，要么与众不同”，经历要素驱动阶段后，开发区必须走上创新驱动之路。

《意见》提出了深层次的创新驱动，不仅有技术上的突破，如“支持开发区内企业技术中心建设，在有条件的开发区优先布局工程（技术）研究中心、工程实验室、国家（部门）重点实验室、国家地方联合创新平台、制造业创新中心”，更注重创新生态的培育，如创新载体、公共服务平台、资本支撑、创新服务、人才机制等。

[关键点4]:

在产业主导的基础上进行产业优化

开发区成立的初衷就是打造政策洼地吸引外资企业集聚，但经过多年发展，开发区在产业层面出现了“有城无产”、“产业低端”、“集而不群”等众多问题，产业转型升级一直是开发区相关指导文件的首要问题。

《意见》关于开发区产业问题主旨十分鲜明,提出开发区仍然要以产业为主导，同时还提出了两条产业优化的路径，第一，改造升级，即“支持传统制造业通过技术改造向中高端迈进，促进信息技术与制造业结合”，第二，培育升级，即“主动培育高端装备、机器人、新一代信息技术、生物技术、新能源、新材料、数字创意等战略性新兴产业”，并“促进生产型制造向服务型制造转变”。

[关键点5]:

自贸区政策的大规模复制

开发区是我国对外开放的重要载体，伴随着开发区模式在全国范围内不断推广，我国也形成了从沿海到沿边再到内地的全面开放的格局，而在开发区，尤其是在海关特殊监管区基础上整合升级而成的自由贸易试验区意味着我国的对外开发进入更深层、更加扩大的阶段。

《意见》提出的“支持开发区内符合条件的跨国企业集团开展跨境双向人民币资金池业务。

允许符合条件的开发区内企业在全口径外债和资本流动审慎管理框架下，通过贷款、发行债券等形式从境外融入本外币资金”则是自贸区可复制推广的改革措施。

根据《意见》提出的“促进开发区开放型经济发展”，未来在自贸区试验成熟的改革举措，如外汇管制、境外融资、负面清单、备案制、事后监管、通关报关、检验检疫等，可能在开发区大量复制。

这同时也意味着，如果地方无可试验的改革创新点，申请自贸区的难度将加大。

[关键点6]:

从快速发展到绿色发展

环境问题正在倒逼开发区发展模式的转变，绿色发展是开发区从追求速度向追求品质转变的重要方面。

《意见》提出了开发区实现绿色发展的多种路径，如“推广合同能源管理模式，积极参加全国碳交易市场建设和运行”、“鼓励开发区推进绿色工厂建设”、“推进园区循环化改造”、“推动现有开发区全面完成污水集中处理，新建开发区必须同步配套污水集中处理设施和污染在线监控系统”等。

开发区的绿色化改造是一个专业化的过程，需要污水处理、空气质量、合同能源管理、合同环境管理等众多市场化专业机构参与，政府应积极出台政策、创新模式，鼓励市场化力量以多种方式参与开发区的绿色化改造。

[关键点7]:

基建融资潮来临

针对基建融资，《意见》提出了“积极利用专项建设基金，鼓励政策性、开发性、商业性金融机构创新金融产品和服务，支持开发区基础设施建设”。

实际上，我国过多金融资源用在的开发区基建方面，各种金融创新也层出不穷，相对于道路等基础设施建设，金融机构应向企业公共服务平台、智慧园区、海绵开发区等方面倾斜。

[关键点8]:

为招商优惠政策正名

《意见》提出“开发区要把投资促进作为重要任务”、“开发区可结合产业发展方向，在政策允许和权限范围内制定相应的招商引资优惠政策”、“积极主动开展招商引资活动”、“创新招商引资方式”、“加强招商引资人员培训，提升招商引资工作专业化水平”等。

这说明招商、营商仍是开发区的首要工作。

[关键点9]:

多样化PPP模式参与开发运营

在地方债务高企的背景下，未来开发区的发展还需要借助社会资本的力量。

《意见》对开发区PPP模式指向更为具体，这表明国企、民企甚至外资都可以以整包模式参与开发区投资运营，而且不仅可以重资产投资，还可以轻资产托管。

[关键点10]:

存量土地成为巨大的蛋糕

相对于很多发达国家，我国开发区工业用地的比重明显过高，加之成本倒挂，企业生命周期与土地出让周期不符，这就导致了工业用地使用效率低下，出现了大量的闲置工业用地、工业厂房。

《意见》在存量工业厂房方面盘活方面明确提出“利用存量工业房产发展生产性服务业以及兴办创客空间、创新工场等众创空间的，可在5年内继续按原用途和土地权利类型使用土地，5年期满或涉及转让需办理相关用地手续的，可按新用途、新权利类型、市场价，以协议方式办理”。

在工业用地盘活方面提出“允许工业用地使用权人按照有关规定经批准后对土地进行再开发，涉及原划拨土地使用权转让需补办出让手续的，可采取规定方式办理并按照市场价缴纳土地出让价款”。

这在存量土地、厂房开发方面绕开了招拍挂程序，减少政府干预，鼓励用市场化的方式、市场化的力量推动存量工业用地、工业厂房的盘活，这有可能是《意见》向市场投放的一个巨大的蛋糕。