村民议事会中国农村社会管理创新的试验探索.docx

村民议事会中国农村社会管理创新的试验探索.docx

《村民议事会中国农村社会管理创新的试验探索.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《村民议事会中国农村社会管理创新的试验探索.docx（4页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

村民议事会中国农村社会管理创新的试验探索

村民议事会:

中国农村社会管理创新的试验探索　　

——成都市“村民议事会”调查　　

赵昂　　

成都市是全国统筹城乡综合配套改革试验区，近年来在探索农村社会管理和新农村建设中，普遍建立了以村民议事会为自治权力中心的新型村级治理机制，有力地推动了农村改革和发展。

这种以“村民议事会”为自治权力中心的新型村级治理机制，是村民群众自治制度的改革完善，是农村基层民主政治建设的探索创新，是党领导下农民群众主动参与新农村建设的生动实践和智慧结晶，对中国特色社会主义基层社会管理创新具有现实和深远意义。

一、村民议事会是成都农村产权制度改革催生的新生事物　　

成都市村民议事会是因农村产权制度改革直接催生的。

2007年6月，国务院批准成都市为全国统筹城乡综合配套改革试验区。

2008年1月，成都市决定以农村产权制度改革为突破口解决“三农”问题。

农村产权制度改革的关键环节是对土地、房屋等资产的确权和流转，即对农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、土地承包经营权、林权和房屋所有权进行确权登记，推动产权流转实现农业现代化规模经营。

2008年2、3月间，作为改革先行试点的都江堰市柳街镇鹤鸣村和邛崃市油榨乡马岩村，在土地确权中分别触及到农村联产承包30多年来遗留下的各种历史问题，如生老病死、迁入迁出等，工作量大，矛盾复杂，涉及家家户户切身利益，仅靠几个村干部难以完成土地确权任务。

为解决这一难题，都江堰市鹤鸣村在村党支部引导下，由各组群众推选了28名代表组成产改议事会，集中群众智慧在短短一个多月基本解决了各类积留问题，顺利推进了土地确权试点工作。

邛崃市马岩村党支部与村民互动，海选了32名群众代表成立了新村发展议事会，成功调解土地确权中各类分歧较大的纠纷29起，当年7月实现确权颁证。

村民议事会这一新生事物的出现，受到成都市各级党政的重视。

邛崃市率先于2008年3月出台了《关于建立新型农村基层治理机制的实施意见》，在37个试点村设立“新村发展议事会”，推动建立“村两委+议事会”的新型农村基层治理机制。

2008年6月，成都市对邛崃建立“新村发展议事会”进行了专项调研总结。

同年11月，成都市出台了《关于进一步加强农村基层工作的意见》，决定在全市农村推行村民议事会制度，建立“以村民会议为村最高决策机构、村民议事会为常设议事决策机构、村民委员会为执行机构的村民自治机制”。

村民议事会在成都市农村产权制度改革中应运而生，它是党领导下农村基层干部和农民群众的一项伟大创造。

村民议事会一经诞生，就显示出强盛的生命力。

2008年5.12汶川大地震，成都市受灾地区抗震救灾和灾后重建工作十分繁重，无论是救灾资金物资的分配发放，基础设施修复，还是新村民居建设，产业发展等，村民议事会在调解纠纷、化解矛盾、集中群众智慧力量方面，都发挥了难以替代的作用。

2008年11月，成都市实施村级公共服务和社会管理改革，在全国率先将村级公共服务和社会管理资金纳入财政预算，为全市每个村每年安排至少20万元的公共服务和社会管理资金，且逐年递增，专项用于文体、教育、就业、社保、医疗卫生、社会管理、农业生产服务、农村基础设施和环境建设七个方面。

这笔村级公共服务专项资金是成都市农民群众率先享受到的公共财政福利，是成都统筹城乡改革试验的硕果。

但这笔资金如何使用、使用方向、使用顺序，在不同地方，村干部、村干部与村民，村民与村民之间，都有不同利益和意见。

而村民议事会在村级公共服务专项资金的管理使用上，就起到了集中大多数群众智慧和意见，调解各方利益，把好事办好的作用。

如成都市近郊温江、郫县等区县农村基础设施较好，村级公共服务资金主要用于文体、教育、卫生、社会保障和社会管理等方面；而地处远郊山区的邛崃市油榨乡马岩村基础设施较差，2009年政府所拨的第一笔村级公共服务专项资金，经村民议事会讨论吸收大多数群众意见，决定全部用于修建由村到组的水泥路。

此外，在土地综合整治、土地流转、壮大集体经济、产业发展、调解社会矛盾等方面，村民议事会也发挥了十分重要的作用。

到2009年，成都市范围内广大农村，村村成立村民议事会，村民小组成立议事小组。

村民议事会这一由农村产权制度改革和村级公共服务专项资金建立直接催生的农民自己的新型民主自治组织，已经覆盖到成都市的乡村和农户。

2011年2月，国家统计局成都调查队经过两个多月对成都20个区（市）县共计6001户进行问卷调查，发布了《2010年成都市新型村级治理机制建设情况第三方调查报告》，受访群众对村民议事会的总体知晓率和总体满意度均达到95%以上。

2011年5月，成都全市2707个村中有2695个村议事会完成了首次换届工作，选举产生村民议事会成员89771人，村民小组议事会成员170716人。

村民议事会建立3年来，在农民群众中初步形成“我要参与、我要做主”的意识，基本实现了新型村级治理机制的改造与完善。

二、村民议事会促进了农民群众自治新机制的形成　　

成都市各区县村民议事会有所差异，大体上形成了以下模式：

各村民小组推选3-5名代表组成村民议事小组；各村民议事小组按2-3个名额选举产生村民议事会，村民议事会一般由20-30人组成，可吸收村民以外相关人员参加；村民议事会召集人由村党组织书记担任；村民议事会任期与村民委员会相同。

村民议事会的建立，使原有的村级治理机制发生了重大变化。

1．村民议事会让农民群众当家作主的自治权力落到了实处。

过去，村级群众自治组织主体由村党组织、村民委员会和村民会议（村民代表会议，下同）三者构成。

由于农村地广、居住分散、流动人口多等原因，村民会议很少和难于召开，实际处于虚置状态，村级群众自治实际是村“两委”代包代办。

在新型村级治理机制中，村党组织、村民议事会和村民委员会三者形成新的主体，村党组织是领导核心，其领导方式由过去直接管理向引导和组织村民议事会依法自治转变；村民议事会是村民会议的常设议事决策机构，处于村民自治权力中心地位，在村民会议授权范围内行使议事权、决策权和监督权，向村民会议负责，使村民会议作为村级自治事务最高决策机构的权益落到了实处；村民委员会是村级自治事务的执行机构，由过去向村民会议负责（实际是难以负责）转到直接向村民议事会负责，执行村民议事会决定，向村民议事会报告工作，接受村民议事会监督。

集体经济组织、合作经济组织（全体村民参与类型），也由过去村“两委”直接管理转到向村民议事会负责。

这种以村党组织为领导核心、村民议事会为自治权力中心、村民委员会为执行机构、其它社会组织参与的新型村级治理机制，较好地调动和激发了广大农民群众民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的积极性，实现了从“代民作主”到“由民作主”的转变，农民群众真正当家作了村级自治的主人。

2．村民议事会建立了对村级权力制约监督的有效机制。

村民议事会一般下设监督小组、资金管理小组，有的还设有集体资产管理小组，规定村“两委”及其家属不能担任小组成员，切实加强对村级决策、村委会执行力、财务收支和集体财产的管理监督，并着力规范完善议事规则和决策程序。

农民群众一旦意识到自己真正成为村级自治事务的主人，就会以强烈的责任感和聪明才智对村级公共权力进行制约监督。

如土地流转，这一多年来矛盾集中且关系农民群众切身利益的难题，是否流转，怎样流转，就由过去村“两委”包办转到由村“两委”提出议题，村民议事会主持和决策，依靠集中大多数群众意见和智慧来解决。

再如，邛崃市油榨乡马岩村村民议事会为了加强对村集体收入和支出的监督，于2008年5月推出“五瓣梅花章”民主理财模式，即将财务章分成5瓣，分别交给5名“海选”出来的村民议事会成员掌管，村里达到规定金额的支出，必须经5人一致同意才可以报销。

“五瓣梅花章”运行两年来，启用20余次，涉及金额20余万元，节约开支数千元。

如今，“五瓣梅花章” 原件已被国家博物馆收藏。

3．村民议事会是农民群众自我教育、自我管理的社会管理学校。

过去，群众把村“两委”看成是官办的，对村级事务不关心甚至顶着干。

村民议事会成立后，农民群众在村级事务自治实践中认识到村民议事会是自己的组织，从而极大地焕发了参与民主政治生活的积极性和主动性。

邛崃市创新了民主提议、民主商议、民主审议、大会决议、决议公示和监督实施的村民议事会“六步工作法”。

马岩村为破解政府下拨20万元村公共服务专项经费如何使用的难题，村民议事会在实践中摸索出了“三步量分法”民主管理制度，即“一户一表”确定公共服务资金使用范围，村民议事会票决确定实施项目，“一户一票”确定项目实施先后顺序，顺利地解决了资金使用“众口难调”的矛盾。

马岩村议事会为了解决村民贷款难问题，还与农商行共同创新搭建了 “星级评定法” 融资信用平台，村民议事会选举产生融资审核小组，将村民信用分为五个星级，分别确定不能融资和可融资金额，为群众融通资金发展致富提供了有力保障。

农民群众通过参与村民议事会的民主自治活动，学习政策，学习管理，锻炼才干，逐步提高了关心国家、集体和他人的意识。

村民议事会已经成为农村社会管理的创新型自治组织，成为农民群众自我教育、自我管理、培养干部人才和提高综合素质的社会管理学校。

三、村民议事会对中国基层社会管理创新有现实和深远意义　　

成都在统筹城乡综合配套改革中诞生的村民议事会，改革和完善了农村群众自治制度，加强和创新了农村基层社会管理方式，其运行模式对中国特色社会主义基层社会管理创新具有重要意义。

1．以村民议事会为核心的新型村级治理机制是中国农村基层社会管理的有益探索和创新。

成都市新型村级治理机制是以“村党组织+村民议事会+村委会”为主体的治理结构，三者之间既相互协调，又相互制约，是中国农村基层社会管理富有特色的实践和创新。

第一，村民议事会根植于中国特色的基层群众自治制度。

村民会议是村级自治事务最高决策机构，村民议事会作为村民会议的常设议事、决策和监督机构，将村级自治权力、村级资金和集体资产置于有效掌控之中，充分体现和落实了农民群众当家作主和民主参与自治事务的权利。

第二，村党组织通过村民议事会保证和改善了党的领导。

村党组织作为村民议事会的组织召集者，起到领导、引导作用，无论是贯彻党和政府的方针政策，还是议定村重大事务，村党组织更多地发挥了村民议事会的作用，在充分体现群众民主基础上由村议事会集体决策，再由村委会贯彻执行，较好的体现了民主集中制原则和从群众中来到群众中去的群众观点，保证和改善了党的领导，得到了群众支持和拥护。

第三，新型村级治理机制吸取了人类政治文明的有益成果。

村党组织、村民议事会和村民委员会三者之间形成了新型的制衡机制，实现了领导权、决策权、执行权和监督权之间的相互协调、制约与监督。

2．村民议事会是农民群众参与农村基层社会管理实践的创造从而具有强大的生命力。

村民议事会是在成都市统筹城乡综合配套改革中产生的，是农村产权制度改革和政府村级公共服务专项资金建立直接催生的，是基层干部和农民群众在实践中共同创造的。

以村民议事会为核心的新型村级治理机制，经过成都市广大农村3年多的试验，经受住了农村产权制度改革、“　5.12”　抗震救灾和灾后重建工作、村级公共服务专项资金管理、土地综合整治、土地流转、壮大集体经济、产业发展和调解社会矛盾等方方面面错综复杂的考验，为广大农民群众和基层干部认同接受，从而具有强大的生命力。

3．以村民议事会为核心的新型村级治理机制对探索新型社会管理有一定借鉴意义。

成都市建立以村民议事会为核心的新型村级治理机制，较好的体现了坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，对我国农村基层社会管理及其创新有重要借鉴意义。

如果从建立完善以村民议事会为核心的新型村级治理机制起步，由点到面、由农村到城市、逐级逐步推进社会管理体制改革，就有可能探索出一条基层群众自我管理、自我教育、自我监督、自我发展的中国特色社会主义新型社会管理道路。

成都市建立以“村民议事会”为核心的新型村级治理机制，在加强农村社会管理创新、推动基层民主政治建设、促进城乡统筹和建设社会主义新农村中发挥了重要作用。

这些都需要在实践中加强总结，从理论上加以提炼和升华，进一步指导实践，让农村基层社会管理的“成都试验”之葩，在中国特色社会主义基层社会管理和民主政治建设中绽放灿烂之花。

2011年6月30日