论失业保险制度模式创新.docx

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论失业保险制度模式创新

第1章前言

失业是市场经济条件下不可避免的社会风险,对劳动者来说,失业就是最大的风险,就业是最好的保障。

失业率过高会造成诸多社会问题,影响经济的发展,危及社会的稳定。

在这种情况下,解决失业所产生的不利因素的社会机制,即失业保险制度就应运而生。

失业保险制度的基本功能有二:

一是保障失业人员的基本生活;二是为失业人员提供就业帮助。

一个良好的失业保险制度,既具有生活保障功能,又具有激励就业功能。

现代的失业保险制度,应以促进人类发展、关注个人能力的提高为目标,体现社会发展后社会保障制度对个人发展的关怀。

失业保险制度,在保障失业者基本生活的基础上,更应具有激励机制,侧重于失业者的职业培训和再教育,促进失业者再就业。

失业保险制度能够维护和保障劳动者就业权、培训权的实现,这是其他社会保障制度所不具备的独特功能。

重新认识失业保险制度的价值与功能,关系到失业保险制度的改革与创新。

第2章我国失业保险制度存在的问题

我国失业保险制度的建立,始于1986年国务院发布《国营企业职工待业保险暂行规定》,当时是作为国有企业改革的配套措施之一。

1993年发布《国有企业职工待业保险规定》,这是对暂行规定的修改与完善,进一步扩大了失业保险的范围。

1999年《失业保险条例》（下简称《条例》）的颁布,标志着失业保险制度开始向法制化、规范化发展,对完善社会保障体系、维护社会稳定发挥了重要作用。

由于我国正处于市场经济体制改革和产业结构大调整时期,大量的农村剩余劳动力流向城镇,国有企业改革造成大量失业人员,实际失业率较高,失业人员众多,失业保险基金严重不足,且其他社会保障配套制度不健全,使得失业保险制度的作用难以充分发挥出来,使得一些学者开始对失业保险制度持怀疑态度。

当前,我国失业保险制度存在以下问题:

2.1覆盖面窄,多数失业者享受不到失业保险金待遇。

《条例》第2条规定失业保险覆盖范围包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业。

但是在实际中,失业保险仅限于国有企业和城镇集体企业,多数私营企业和三资企业没有参加失业保险,大量个体企业、乡镇企业的职工和长期居住在城镇的务工农民,无法享受失业保险待遇。

据资料显示,到2004年底,全国城镇登记失业率已达4.3%,但实际上未能反映我国失业的真实情况,我国实际失业率远远超过这一比例。

早几年前国际劳工组织和中国劳动部所作的联合调查显示,我国城镇非公开的隐性失业率为18.8%,农村为31%,全国总体水平约为27%。

与此同时,还存在以下问题:

一是政府要求非公有制企业缴纳保险费,非公有制企业失业者却难以享受失业保险待遇;二是非公有制企业不愿意缴纳保险费;三是一些效益好的国有企业也不愿缴纳保险费,致使失业保险范围实际上局限于国有企业和部分集体企业。

2.2合理界定失业和管理失业人员困难。

就业与失业是一对相对的概念,在统计上严格地区分谁为就业者或谁为失业者,比较困难,因为就业者集合与失业者集合是模糊子集,并且两者的交集并非一个空集,它是一个既开又闭的集合。

从统计学来讲,就业与失业的边界是模糊的,要完全界定失业人员和就业人员,几乎是不可能的。

所以在失业保险制度上,对于如何界定失业,如何认定失业人员的状态,显得相当困难。

市场经济的发展和劳动力的快速流动带来了就业特征的巨大变化,即大量非正规就业形式的出现,这些工作具有零碎性、短期性和不固定性等特点。

这使得大量的失业人员在社会保障制度不健全的情况下,为解决生存需要而从事非正规就业,“隐性就业”现象就此产生。

隐性就业在一定程度上增加了失业者的收入,解决了他们的生存需要。

但是由于缺乏劳动管理,也就无法保障劳动者的合法权益,引发大量的劳动纠纷,同时对社会保障工作带来巨大困难,使有限的社会保障基金无法有效使用。

这表现为相当数量的失业人员已经重新就业,但仍然领取失业保险金而不少生活困难的人却不能领取。

　　因此,如何研究出一种更为有效的统计方法来确定就业与失业,如何界定就业与失业的状态,如何对隐性就业进行监督、约束和加强失业人员的管理,成为失业保险制度发展急需解决的问题。

　　2.3保险待遇水平低,不能有效保障失业人员的基本生活。

失业保险制度的主要目的在于保障失业人员的基本生活。

保险金给付应有一定的水平,达到失业人员失业前工资水平的一定比例,要与经济发展和消费水平相适应。

《条例》第18条规定了失业保险金的标准:

“按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平,由省、自治区、直辖市人民政府确定。

”各地的具体做法大多是按当地社会救济金额的120%～150%的标准发放保险金,我国目前社会救济金额本身就比较低,这显然难以保障失业人员的基本生活。

同样,我国目前最低工资标准本身定位就比较低,仅仅能维持劳动者的最低生活水平,即使失业者领取失业保险金也是难以维持其基本生活需要的,这就大大弱化了失业保险制度的保障功能,起不到失业保险制度化解失业风险的作用。

　　2.4失业保险仅限于生活救助,再就业促进功能未能体现。

《条例》第1条规定建立失业保险制度的根本目的是为了保障失业人员失业期间的基本生活,促进其再就业。

但是实际上《条例》仅围绕失业人员最低生活保障展开,对如何促进失业人员再就业,几乎没有规定,这不能不说是一个缺憾。

而在失业保险实际工作中,促进再就业工作力度不够。

面对越来越多的失业人员,并没有相应的就业激励机制和再就业培训措施,单靠给予生活救助是不够的,其最终会导致保险基金严重不足,无法保障众多失业人员的基本生活。

第3章学者改革建议之利弊分析

3.1学者改革建议

针对以上问题,不少学者为完善我国失业保险制度提出了很好的建议,例如扩大失业保险的覆盖范围、提高失业保险金的给付标准,提高失业保险基金的统筹层次,发挥失业保险的促进就业功能等建议,都有一定借鉴价值。

　　但也有不同的意见,即主张放弃失业保险代之以雇主补偿加社会救济。

其理由:

一是认为现行失业保险制度对失业者保障功能有限。

不仅失业救济功能不足,而且所应具有的培训、职业介绍等服务功能更为不足。

二是认为我国没有足够的经济能力组织失业保险。

即我国城镇今后相当长时期内都将面临10%以上的失业压力,目前经济能力难以承担失业保险。

三是认为我国没有管理失业保险的足够能力。

主要是对失业者的认定相当困难,管理成本太高。

因此就提出了失业保险制度的改革思路———建立组合式失业保障体系,即放弃失业保险制度,将对失业者的生活救济、就业指导与培训服务等项保障职能进行分解,由雇主、政府及社会公益组织等不同责任主体分别承担,形成社会力量支撑的组合式保障体系

　3.2分析弊端

失业保险制度作为社会保障制度的重要组成部分,同样具有社会保障的一般特征,即具有社会性、强制性、互济性、公平性。

失业保险制度是作为分散和化解市场经济和社会化大生产所带来的失业风险的产物,对于保护劳动者的生存权和就业权,保障劳动者的基本生活、促进再就业和维护社会稳定,起到了不可替代的作用。

继法国于1905年建立失业保险制度以来至今,世界上共有70个国家和地区建立了失业保险制度,其中有45个属于发展中国家,这表明以制度化方式分散和化解劳动者面临的失业风险,已逐渐成为各国的共识。

　　主张放弃失业保险制度、推行雇主补偿制的观点,其最大的缺陷在于缺少互济性、社会性,不具备社会保障功能。

失业保险制度的互济性和社会性,是由国家、企业和个人三方共同筹资建立失业保险基金,依据“大数法则”,对遭受失业风险的劳动者给予救助,保障其基本生活需要,促进其重新就业,防止劳动者因为暂时的失业而陷入贫困,即通过全体劳动者的互助互济实现对少数遭遇风险的个人给予帮助,实现社会公平。

而以上观点实际上是强调企业或者雇主一方对失业者承担责任,没有强调个人责任,事实上加重了企业的责任与负担,不利于化解失业风险。

我国《劳动法》第28条规定了劳动者不能胜任工作,或被解除合同的以及用人单位濒临破产进行法定整顿期间或者生产经营状况发生严重困难确需裁员的,用人单位应当给予经济补偿。

　　强调企业或者雇主补偿责任,实际上是《劳动法》对劳动者劳动权益保护的体现,属于劳动法的内容,不应是失业保险法的内容。

《劳动法》所指的劳动者不一定就是失业保险所指的失业者。

如果以《劳动法》中对解除合同的劳动者的经济补偿代替失业保险中对失业人员的基本生活保障功能,或者以此来限制雇主的解雇行为,从而达到缓解失业的目的,是不可行的。

强调雇主的补偿责任,由于它缺乏互济性,会加重企业的负担。

实际上往往解雇人员的多是效益不好、富余人员众多需要“减员增效”的国有企业,这无异于加重国有企业的负担,与失业保险制度作为国有企业改革的配套措施的初衷不符合。

再则企业破产或者效益不好解雇员工,实际上很难做到对被解雇者进行补偿,反而不利于失业者社会保障权益的保护。

　　同时,主张失业者的生活保障由社会救济体系承担,笔者认为也不妥。

因为它混淆了失业救济与社会救济的界限,更主要的是,它把失业者的生活救助责任实际上全部推给了政府。

社会救济是指国家对于遭受灾害、失去劳动能力的公民以及低收入的公民给予物质救助,以维持其最低生活水平的一项社会保障制度。

一方面,社会救济与社会保险所不同的是它强调国家的责任与义务,即社会救济的资金来源于国家财政和地方财政,列入国家总预算支出,社会成员无须缴纳费用。

如果将失业者的生活保障寄托于社会救济体系承担,实际上是废除了失业保险基金筹措机制,把企业、国家和个人三方负担缴费变为由国家一方负担,这无疑会加大财政支出压力。

另一方面,社会救济标准是低层次的,以维持被救济者最低生活保障为原则,它无法保障失业人员的最基本生活,不利于促进失业者再就业。

我国目前社会救济制度仍然存在不少问题,如财政投入不足,救济对象极端有限,绝大多数城镇贫困人员得不到救济,而且救济水平低下,救济目的难于实现等。

如此低的救济面和救济水平,是难以对我国今后面临10%以上的失业人员予以救助的,这说明以社会救济体系对失业者的基本生活予以保障在我国行不通。

第4章构想之建立不同于传统的失业保险制度模式

综上所述,废除或者放弃失业保险制度在我国行不通,它不符合社会保障制度发展的时代趋势。

那又如何解决现行失业保险制度中所存在的问题和健全失业保险制度呢?

　　4.1目前我国失业保险制度状况分析及改革方向

我国失业保险制度自建立以来,存在不少不完善的地方,尤其是失业保险基金积累严重不足制约了失业保险制度的发展。

据劳动和社会保障部劳动科学研究所调查结果表明,中国城镇当前的失业率已经达到7%,且还有增加趋势。

著名就业问题专家冯兰瑞认为中国第三次失业高峰已经到来,“九五”期末城乡失业人口总数将达到1.83亿,失业率高达27.78%。

国有企业改革大量裁员,农村剩余劳动力涌入城市,高失业率在短期内难以消除是不争的事实。

目前要靠微薄的失业保险基金来支撑如此高的失业率,几乎是不可能的。

因此,笔者认为,未来的失业保险制度一定要突出重点,将重点集中在长期失业人员,并严格失业保险待遇给付条件,结合就业激励机制,最大限度地节约和使用好失业保险基金,发挥失业保险的就业促进作用,变消极的失业救济为积极的促进再就业,这是失业保险制度的改革方向。

　　4.2构想不同于传统模式的新失业保险制度

应当明确设计失业率的主要目的是评估经济状态而不是衡量个人经济是否困难。

在救助失业者时,应考虑结合失业者的实际经济状况。

我们对上千万的失业者不可能做到全部救助,也没有必要全部救助,失业救助对象应该是经济困难需要救助的人。

因此,未来的失业保险制度设计应采取“失业救助→失业保险+再就业服务→社会救济模式”。

　　这是一种不同于传统模式的做法,即失业救助先于失业保险,失业救助与失业保险分别实施于不同的阶段,给付不同的失业人员,其重点在于保障长期失业人员。

失业救助主要针对经调查家庭经济状况不好、生活状况恶化难以维持生活和支付再就业费用的暂时性失业人员。

失业保险主要针对长期失业人员,即失业达到一定时期后（通常为6个月）,或者接受失业救助后仍未能就业的人员。

二者区别:

一是失业救助标准低,并具有统一性,以保障最低生活需要为原则;失业保险标准相对较高,它与失业人员失业前工资收入和缴费情况相联系,体现权利与义务一致,以保障失业人员基本生活为原则。

二是失业救助主要是失业不足6个月的暂时性失业人员,在符合失业的一般条件之后,还应具备经济生活是否困难的条件;失业保险主要针对失业达6个月以上,虽积极寻找就业机会但仍不能就业的失业人员,其享有的条件相对严格。

在享受失业保险待遇之后,失业者仍没有工作且生活陷入贫困的,再纳入社会救济体系。

　　传统的失业保险制度模式是失业人员经登记后就可以享受失业保险金,之后再转入失业救济。

它有明显的不足,主要表现在不考虑失业者的经济状况和就业能力,导致不少生活并不困难甚至生活水平很高的富裕人员也加入领取失业救济金的行列,而不少生活非常困难的失业人员却不能领取,有悖于社会公平。

同时,为不少失业人员“隐性就业”创造了条件,使得他们“一边就业,一边领取失业保险金”,加大了基金不合理支出,不利于保障真正的失业人员。

为避免这些不利情况的出现,保险机构必须进行大量调查,界定失业人员的失业状态,这直接导致管理成本大幅度增加,但目前的失业保险制度是难以杜绝这种现象的。

　　新制度模式可以弥补这一不足。

首先它以失业救助作为享受失业保险金待遇的第一阶段,享受失业救助待遇,必须是经济生活状况较困难的失业人员,保险机构通过其所在单位或居民委员会调查失业人员的经济状况,可以把部分经济状况较好的暂时性失业人员排除在失业救助之外,促使他们尽快寻找工作,这样可以节约失业保险基金的支出,减少管理成本。

同时,失业救助的标准是低层次的,仅以保障失业人员的最低生活为目的,对参与职业培训的人员以及积极寻找就业机会的失业人员,辅之予相应的培训补助和就业津贴,这有利于激励他们积极就业,达到失业保险制度促进再就业的目的。

其次它以失业保险金作为第二阶段的保障,可以有力地保障长期失业人员的基本生活,增强保障力度,更好地帮助他们实现再就业。

在失业人员中,总有一部分人会沉淀下来,成为长期失业者。

世界各国经验表明,如果长期存在大量失业人员,就很有可能对社会安定和国民经济的发展构成严重威胁。

重点保障长期失业人员,帮助他们实现再就业,是未来失业保险制度发展的主要目标。

新模式正好体现了这一点,突出强调对长期失业人员的保护,是有一定现实意义的。

第5章结论

我国的失业保险制度正处于历史变革之中,是破还是立?

是舍弃还是完善?

需要经过科学的论证,因为它关系到整个社会保障制度体系的建立,与市场经济体制改革息息相关,也是构建和谐社会所必需的一项制度。

所以,我国未来失业保险制度的改革与创新,应立足于国情,突出重点,关注长期失业人员的生活保障和再就业服务。

致谢:

在本论文的写作过程中，感谢我的指导教师倾注了大量的心血，从选题到开题报告，从写作提纲，到一遍又一遍地指出每稿中的具体问题，严格把关，循循善诱，在此我表示衷心感谢。

同时我还要感谢在我学习期间给我极大关心和支持的各位老师以及关心我的同学和朋友。

写作毕业论文是一次再系统学习的过程，毕业论文的完成，同样也意味着新的学习生活的开始。

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