我国法官员额比例问题研究.docx

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我国法官员额比例问题研究

我国法官员额比例问题研究

　　修正后的法官法第五十条规定：

“最高人民法院根据审判工作需要，会同有关部门制定各级人民法字的法官在人员编制员额的办法。

”这一规定符合我国司法工作实际和国际惯例，为进一步深化人事制度改革，建立科学的法官管理制度提供了法律依据。

　　一、确定法官员额比例的意义

　　确定法官员额比例是在加强法官职业化建设的背景下提出来的。

法官职业化建设是一项复杂的系统工程，涉及到法官职业准入制度、在职法官继续教育制度、法官职业保障制度以及监督制约制度等各个方面。

而首当其冲的是确定法官员额比例。

确定法官员额比例不仅是法官职业化建设的应有内容，也是进行法官职业化建设的前提条件。

　　首先，法官的职业化意味着法官在职业上必须具有独特的知识、技能、工作方法、行为方式以及思维模式，也意味着法官的资格有严格的标准，即并非人人都能当法官。

法官职业化的命题实际上隐含着法官精英化的概念。

一般而言，法官精英化有两方面的含义：

一是法官的素质要提高；二是法官的数量要精。

长期以来，由于种种原因，我国法官的职业定位始终处于模糊状态，法官的职业特性被忽略，使得一些不具备法律专门知识和职业道德的人进入到法官行列，导致目前法官队伍是多质弱。

因此，只有通过确定法官员额比例，将具有较高素质、真正符合法官条件的审判人员确定为法官，才能从根本上解决我国法官素质不高的问题。

　　其次，只有确定了法官员额比例，才能为法官的职业保障创造条件。

法官的职业保障主要包括两个方面，一是身份方面的保障，一个是经济方面的保障。

就身份保障而言，确定法官员额比例后，法官一经任用，除非正常工作调动外，非因法定事由，非经法定程序，不得被免职、降职、辞退或者处分；就经济保障而言，法官作为社会纠纷的终局裁决者，是社会正义最后一道防线的守门人，理应具有较高的社会地位和获得充分的物质保障，但由于经济条件制约和法官职位模糊不清，在目前情况下，全面提高法官的物质待遇不太现实。

通过确定法官员额比例，适当减少法官数量，提高法官素质，才能使社会提高对法官职业重要性和崇高感的认同，使逐步提高法官待遇成为可能，真正实行“以俸养廉”，从而吸引更多的优秀人才献身审判事业。

　　再次，通过确定法官员额比例，可以明确法官职位，与建立法官助理制度、实行书记官单独序列等改革措施相配套。

长期以来，由于我国没有对法官员额作出限制，导致法官职位泛滥，有很多人被任命为法官却不从事审判工作，实际上是行法官之名而无法官之实，法官资格实际上成了法院内部平衡利益、安抚老弱的一种待遇。

通过确定法官员额比例，明确法官职位，根据各地审判量，确定法官员额，对于符合法官条件的，可以任命为法官，不能胜任审判工作的，改做法官助理或者其他工作。

　　纵观世界各国的司法制度，法官的员额都有一定的限制。

社会主义法制国家的发展需要建立一套科学的法官制度，逐步实现法官队伍的专业化、精英化。

而适当精简法官数量，着重提高法官素质，是实现这一目标的有效途径。

　　二、我国现有法官比例状况分析

　　要确定法官员额比例，首先应弄清我国现有法官比例状况。

现时的主流观点认为：

中国法官人数太多，因而素质不高且效率低下。

有人做过一些比较：

如在中国，8328人中便有1名法官，而英国11万人口中只有1名全职法官，日本每万人中也只有名法官。

从结果看，中国的法官按占人口比例计算是英国的十几倍，是日本的5倍多。

有人据此还做进一步的统计：

中国法官人均年办案数仅为21件一说33件，比美国联邦法官的人均年办案数少15倍。

而对如此庞大的法官人群和如此低下的工作效率，不少人认为应当压缩中国的法官人数。

有人甚至认为中国法官人数有3万人足矣。

然而，中国法官人数究竟是怎样一种状况呢﹖中国实际有多少法官﹖应该有多少法官﹖许多人对此并没有进行深入研究，一些统计数据和用以作为参照系的其他国家的数据也都还值得进一步推敲。

下面就我国法官人数问题作进一步分析。

　　从法官的概念看，依据法官法规定，法官是指依法行使国家审判权的审判人员。

根据这一规定，法官的概念有两层含义；一是法官就其身份特征而言必须是审判人员，二是法官就其职责而言，还必须是依法行使国家审判权的审判人员。

从立法对法官概念的界定来看，并不包括那些为解决某种职级待遇但并不行使审判权的人员。

由于我国法院干部目前仍按行政干部序列管理，法官职级套用行政干部的职级，但法官的级别相对同级行政机关非领导岗位的公务员级别要高一些。

因此，为解决法院内部一些非审判人员的级别待遇问题，几乎每个法院都将一部分非审判岗位的工作人员任命为法官，而这些法官有的甚至完全没有审理过案件据最高院统计，目前全国法院共有在编干警30余万人，其中法官21万，而在这21万审判人员中真正意义上的法官人数不足15万人。

　　从法官岗位分布情况看，按照《人民法院组织法》和《法官法》的规定，我国法院的法官按其岗位不同大体上可以分为三类：

第一类人员主要包括各级法院的院长、副院长、庭长、副庭长和审判委员会委员多为院、庭长兼任。

这类人员大约占各级法院在审判岗位工作的法官人数的20％左右。

这部分法官除了担负部分审判职责外，主要承担各级法院内部的审判管理和行政管理职责，如分案，审批案件等，这些人办案极少甚至基本不办案件。

随着近年来我国各级法院的审判改革，一些法院正在逐步取消院、庭长分案和审批案件的制度，但院、庭长还没有完全从管理职能中解脱出来。

有人曾对辽宁、广东、上海、山东、山西、陕西、河南、湖北及海南省的九个省市十个中级法院的院、庭长从1998到2000年三年审理案件的情况做过调查，发现只有二个法院有准确的统计，其中一个法院的院庭长三年审结的案件占全院审结案件比例平均为4％；另一个法院的情况更糟，平均不足2％而其余的法院对院庭长办案人情况甚至无法统计。

虽然上述二个法院的情况可能并不代表全国法院一般情况实际情况是低等级法院的院、庭长亲审案件比高等级法院的院、庭长多，但院、庭长审理的案件比一般审判人员要少得多毕竟也是事实。

第二类人员即执行员，按照《法官法》的规定，我国的执行员参照法官序列管理的。

这与前面提到的英国、日本的情况完全不同。

在英国，执行官是行政官员而非司法官；而日本的执行官虽由法院任命，但执行官和法官也并非同一序列管理，执行官人数是不包括在法官人数中的。

而从我国法院的实际情况来看，各级法院的执行员必须由具有法官资格的审判员和助理审判员提任。

但执行员所负责的工作主要是生效裁判的执行，与审判工作基本无关。

从上述十个法院的情况来看，执行人员占审判人员不包括在非审判岗位工作的审判人员数的比例平均为％。

按这个比例折算，我国目前的15万法官中至少有万人在从事执行工作，实际从事审判工作的法官只有万人。

第三类人员才可以说是严格意义上的法官，这类人员主要包括分布在刑事、民事、行政审判庭以及立案庭、审判监督庭的审判员和助理审判员，他们的职责相对单纯，即负责法院受理的各类案件的审判；这类人员只占法官总数的60％左右，约9万余人但他们却承担了几乎绝大部分案件的审理工作。

　　从法官审理案件情况看，2002年公布的统计资料表明：

我国各级法院2001年共审结各类刑事、民事和行政案件590万余件，执结当事人依法申请执行的案件254万余件。

这两项合计844万余件。

而全国各级法院的法官按15万计算，人均年结案数为件。

这个数字还不包括各级法院每年受理的按审判监督程序审理的再审案件以及大量的减刑、假释案件。

加上这些，全国法院审判人员年人均结案数应当超过60件。

如果再考虑占审判人员20％的院、庭长基本不承担具体案件审理工作的情况，我国法院审判人员年人均办案数将超过70件。

　　下面我们不妨再同有关国家的情况作一些比较。

如1990年美国联邦地方法院受理的案件总数为266，783件，其中民事案件217，879件、刑事案件48，904件。

而当年美国联邦地方的法官人数为575名，法官年人均受理案件数为464件。

这个数字为中国法官年人均办案数的倍以中国法官年人均受理案件数60件计算。

然而，由于中美间的诉讼程序上的巨大差异，使得这两组数字之间并无直接的可比性。

美国民事诉讼的庭前程序中的一些制度对于庭前解决纠纷起了很重要的作用。

例如证据开示、动议申请等。

实际上，在美国州法院或联邦法院受理的案件中，90％以上的案件在庭前即被以撤回、驳回、不予受理或和解的方式了结，只有不超过10％的案件进入庭审。

在刑事诉讼中，也有90％以上的案件是通过诉辩交易程序了结的。

在刑事被告通过诉辩交易认罪的基础上定罪的案件并不需要经过严格的庭审进行审理，真正需要开庭审理的刑事案件也不会超过10％。

如果以实际审理的案件占受理案件总数的10％计算，美国联邦地方法官1990年人均实际审理的案件只有46件。

而中国法院在不包括执行人员和不考虑执行案件的情况下，2000年中国法官人均审理的一审案件数47件。

由此来看，中国法官和美国法官的年人均实际审理的案件数是比较接近的。

日本的情况相对特殊，日本作为大陆法系传统的国家，其诉讼程序与英美大相径庭，而与我国的情况比较接近，即法院受理的绝大部分案件都必须经过严格的诉讼程序。

据统计，日本1999年的法官人数为2，949人，而1998年日本地方裁判所受理的一审民、刑案件共万件，年人均审理案件数为77件。

这个数字高出我国法官年人均审理一审案件数的63％。

如果考虑到我国占法官人数大约20％的院庭长极少审理案件这个因素，中日两国法官个人审理案件的绝对数应该差距不大。

况且，日本法官不堪重负的情况也实属罕见。

也正因为如此，案件审理期限过长，诉讼效率低下的问题一直困扰着日本法院，也引起了日本国民的强烈不满。

据日本最高裁判所统计，1998年，全日本地方裁判所审理的一审民事案件平均期限为个月，刑事案件的平均期限为个月。

分别超过我国同类案件的法定审限个月和个月。

自1999年7月日本开始的第三次司法改革试图解决的问题之一也正是法官人数太少所导致的诉讼效率低下。

　　通过以上分析，我们得出：

其一，中国的法官按其占人口比例计算，人数并不算多。

中国法官人数与每一万人口之比为如果不包括占法官人数近20％的执行人员，中国每万人中才有名法官。

而根据1997年的统计数，美国为，德国是，法国是而英国如果加上治安法院庞大的治安法官队伍约万人，按占人口比例计算，应该是2，000多人中就有一名法官；至于日本的情况，如果加上日本法院的执行官，调查官的人口，应该也超过每万人中个法官这个比例。

况且，日本目前正在试图改变这种法官人数太少状况。

其二，中国法官人均审理和执行案件量同世界主要发达国家相比较，虽不能算是饱和，但也并非人浮于事。

同西方国家法官审理案件的情况相比，我国法院审理案件的效率还受其他多种因素的影响，如无休止的请示汇报和花费大量人力物力的调查取证等等，考虑到这因素，我国法官每年人均审理或执结60件案件也实在不能算是效率低下了。

　　三、合理确定我国法官员额比例

　　合理确定法官员额比例应考虑的几个因素

　　从某种意义上说，法官人数是法官整体素质的一种量化的、外在的表现形式。

一般说来，法官人数太多，通常反映出法官的整体素质不高。

有人曾做过这样的推论：

法官素质不高必然产生效率低下导致案件积压，故而要么牺牲质量求数量，要么增加法官人数，即所谓“质不够，量来凑”。

从逻辑上说，这种推论不无道理。

同时，由于人数过多而产生的人浮于事和不负责任也往往使得本来就不高的法官素质更加趋于恶化。

当然，这也并不是说法官人数愈少整体素质就愈高。

在法官人数少于一个合理的数量时，法官受理案件的量会超出正常的负荷，形成疲于应付，无暇顾及其他局面。

这样不仅案件质量不保，而且使得法官不可能有足够的时间通过学习和研究来提高甚至维持自身的业务水准。

因此，法官人数太少同样也可能产生整体素质下降的后果。

可见，法官人数和法官素质之间存在一个互动的关系。

科学、合理地确定我国法官员额比例，必须根据我国现有法官状况，综合考虑下以下几个方面的因素：

1法官岗位分布是确定法官员额首先应考虑的一个问题。

前面已谈到，目前我国法官的人数不是太多，而主要问题是法官岗位分布和职责划分不合理。

有人曾做过调查，目前我国法院具有审判职称而在非审判岗位工作的人员约占法官总数的15％。

再加上执行工作人员我国法院执行人员必须要具有审判职称的数量，这个比例占到了30％。

也就是说，目前真正在审判岗位上的法官实际只占法官总数的70％。

而在国外一些主要发达国家，执行官是不包含在法官序列之内的。

因此，确定法官员额，必须明确法官概念，严格限定法官岗位分布，即所谓法官，必须是分布在各审判业务庭并从事审判工作的人员，这是确定法官员额的一个前提条件。

2在我国，所有案件的审理几乎是由职业法官来完成，人民陪审员制度并没有很好地推行，有些地方已名存实亡。

而在国外，是由职业法官与非职业法官来共同完成案件的审理。

如英国一直保留非职业化的治安官制度。

据统计，英国在2000年共有30400名兼职外行治安官或太平绅士，有96名全职有薪俸的治安官和146名兼职有薪俸的市区外治安官。

治安官的数量大大多于职业法官的数量。

在德国，由职业法官与非职业法官组成混合庭审理案件。

在美国，有相当多的案件并非由职业法官而是由一般公民参与宣判。

3当前，我国法院受理的案件绝大部分必须经过严格的诉讼程序，诉讼法设置的简易程序在实践中并没有得到很好的利用，庭前撤诉和不予受理的案件数量更是微乎其微，这与英美国家的诉讼程序大相径庭。

4法院现有审判资源没有得到合理配置，审判辅助系统笔者曾主张将法院工作群体设置为六个序列，即法官序列、执行官序列、法官助理序列、书记官序列、公务员序列、法警序列。

除法官序列、执行官序列外，其他四个序列辅助前两个序列。

没有建立。

法院后勤行政工作人员过多，法官审理一个案件从庭前准备程序到裁判文书的送达等全过程仍要包揽一切，不利于提高审判效率。

5我国的司法体制还存在许多不尽如人意的地方，法官尤其是院、庭长不能全身心投入到审判工作中，常常忙于一些行政性事务，以及案件的请示、汇报和法官审理案件来自外界非正常因素的干扰等等，这些都在客观上影响法官

　　的办案效率。

6由于受经济因素的影响和审级制度的制约，各地法院和各级法院受理的案件并不均等，案件的难易程度也不平衡，这是确定法官员额也必须考虑的一个因素。

7我国正处于社会转型时期，随着社会主义市场经济体制的建立和发展，各种新的民事、经济矛盾和利益冲突大量出现，司法作为纠纷的最终救济手段逐渐为社会所认同，人民法院受理的各类案件尤其是新类型案件大幅度上升，处理难度也增大。

从全国法院受理案件的数量看，1978年审结50多万件，到1998年就审结了539万余件，是1978年的10倍。

从案件的结构来看，1978年受理的刑事案件占32％，民事案件占68％；到1998年，受理案件的结构比例发生了很大变化：

刑事案件只占10％，民事案件占61％，经济纠纷案件占27％，行政案件占2％。

改革开放20多年来，人民法院受理的案件不仅在数量上骤增，而且在种类上趋于多样化、复杂化。

近年来，各级法院受理的大量新类型案件如证券、期货、融资、租赁、破产以及各种类型的涉外案件，无论在审理的难度还是案件的复杂程度上都远远超过改革开放前和改革开放初期所受理的案件。

　　合理确定法官员额比例

　　合理确定我国法官员额比例，除了要综合考虑以上因素外，还必须确定法官员额比例的标准。

确定法官员额比例，归纳起来无外乎二个标准：

一是法官与人口比例：

二是审理案件数量。

从法官占人口的比例看，笔者认为，每一万人中确定一名法官比较合理，那么，按中国现有13亿人口计算，约需13万法官。

实际上，根据案件数量确定法官员额似乎更合理。

以近三年全国法院平均每年审理的案件数为例，近三年全国法院平均每年审结各类案件约为5930707件，据有关资料统计，全国法院审结的案件中约有70％在基层法院，因此每年全国基层法院审结案件数约为5930707*70％＝4151494件，按每个基层法院法官人均结案70件计算，那么，基层法院需法官员额约为6万人；中级以上法院法官按年人均结案40件计算，则约需法官4万人。

两项相加，需法官员额为10万人。

综上，无论从法官占我国人口的比例，还是根据审理案件数量计算，我国需法官的数量都应在10万人左右并不是象有人所说“中国法官人数有3万人足矣”。

这个数量实际是现有法官数量去掉非审判岗位上的法官和执行官的数量，即现有在审判岗位上从事审判工作的法官的数量。

所以说，我国法院目前存在的问题并不是法官人数太多而主要是法官岗位分布和职责划分的不合理。