规范性文件整改措施.docx
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规范性文件整改措施
规范性文件整改措施
一、规范性文件的界定
（一）规范性文件的概念。
指各级人民政府及其工作部门以及法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织，规范性文件。
行政管理工作中针对不特定人、不特定事制定发布的对公民、法人和其他组织具有普遍约束力的可反复适用的行政公文。
（二）规范性文件的特征。
同时具备下列五个特征：
1由各级人民政府及其工作部门（含垂直管理部门和部门管理的机构。
以下合称部门）和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称制定主体）制定；
2调整对象为不特定的人、不特定的事；
3及行政管理相对人的权利与义务；
4具有普遍约束力；
5可以反复适用。
指在具体的行政法律关系中处于被管理地位的组织和个人，行政管理相对人。
即行政机关在行政法律关系中的对方当事人。
（三）规范性文件的名称。
令”规定”办法”规则”细则”意见”决定”通知”公告”通告”等。
（四）下列文件不属于规范性文件。
1转发上级文件。
但未提出具体贯彻实施意见的文件；或者转发文件虽提出具体贯彻实施意见，该实施意见未涉及行政管理相对人的权利与义务；
2内部工作制度和内部办事流程；
3人事、财务、外事等事项的文件；
4请示、报告、函；
5项目批复、行政许可、行政处罚等行政处理决定；
6其他不具备上述规范性文件五个特征的文件。
二、清理文件的时间范围
从年月日起至年月日前的规范性文件。
包括市政府制定的赤政规”各乡镇（办、场）制定的规范性文件；市政府各部门制定的规范性文件。
三、清理的原则和标准
（一）下列情形的规范性文件应当废止或宣布失效。
1、依照《全国人大常委会关于废止部分法律的规定》省人大常委会关于废止部分地方性法规和决议、决定的决定》规定而制定的规范性文件应当废止。
2、明显不符合市场经济发展要求的规范性文件，具体包括：
违法规定市场准入条件、向企业收费摊派、加重企业负担的违法设定地区封锁、行业垄断、超国民待遇等含有地方保护、行业保护内容的工作任务已完成、调整对象已消失、管理方式已改变或有效期已满，致使规范性文件自然失效或实际已经失效的经实施机关评估需要废止或宣布失效的
3、设定内容超越法定权限的规范性文件，具体包括：
违法设定行政许可及面向社会实施的行政审批项目的违法设定行政处罚、行政强制、行政征用、行政事业性收费项目的省政府以及省财政和物价部门按照法定权限设定的收费事项除外）无法律、法规依据，限制公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的设定依法应当由法律、法规或上级机关和其他机关设定的内容的
4、不具备主体资格的组织、机构制定的规范性文件，具体包括：
未被依法授予行政管理权的议事协调机构及其办事机构和政府工作部门管理的事业单位制定的规范性文件；未被依法授予行政管理权的部门派出机构、内设机构制定的规范性文件。
确需继续执行的应当以有关政府或政府部门名义重新制定。
5、主要内容与法律、法规、政策或者上级规范性文件相抵触或者被其替代的规范性文件。
6规范性文件标注“暂行”试行”施行满2年的宣布失效。
7印发实施的规范性文件原则上一律予以废止。
确需保留或修改的由原起草或组织实施部门提出保留或修改的清理意见。
（二）下列情形的规范性文件应当修改。
1依照《全国人民代表大会常务委员会关于修改部分法律的决定》规定制定的规范性文件应当修改。
2主要内容合法且需要继续执行，但个别内容与法律、法规、政策或者上级规范性文件规定不一致的
3部分内容的程序性、可操作性不强，需要予以细化和完善的
4经实施机关评估需要修改的
（三）规范性文件目录未经重新公布的今后不得作为行政管理的依据。
（四）清理规范性文件要广泛征求听取社会各方面的意见。
新闻媒体上公布清理办办公地点及群众反映意见的方式、渠道。
要通过座谈会、论证会、网上征求意见，听取人大代表、政协委员、有关专家和人民群众的意见，特别是一线执法人员和行政相对人的意见。
四、清理工作机构
市人民政府统一组织清理工作，成立市规范性文件清理办公室（以下简称市清理办）各乡镇（办、场）和市政府各部门也要成立相应的清理工作机构，根据市人民政府的统一部署做好清理工作。
五、清理工作分工
坚持分类清理与“谁制定、谁实施、谁清理、谁负责”相结合的原则。
（一）市清理办负责以下工作：
1全市规范性文件清理工作的日常组织、指导和督促检查。
2组织对市政府及政府办公室规范性文件的清理，对文件原起草或组织实施部门提出的初步清理意见提出审核意见，报市政府常务会议审议决定。
3负责对规范政府共同行为的规范性文件或因机构变化、职能调整无法确定清理部门的规范性文件的清理。
4审查各乡镇（办、场）各部门对本地、本部门制定发布的规范性文件的清理结果，提出审查意见。
5负责市政府和市政府办公室规范性文件清理结果上报咸宁市人民政府并统一向社会公众公布。
（二）市直各部门、法律法规授权组织负责以下工作：
1对本部门、本单位原起草或组织实施的市政府规范性文件提出初步清理意见，并对需要修订的规范性文件拟订修订计划，进行修订工作；对不属于本部门、本单位执行的市政府规范性文件，认为应当废止、修改的亦可以提出废止、修改的建议。
2组织对本部门（含议事协调机构设在本部门的规范性文件的清理工作，将清理结果（需要废止、宣布失效、需要修改、继续有效）送市清理办进行审查。
3联合发文的规范性文件，由文件制定时的牵头部门负责，征求协办部门意见后，提出清理意见，作出清理决定；制定部门被合并、撤销或调整的由目前负责实施该规范性文件的部门负责清理，提出清理意见，作出清理决定。
六、清理步骤
清理工作分为五个阶段：
（一）准备阶段
市人民政府召开全市规范性文件清理工作会议，组建清理工作机构，下发《市人民政府办公室关于开展规范性文件清理工作的通知》
各乡镇（办、场）各部门向市清理办报送清理工作方案和联络人员名单，并将本部门、本单位规范性文件清理目录报送市清理办。
（二）各乡镇（办、场）各部门清理阶段
1市直各部门及有关单位对原起草或组织实施的市人民政府和市人民政府办公室规范性文件提出初步清理意见并报送市清理办。
2各乡镇（办、场）市直各部门（含市政府议事协调机构设在本部门）制定的规范性文件由各单位自行组织清理，清理结果报送市清理办。
（三）审核论证阶段
市清理办分组对市直各部门及有关单位报送的对市人民政府和市人民政府办公室规范性文件的初步清理意见进行审查论证（必要时要组织有关专家进行研究论证，征求社会相关方面意见）草拟《市规范性文件清理报告（草案）提请市人民政府常务会议审议。
（四）审定上报阶段
市人民政府常务会议审议《市规范性文件清理报告》通过后，上报咸宁市政府，同时抄送省政府法制办。
（五）公布、汇编阶段
市人民政府将清理结果和继续有效的规范性文件目录向社会公布。
七、清理工作要求
（一）各乡镇（办、场）各部门要高度重视、精心组织，确定相应的工作机构，指定专人负责清理工作，制定工作方案，建立清理工作责任制，按照本方案规定的工作时限，有计划、有步骤、保质保量地完成工作任务，确保组织到位、人员到位、工作到位。
（二）规范性文件清理工作应当做到全面、彻底，要对所有现行有效的规范性文件进行清理，做到不遗不漏。
清理工作结束后，市清理办负责组织统一公布文件清理结果，凡未列入保留或修改范围的文件，一律宣布无效，不得再作为行政管理的依据。
（三）各乡镇（办、场）和市直各部门要切实负起责任，具体组织好本部门的规范性文件清理工作；各乡镇（办、场）各部门在清理工作中遇有重大问题和重要情况要及时报告市清理办。
实行垂直管理的部门还要及时向上级机关报告。
市清理办要发挥好组织指导作用，要加强督促检查，对清理工作不力的应当予以通报批评。
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规范性文件备案
今年年底，我国要宣布中国特色社会主义法律体系的建成。
在这个法律体系当中，囊括了宪法、法律、法规、规章和规范性文件，也就是说，规范性文件在这个体系中是不可或缺的一部分。
关于到底什么规范性文件的问题，其实从广义角度来说的话，我们国家有关权力机关或行政机关制定的法律、法规、规章、司法解释、以及作为行政管理依据的文件都可以被称作规范性文件，因为它们有一个共同的特征，也就是“规范性”，都是用来规范管理相对人行为的，其实同时，它对我们有关机关本身的行为也同样起着规范的作用。
平时我们所说的规范性文件，也就是今天我们所说的规范性文件，是从狭义的角度来说的，也就是说，它是由行政机关发布的作为行政管理依据的文件。
虽然说，我们这里所说的规范性文件不在立法范畴，但它是一种准立法行为。
制定规范性文件，是宪法赋予行政机关的一项工作职责。
在实践中，各级政府、各部门出台的规范性文件数量也相当多，内容涉及行政管理的方方面面，在各行政机关的日常管理中被大量的使用。
所以，它在我们的日常管理中也算是扮演着非常重要的角色。
由于规范性文件它是一个抽象的行政行为，它跟我们平时的行政执法这样的具体行政行为不一样，执法行为针对的是具体的人，具体的事，是一次性行为，它的影响面相对比较小;而规范性文件，它针对的是不特定的人、不特定的事，而且在一定范围、一定时期内可以反复适用，相比之下，它的影响面要大很多。
可以说，一件好的规范性文件，可以造福一方，一件不好的规范性文件，可能会祸害一片，因此，我们在制定规范性文件过程中把好质量关实在是非常的重要。
一、市政府规范性文件的制定程序以及其中需要注意的有关问题
市政府在199_年制定了《规范性文件制定程序暂行规定》，这是我市建市以来制定的第一部成型的，专门规范规范性文件制定程序的文件。
20__7年，市政府对这个《规定》进行了修订，并作了重新发布，重新发布后的这个文件，从规范性文件的制定原则、立项、起草、审查、决定、公布、备案等方面对文件的制定程序作了比较明确的规定。
政府法制机构，在政府规范性文件制定程序当中，承担着政府规范性文件审查和备案的职责，在我们平时审查和备案过程中，发现了很多问题，值得研究，也值得注意。
（一）规范性文件制定原则
规范性文件制定的原则是，在规范性文件中，不得违反法律、法规和规章规定，作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的规定。
也就是说，我们制定的规范性文件的内容，不得违反“上位法”规定，影响管理相对人权利义务。
具体来讲，主要有以下几个事项不得设定：
1行政处罚，2行政许可,3行政收费，4行政强制,5其他应当由法律、法规和规章设定的事项。
（二）立项
按照市政府《规范性文件制定程序规定》第二章的规定，市政府各部门或各县（市、区）政府认为需要由市政府制定规范性文件的,须在每年的11月底前，提出下一年度的规范性文件制定计划，按程序向市政府法制机构申请立项。
市政府法制机构对各单位制定规范性文件的立项申请进行汇总和研究论证，并拟订下一年度规范性文件制定计划，报市政府审定。
未列入年度制定计划的项目，原则上不予制定，有关单位认为急需制定的，须向市政府法制机构提出申请，经市政府法制机构组织论证后，报市政府审定。
也就是说，各部门、各县（市、区）政府在下一年度，有以市政府名义制定规范性文件的需求的，要在本年度年底前向市政府法制办提出制定计划，经法制办审核，报市政府审定后执行，没报计划的，下一年度原则上市政府不予考虑，除非有充分的理由能够证明急需制定。
（三）起草
市政府的规范性文件，一般是由市政府工作部门负责起草的，极个别的，内容涉及几个工作部门职能的重要的规范性文件，由市政府法制机构或主要部门牵头，组成专门小组来负责起草，但一般都是由市政府工作部门负责起草的。
在起草过程中应该注意以下几点：
第一，要做好调研论证。
一个制度制定后要使用比较长的时间，这个文件是不是必要，是不是切合实际，中间的制度怎么设计，对于重点、难点、敏感性问题的处理是否适当，文件主要内容是否能经得起实践的检验，等等，都需要进行深入的调查研究。
在起草一个文件之前是不是经过深入的调查研究了，是不是听取各方意见了，它不光是程序问题，有时候还是态度问题，尤其是涉及重大问题的文件的时候。
第二，规范性文件的内容应该具体、明确、具有可操作性。
凡国家法律、法规和规章以及上级规范性文件明确规定的内容，原则上不作重复规定。
规范性文件的内容里面一般要对制定目的、制定依据、基本原则、调整对象、具体规范等做出明确规定。
第三，起草规范性文件，应对内容相近的现行规范性文件进行清理。
意思是说，原来就有一个文件，现在起草的这个文件是对原来那个文件的替换，那应该在新起草的这个文件最后面注明“市政府于某年某月某日以某文号发布的某某某文件同时废止”。
第四，关于规范性文件名称的问题。
规范性文件的名称一般可以称办法、规定、决定、意见、通知等，但不能称“条例”。
国务院制定的行政法规、省级人大制定的地方性法规可以叫“条例”，但规范性文件不行。
第五，起草规范性文件的同时，应撰写起草说明（重要）。
起草说明的内容应包括：
该文件起草的背景、必要性和目的、起草的法律法规依据、想要明确和解决的主要问题、起草经过、调研和征求意见情况、对有争议问题的协调情况、主要条款的解释和其他需要说明的问题等。
规范性文件的起草说明，就像一个产品的使用说明书一样，可以帮助有关人员及时了解文件起草背景和制定目的，理解主要内容，发现问题和不足，便于提出好的意见和建议，或者推动有关方面及时作出决策。
因此，规范性文件的起草说明对于提高规范性文件通过的效率，提高规范性文件的质量，具有十分重要的意义。
（四）审查
《河南省规章规范性文件备案办法》明确提出规范性文件在发布之前必须要经法制机构审查，未经审查或审查未通过的，不得发布施行。
审查文件，主要是从这么几个方面：
第一，合法性。
规范性文件的制定，主要就是为了使国家的法律、法规、规章和政策在本地得到具体执行和实施，所以它不仅不能同国家的有关法律政策相抵触，而且还必须与它们相统一。
需要说明的是，要求规范性文件与法律、法规、规章和政策相统一，并不是要求和上级规定一一对应，照搬照抄。
也不能片面站在部门角度，对法律、法规、规章各取所需、断章取义，形成加工国家法律的不正常现象。
我们在法律、法规、规章规定的范围内从具体办事程序等方面作一些适当的细化和明确还是可以的。
制定的规范性文件必须合法，这是基础，关于它的合法性，我们需要把握好这么几点：
一是不得违法设定行政处罚。
按照《行政处罚法》的规定，法律、法规、规章可以设定行政处罚，而规范性文件不得设定，这里所说的不得“设定”，它不但包括不能自己“创设”新的行政处罚，也包括不能“改变”法律、法规、规章确定的行政处罚的“种类和标准”，这一点我们一定要把握好。
在平时制定的规范性文件当中，违法设定行政处罚的例子很多，比如说，我国《兵役法》罚则中有一条，大概意思是对退役士兵不安臵的，由县级人民政府责令改正，并可以处以罚款。
这里问题就来了，兵役法规定只是说到“可以罚款”，对按什么来罚，罚的幅度是多少没有规定，实际上这个规定是没有可操作性的，但假如我们在规范性文件中将它变得可操作，那是违反行政处罚法的，是不可以的。
我们自己不能设立行政处罚，对不该罚或者没有权力罚的，我们罚了，那是违法的。
但是，同时，对该罚的，我们不去处罚，那也是违反行政处罚法有关规定的。
有时候,有很多法律规定说违反什么什么行为的，“可以”处以多少多少钱罚款，我们在引用这样的条款的时候不能把“可以”这两个字取了，有“可以”这两个字和没有这两个字是不同的概念，一个是视情况可以罚，也可以不罚，一个是没有选择的余地，必须要罚。
另外，我们还得注意的是，我们制定的文件中也不能出现“从重处罚”、“依法予以上限处罚”“依法予以下限处罚”这样的实体性规定。
行政处罚里面规定一个罚款的幅度，那是法律对行政执法机关赋予的自由裁量权，我们不能以一纸文件让它变了味。
曾经我们在审查文件过程中有单位提出过，说在行政管理过程中经常发现被管理人的某些行为是违法的，不合适的，国家法律虽然没有规定本单位可以处罚，但该单位不管没人管，不处罚又制止不了，不能听之任之。
在这里我们需要明确一点，我国对行政机关的职责有一个基本的原则，也就是职权法定，法无明文规定不可为，既然国家没有规定你可以罚，那你就不能罚，你罚了，你就违法了，以违法行为制止违法行为显然是不合适的。
另外，从规范性文件制定技术方面来讲，我们建议文件中尽量不要规定罚则，因为我们没有设定行政处罚的权力。
即使在文件中规定了，也只能是引用法律、法规、规章的原话，没多大必要。
再说了，我们就是去执法的时候，下行政处罚决定书，其中引用的处罚依据也肯定都是法律、法规、规章，而不会是规范性文件。
二是不得违法设定行政许可。
行政许可通俗的讲，就是允许某人做某事，我们以前都叫行政审批，基本就是这个意思，不过行政许可和行政审批在范围上还是有些区别的。
规范性文件不得设定行政许可，这是《行政许可法》的规定。
这里的不得设定行政许可和不得设定行政处罚类似，也就是说，规范性文件不但不能“创设”新的行政许可“项目”，也不能“增加”行政许可的“条件或环节”。
能设定行政许可的只有法律和法规,规章都基本没有，只有省政府规章可以设定为期一年的临时性的行政许可，可见，国家对可以设定行政许可的要求是相当严格的。
也就是说，这个事项国家法律、法规让你批，那你就可以批，没说让你批的，你就不能批，同时，经你批准需要什么条件这也都是法定的，是不能随便更改的。
三是不得违法设定行政收费。
我们国家现在还没有一部规范行政收费的法律，《行政收费法》已经酝酿了好多年了，到目前还没有出台。
但是虽然没有法律来规范行政收费行为，但国务院有规定。
根据国务院《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》第三条，可以规定行政事业性收费的最低层级的机关为省政府文件、省级财政和物价部门联合下发的文件。
地市级政府及其以下是没有权力设定行政收费的。
这里面，我们不但不能“设定”行政收费“项目”、也不能“增设”收费“范围”，或者擅自“增加”收费“标准”。
四是不得违法设定行政强制。
在规范性文件中随意设定行政强制的现象比起行政处罚、行政许可、行政收费要少一些。
行政强制的措施比如有行政强制戒严、强制戒毒、强制查封、扣押、冻结、强制销毁、强制划拨、强制扣缴等等，这些在规范性文件中也是不能自己创设性地设立的。
我国的《行政强制法》可能很快就颁布了，这又将是一部规范行政行为的法律规范。
在合法性方面除以上几点需要把握外，我们在平时的规范性文件审查过程中还存在着其他一些问题，需要注意，主要有：
1、如政府越权规定减免所得税和土地出让金等，这在招商引资文件中很普遍，但这是不可以的。
2、违反国家有关政策。
比如曾经有个地方出台的一个政府规范性文件要求外来务工人员必须接受当地有关部门的培训，领取培训合格证后方能在当地务工，否则，对当事人和用人单位实施处罚。
这与中央和国务院关于减轻外来务工人员的负担的相关精神是相违背的。
3、违反市场经济原则。
比如含有“挂牌保护”内容和地方保护、行业保护以及超国民待遇的内容，妨碍了市场的公平竞争。
咱们国家2021年施行的《反垄断法》专章对“滥用行政权力排除、限制竞争”作了明确规定。
4、关于“解释权”的问题。
政府制定的文件规定“由部门负责解释”，部门制定的文件规定“由科室负责解释”，这和“谁制定、谁解释”的法律精神是相违背的。
关于解释权的问题，《规章制定程序条例》第三十三和三十六条有比较明确的规定，这个规定对规范性文件也是适用的。
第二，必要性和可行性
上面说的是我们制定文件时要把握合法性，在把握合法性的同时，还得把握必要性和可行性。
发布文件就是为了落实的，这个文件是不是有必要发，是不是切实可行，它的发布能不能因地制宜地得到实施，解决实际问题，都是值得考虑的，因此，必要性和可行性也显得很重要。
一个脱离了实际情况的规范性文件，是没有可操作性的，因此，在制定文件的过程中在考虑合法因素的同时，还得考虑是否具有必要性和可操作性。
第三，把好技术关和语言关
这就要求我们制定的文件要主题明确、结构严谨、逻辑合理、语言规范、表述准确，我们起草文件时要注意尽量使用“法言法语”，这就对起草人员的业务素质、法律素质、文字功底和责任心都有一定的要求。
需要强调的是，在规范性文件的审查程序中，有时候有些单位今天把文件送到法制办了，明天就想要，上午送来了，下午就想要，对于有些比较简单的文件，涉及法律问题不多的，没问题，我们很快就能出意见，甚至当时就能出意见。
但是对于有些直接涉及公民、法人或者其他组织利益的，我们在审查过程中还必须要按国务院有关规定向社会和有关单位征求意见，其中涉及重大事项的，还要召开听证会、论证会，或者上报市政府协调等，中间会需要一些时间，这个需要有些部门的理解和配合。
另外，我们平时在文件制定过程中发现还有一些问题很值得关注，比如“公共权力部门化”、“部门权力利益化”等“权力寻租”的情况还是经常出现，还有，利用规范性文件解决机构问题的情况也时有发生，这些问题都非常值得深思。
（五）决定、公布
在文件审查完后，报到市政府，市政府经有关会议审议、有关领导签署，就可以发布了。
发布之后会按规定向社会公布。
现在市政府公布规范性文件的方式一般是政府门户网站和政府公报。
在平时审查文件过程中，我们都比较严格，法制机构本身就是为政府提供法律服务的，我们必须得保证经我们审查的政府发出去的文件是合法的、可行的，是严肃的、规范的。
有些时候有些同志不理解，说你们搞得也太严了，你们说这也不行，那也不行，那我们还干不干了，我们说这不是“我们”说不行，是“法律”说不行，我们必须要为政府负责，其实同时也是为各有关单位负责，我们的工作性质也决定了我们必须严格把关任何一件规范性文件。
现在关于文件的监督机制也越来越严格了，国务院和省政府都明确要求市政府制定的文件在规定期限内要报送省政府备案，接受监督审查。
国家从20__7年7月1日施行的《监督法》，其中专章规定人大对政府规范性文件的审查监督，这还是一个法定监督。
所以，市政府的规范性文件并不是一发布就完了，还必须要报送省政府和市人大接受备案审查，审查没通过的，是不能使用的。
二、规范性文件的备案及其应该注意的有关事项
按照规定，不光市政府的文件要报省政府和市人大备案。
各县（市、区）政府、乡镇政府的文件也要报送上级政府备案、市县政府各部门的文件也得报送本级政府备案，接受审查监督。
市政府的文件给省政府和市人大备案，各县（市、区）政府和市政府部门向市政府报备的文件的具体审查工作在市政府法制办。
我们在备案审查中审查的主要内容包括（和规范性文件发布前的审查基本相通）：
1是否超越法定权限；2是否违反国家有关法律、法规、规章或者国家政策规定；3规范性文件之间对同一事项的规定是否一致；4文件是否适当；5是否违反法定程序。
关于报备的程序方面，《河南省规章规范性文件备案办法》对报备的范围、报备的时间、需要报备的材料等方面都有比较明确的要求。
关于报备的范围：
凡是直接或间接涉及行政管理相对人权利义务，作为行政管理依据的文件都视为规范性文件，都要报送。
不需要报备的有：
1、原文转发的上级部门规范性文件的文件。
但在转发的同时又作出具体规定的除外；
2、单位内部文件；
3、平行文，比如向没有隶属关系的机关发布的函；
4、具体行政行为，比如就特定的人、特定的事发布的通报、通知、批复、公告、或者作出的行政许可、行政处罚或其他行政执法决定、行政复议决定等；
5、上行文，也就是对上级机关的请示报告；
6、会议通知；
7、领导讲话和不作为行政管理依据的会议纪要；
8、人事任免决定。
关于报备的时间。
国务院2021年发布的《关于加强市县政府依法行政的决定》要求自文件发布之日起15日内报送。
《河南省规章规范性文件备案办法》中也有明确规定。
由于省里的备案办法比国务院的决定发布的早一年，在时间要求上不太一致，我们尽量按国务院的要
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