沿海海塘防御台风能力调研报告.docx
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沿海海塘防御台风能力调研报告
沿海海塘防御台风能力调研报告
省水利厅
我省位于东南沿海，由于特殊的地理位置，沿海经常受台风影响，1949～2017年，影响我省的台风有243个，平均每年3.5个，其中在我省登陆的有43个，给当地人民的生产、生活和生命安全带来严重威胁。
海塘是浙江沿海抵御台风暴潮的重要防线，是关系区域经济和社会发展重要的安全屏障。
“9711”台风以后，通过“千里标准海塘”建设基本形成沿海防台封闭圈，通过“强塘固房”工程建设，进一步恢复和完善了沿海防台体系。
但沿海海塘多建于深厚软基，在长期的强潮作用和多年风暴潮影响下，沉降量大、安全隐患逐步暴露，同时随着沿海经济和人口要素进一步集聚，逐渐暴露出海塘总体设防标准偏低、防御能力不足等问题。
一、我省海塘概况
截至2017年底，我省已建成一线标准海塘897条，共2014.27公里。
其中：
防潮标准为200年一遇及以上的海塘有6条，总长度6.72公里，占0.4%；100年一遇海塘78条，总长度296.53公里，占14.7%；50年一遇海塘383条，总长度1130.49公里，占56.1%；20年一遇海塘304条，总长度456.93公里，占22.7%；10年一遇海塘126条，总长度123.60公里，占6.1%（海塘防潮标准分布情况见表1）。
我省海塘由浙东海塘和钱塘江海塘两大部分组成，浙东海塘陆域部分北端自上虞夏盖山起，向东至宁波，然后南下经台州、温州等海岸至苍南马站与福建毗邻，岛屿海塘主要分布在舟山群岛一带，涉及宁波、温州、舟山、台州四个设区市，共833条1702.91公里，占海塘总长的84.6%，保护对象为姚北、宁奉、温黄临、温瑞平苍等平原和沿海诸岛。
钱塘江海塘涉及杭州、嘉兴、绍兴三个设区市，共64条311.36公里，占海塘总长的16.4%，直接承担着杭嘉湖平原、萧绍平原和苏淞南缘地区的防台御潮任务。
这些海塘在历次台风暴潮防御过程中发挥了巨大的经济社会效益，是沿海地区的生命线、幸福线和景观线。
沿海各地海塘长度统计见图1，全省海塘设防标准分布见图2。
海塘主管部门涉及乡镇、水利、城建、航运、电力、农业、国土、旅游等多个部门，其中由乡镇管理的海塘1033公里（占全省总长的51.3%），由水利部门管理的海塘428公里（占21.3%），由企业管理的专用海塘158公里（占7.8%），由县级以上管委会管理的海塘125公里（占6.2%），由其他部门管理的海塘270公里（占13.4%）。
按长度统计，宁波市海塘长度最长共544.87公里。
海塘长度排名前十位的县（市、区）有象山、宁海、三门、定海、普陀、北仑、乐清、龙湾、上虞、萧山，共有1199公里，占全省海塘总度长的59%，最长为象山县164公里。
表1全省一线标准海塘设防标准分布统计表
市区
海塘总长
200年一遇及以上
100年一遇
50年一遇
20年一遇
10年一遇
条数
公里
条数
公里
条数
公里
条数
公里
条数
公里
条数
公里
全省合计
897
2014.273
6
6.718
78
296.533
383
1130.487
304
456.934
126
123.601
省直管
16
96.512
0
0
14
92.562
2
3.95
0
0
0
0
杭州市
13
112.047
0
0
7
55.06
6
56.987
0
0
0
0
嘉兴市
27
77.336
3
3.68
9
28.938
12
40.49
3
4.228
0
0
绍兴市
8
25.47
0
0
4
18.039
4
7.431
0
0
0
0
宁波市
249
544.871
1
0.745
30
58.962
81
264.087
87
157.189
50
63.888
舟山市
301
391.846
0
0
2
1.537
143
267.253
118
101.254
38
21.802
台州市
160
359.335
1
1.8
3
4.148
89
262.344
47
78.592
20
12.451
温州市
123
406.856
1
0.493
9
37.287
46
227.945
49
115.671
18
25.46
图1沿海各地海塘长度统计图（km）图2全省海塘设防标准分布图
二、海塘建设管理情况
（一）《浙江省海塘建设方案》实施情况
历届省委、省政府高度重视海塘加固建设工作，特别是“9711”号台风后，以“砸锅卖铁”的精神修建了沿海千里标准海塘，之后又实施了“强塘固房”工程，形成了一线海塘为主、二线海塘为辅的防台御潮工程体系，并成功地抵御了历次台风袭击，发挥了巨大的防灾减灾作用。
但海塘受每日两潮冲击，每年经受多次台风暴潮袭击，海塘结构易受破坏，加之我省海塘多建于软土地基之上，因软土地基的特性，海塘持续沉降，使得部分海塘已难以达到原有设计标准。
为恢复和提升沿海海塘防御台风能力，我厅于2015年编制了《浙江省海塘建设方案（2015-2020）》（以下简称《方案》）并报水利部。
《方案》按突出重点、逐步推进原则，重点解决结构偏弱、沉降偏大、等级偏低三类海塘的突出问题，计划到2020年完成125条薄弱海塘（含大中型水闸）的建设任务，进一步完善和提升沿海防洪御潮体系，保障沿海地区经济社会发展。
《方案》具体实施对象为设防标准严重偏低的192.28公里海塘，沉降问题突出的101.86公里海塘和堤身结构薄弱的45.35公里海塘，合计339.49公里，及大中型水闸20座，项目总投资135.54亿元。
截至目前，列入《方案》计划项目的正在实施和已完工海塘项目合计156.87公里，占46.2%；大中型水闸13座，占65%。
实施进度较快的有嘉兴、温州、杭州、宁波，均超过了50%，台州进度最慢，为15.4%。
《方案》实施进度情况见图3。
图3《方案》各市实施进度情况（含已开工）
（二）海塘安全运行状况
多年来，各地按照《水法》《防洪》和《浙江省水利工程安全管理条例》《浙江省海塘建设管理条例》等法律法规规定，以确保海塘安全为核心，积极组织做好海塘安全管理各项工作。
自2000年以来，我省海塘运行总体安全，先后经受了“云娜”“麦莎”“桑美”“海葵”、“菲特”等强台风暴潮袭击考验，全省无标准海塘发生决口。
与上世纪90年代相比，海塘防御能力有了显著提高，有效地保障了沿海人民群众生命财产安全。
一是落实责任，明确管理职责。
沿海市县基本建立了县级以上的海塘监管机构，配备了一定的专业人员，任务较重的乡镇成立了海塘管护单位或组织，并落实了以水利员或聘用人员为主的海塘巡查人员。
当地公布了本行政区域内的海塘安全管理责任人，逐步建立了以地方政府、主管部门、管护单位为主体的海塘安全管理责任体系。
2014年，我厅印发了《关于进一步落实海塘安全监管责任的通知》（浙水管〔2014〕46号），明确了海塘安全监管实行分级负责制，要求各级水行政主管部门加强海塘工程监管，严格依法查处海塘工程管理范围和保护范围内的违法行为，确保海塘工程安全。
二是建章立制，规范管理工作。
我省在1999年颁布了《浙江省海塘建设管理条例》，并陆续出台了《浙江省海塘工程管理考核办法》《浙江省海塘工程安全鉴定管理办法》等一系列海塘管理办法和《浙东海塘工程维修养护技术规定》《钱塘江海塘维修养护技术规定》《浙江省海塘工程安全评价导则》等技术文件，为海塘安全管理提供了制度保障。
三是落实资金，保障海塘管护。
自1996年以来，省财政每年安排的钱塘江岁修经费用400万元提升到2000万元。
从2006年起，省级财政每年安排专项资金用于支持浙东海塘（宁波除外）与水闸的加固和维修养护补助，地方积极筹措配套管护经费，日常管护工作有效开展。
各级水行政主管部门加强技术指导，各地积极探索管养分离等新模式，不断推动海塘管护各项工作。
四是加强监管，推动长效管理。
自2007年起，我厅出台《浙东海塘工程管理考核办法（试行）》，率先组织开展了海塘管理考核工作，以考促管，结合防汛检查、监督检查，进一步加强监管。
同时，各地积极落实海塘安全鉴定制度，对存在安全隐患的海塘及时进行维修加固；每年组织开展海塘防台安全隐患和薄弱环节的自查自纠工作，编制应急预案，保证海塘工程安全；结合“三改一拆”活动，各地加强执法检查，查处了一批违法涉塘项目，保障了海塘运行正常。
三、存在问题
随着海塘的沉降和结构的逐步老化，海塘的防御能力逐步降低。
经调研发现，浙江省一线海塘的运行情况与浙江省实现“两个高水平”建设的要求仍存在差距，主要表现在：
（一）建设标准相对偏低，与经济社会发展需求不相适应。
千里标准海塘建设时，根据当时的技术、经济条件和要求，设定的防御标准偏低。
近20年来，我省沿海地区经济发展迅速，人口与产业进一步集聚，保护区规模和保护对象的重要性大幅度提升，规划防潮标准也同步提高，部分海塘防御能力已达不到当地的规划防潮标准。
（二）逐年沉降变形，海塘防台御潮能力降低。
我省沿海尤其是浙东沿海，大部分为软土地基，海塘建设成本高，建成后又易发生沉降，经多年运行后又未及时加固加高，这些沉降不但导致海塘防浪御潮能力降低，还导致海塘变形、塘身开裂等问题，成为海塘安全隐患。
（三）结构安全余地小，抵御超标准风暴潮能力不足。
海塘建设时受到经济条件限制，抵御超标准风暴潮的余地不够。
塘顶宽度主要从满足结构基本要求进行设置，没有综合考虑抢险、周边环境的需要，特别是重要区域和风大浪急的海塘，一旦受损就贯穿断面，基本没有缓冲余地。
浙东海塘主要以海涂泥为填料，钱塘江海塘以粉砂土为主，没有或难以进行碾压，塘身自身压缩较大，随着运行时间的延长，沉降和堤身结构变化将降低海塘防御能力。
（四）交叉建筑物和涉塘建设项目管理难。
椒江、鳌江、瓯江等河口海塘和城防海塘，存在旱闸道口和码头口门多，日常管理和安全管理难度大，需落实好管理责任和应急的封堵措施。
一些临塘开发区、临港工业、物储基地等涉塘项目与海塘交叉问题较多，一些海塘滩涂造船停船影响海塘安全沿海一些围垦项目与标准海塘交叉形成缺口，成为防台的薄弱环节。
（五）海塘日常管理相对薄弱，部分地区对海塘维修和养护不够重视。
部分县级以上水利部门虽已设立海塘管理机构，但没有按标准进行岗位设置和人员配备，管理力量薄弱，管理工作不落实；由乡镇或其他部门、部队、企业等管理的海塘，绝大部分未落实管理单位，亦未明确专职管理人员，海塘管理责任没有落到实处。
部分地区对海塘维修养护工作不够重视，导致海塘整体防御能力逐年降低。
四、对策措施建议
为进一步提高我省沿海地区防御超强台风的能力，为“大湾区”建设提供更高水平的防台御潮保障，对策措施建议如下：
（一）组织开展海塘防御能力评估工作。
今年2月，省水利厅印发了《浙江省水利厅关于开展沿海海塘防御能力评估工作的通知》（浙水管〔2018〕8号），组织沿海各地对海塘的闭合性、防潮标准、沉降情况、塘身结构安全开展全面评估，提出沿海防御台风的薄弱地段，为台风期间加强重点防御和今后加固提标提供依据。
省水库管理总站已委托省钱塘江管理局设计院，对沿海各地海塘防御能力评估工作开展指导督促，并对20公里重点段海塘开展复核，确保7月底前完成评估工作。
（二）继续实施海塘配套加固和提标工作。
必须科学认识海塘安全状况的动态演化过程，牢固树立海塘加固是一项长期工作的理念，坚持实施海塘加固工程建设，按照国家发改委、水利部印发的《全国海堤建设方案》（发改农经〔2017〕1426号）和《浙江省海塘建设方案》要求，计划今后五年开工并完成150公里，投资估算65亿元。
据2014年海塘高程复测，我省有600多公里一线标准海塘沉降量超过30厘米，其中220公里沉降量超过60厘米，建议今后五年再加固海塘500公里（其中钱塘江省管海塘60公里）。
（三）加强防台风及海塘设计基础研究。
研究建立台风波浪实验站，整合梳理台风波浪数据资料，复核波浪爬高和海塘塘顶超高等参数，为海塘设计提供科学依据。
加强海塘吸浪研究以及模型试验和仿真技术在海塘破坏分析中的应用，以“冲而不垮、漫而不决”为目标，进一步优化海塘断面结构。
（四）切实加强海塘安全监管。
按照海塘安全管理责任制要求，督促各级人民政府按规定公布海塘安全管理地方政府、主管部门、管护单位责任人，明确职责，落实责任；督促海塘主管部门和管护单位落实管护责任，加大管护经费保障力度，建立健全并严格落实安全鉴定、检查观测、维修养护、应急处置等制度，对存在安全问题的海塘及时开展维修加固，限期消除隐患。
加强水行政执法，依法查处侵占海塘等违法违规行为。
（五）加快推进海塘标准化管理工作。
根据《全面推进水利工程标准化管理实施方案（2016～2020年）》以及《浙江省海塘工程运行管理规程》及相关配套办法，全面推进海塘工程的标准化管理工作，到2020年前基本完成名录内海塘工程标准化管理创建工作。
确保“标准落地，不走过场，不流于形式”，提高海塘管理水平，理顺海塘监管和日常管理机制，并积极探索海塘工程的长效管护机制，全面提升海塘工程管理水平。
（六）积极开展海塘工程保险试点。
从防灾减灾保险机制角度，加强水利工程保险政策研究，分类确定公益性水利工程防洪（潮）保险对象、范围、费率和佩服标准等，建立防洪（潮）基金，并明确资金来源。
积极开展海塘工程保险试点，提高沿海地区海塘遭受台风暴潮受损后恢复能力。
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