甘肃农村土地流转现状0.docx
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甘肃农村土地流转现状0
甘肃农村土地流转现状_0
主送:
甘肃省委统战部
甘肃农村土地流转现状及意愿调查与分析
调研单位:
九三学社甘肃省委员会
][内容提要
农村土地流转是农村土地使用制度改革的关键，对土地利用效率的提高、农村经济的发展以及城镇化的推进等，都具有十分重要的意义。
调研组:
赵俊、王亦凡、张学鹏、杨芳、赵国
柱、刘良才
执笔:
张学鹏、刘良才
甘肃农村土地流转现状及意愿调查与分析
九三学社甘肃省委员会
一、农村土地流转的意义及相关法律规定
根据土地功能是否改变，农村土地承包经营权流转可以分为广义和狭义两层含义。
前者是指土地使用权利流转的同时土地的功能也发生了变化，如农用地转为非农建设用地;后者是指在不改变土地使用性质的前提下，拥有土地承包经营权的农户将土地使用权转让给其他农户或经济组织的行为，也即保留承包权，转让使用权。
（一）农村土地承包经营权流转的主要方式
1.土地转包
土地转包是在承包期内，转包方（原承包方）将承包期内的部分或全部土地的使用权以一定条件转让给第三方从事农业经营的行为。
在这种流转形式下，土地承包
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经营权的主体并没有发生变化，承包关系仍然是转包方与发包方之间的关系，转包方与发包方的权利和义务关系不变。
在此种情况下转包的期限不得超过原承包期的剩余期限，最长一般不得超过20年。
2.土地互换
土地互换是在承包期内，承包方之间为方便耕种或各自需要而相互交换其属于同一集体经济组织的承包土地经营权，这种方式是以双方各自的土地使用权为标的物的交易行为。
与其他方式不同的是，这种流转方式是一种物物交换，互换后，原土地承包合同规定的权利义务有的仍由承包者承担，有的经发包方同意后随互
换而转移。
在农户承包经营土地比较细碎的情况下，土地互换有助于连片经营，提高农业生产率。
3.土地转让
土地转让是在承包期内，承包方将未到期的土地承包经营权的全部或部分一次性以一定的方式和条件转移给他人的一种行为。
转让行为一旦完成，原承包方相应的土地承包经营权自然丧失，原承包方与发包方确立的
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权利义务关系自然终结，即新的承包方要承担原合同约定的有关义务，同时享有原合同约定的相应权利。
土地转让要由集体经济组织与第三方重新签订承包合同，是一种比较彻底的产权交易行为。
法律对土地承包经营权的转让设置了诸多限制，《土地承包法》第41条规定:
“承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系。
”
4.土地出租
土地出租是在承包期内，承包农户将承包的部分或全部土地的使用权出租给本集体经济组织以外的他人，并收取租金的行为。
出租的期限不应超过土地承包经营权的期限，并且租赁双方的权利义务应主要根据租赁合同确定。
其特点是，承租人不与发包方直接发生经济关系，而只与承包方发生经济关系。
可见，土地出租是一种不彻底的使用权交易，在这种交易形式下，使用权并没有完全让渡，附属于使用权的收益权和处置权发生了
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进一步的分割。
转包和出租都是不彻底的使用权交易，转包和出租后虽然土地不再由承包方耕种，但土地承包经营权的主体并没有发生变化，承包关系仍然是原承包方与发包方的关系。
但是两者区别在于:
转包的对象应该是本集体经济组织内部的其他农户，出租的对象是本集体经济组织以外的单位或者个人。
5.土地入股
土地入股是在承包期内，入股者（原承包方）在通过集体土地承包方式取得土地承包经营权有效存在的前提下，将土地承包经营权量化为股权的行为。
土地承包经营权入股后，由土地股份合作社对农村土地实行整体布局、统一管理，并直接用于农业生产，农民按股分红。
农村土地承包经营权入股后，不发生农村土地所有权权属性质和主体种类的变化。
《农村土地承包法》第42条对土地承包经营权入股做了规定:
“承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产。
”土地入股，是土地资源优化配置的一种重要形式，有利于土地的规模经营。
同时，由于这种联合
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以自愿互利为基础，所以更容易使土地承包经营权流转建立在效率和效益的基础上。
（二）土地流转的意义
1.土地流转可以提高土地资源利用率
我国实行家庭联产承包以来，随着市场经济的加快，农民纷纷外出打工，但又不愿意放弃土地，这样便导致土地撂荒或应付种田的现状十分严重，造成本来就很稀缺的土地资源的严重浪费，而另一方面，一些愿意耕种土地的农民却得不到土地。
建立农村土地流转制度可以使有意耕种土地的农民得到土地，减少土地撂荒现象，提高土地资源的利用效率。
2.土地流转可以促进农业的规模化经营
我国实行家庭联产承包责任制，把土地的使用权划分到农户手中，在80年代大大的提高了农民的生产的积极性，使农业的生产效率得到了很大的提高。
但是随着技术的进步和我国市场经济体制的进一步完善，被分割成一块块的土地已经不能适应先进技术的应用，阻碍了农业生产效率的提高。
推进农村土地流转一方面可以促
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进农村土地的集中，形成规模经营;另一方面也有利于促进先进农业生产方式的应用。
3.土地流转可以促进农民收入的增长
一方面，农民把自己没有精力耕种或已经不愿耕种的土地通过一定的方式转让给其他农户或经济组织，可以获得租金、股金分红等收益，并通过外出务工或从事其他非农行业获得收入;另一方面，通过流转获得土地的农民可以发展规模化经营，提高农业劳动生产率，增加自己的收入。
另外，土地流转也可以促进农业生产结构的调整，提高农业生产的整体效益，从而带动农民收入的增加。
4.土地流转有利于城镇化水平的提高
一部分农村土地通过流转进入了其他农户的手中，另一部分被政府征用做建设用地或流转到企业中，这样便有利于农业实行产业化经营，实现农村地区一、二、三产业的同时发展，提高当地的经济发展水平。
随着经济水平的提高，不仅城镇化建设有了相应的资金和土地来源，而且一部分农户也会脱离农村进入城镇，从而有
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利于加快城镇化水平。
5.土地流转可以提高劳动者素质，加快农村劳动力转移
土地流转后，部分农民在业主那里务工，参与养殖业和二、三产业的经营，并从中学到了一些先进的生产经验和技术，使劳动者的素质得到了很大的提高。
另外，农村土地流转也促进了人和地分离，使部分农民从土地的束缚中解脱出来，从事其他行业，从而加快农村劳动力向非农产业的转移。
（三）国家出台的关于土地流转的法律法规
在土地流转方面，我国从建国初期到80年代一直持否定态度。
1982年《宪法》第十条第4款严格规定:
任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。
1986年颁布的《民法通则》第80条规定:
土地不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让。
1988年的《宪法》修正案对第10条进行了修改，取消了土地不得出租的规定，
增加了“土地使用权可以依照法律的规定转让”的内容，在立法上第一次明确了农
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村土地流转的合法地位。
但为了防止土地承包制的目的落空，在土地第二轮承包之前，只允许土地承包经营权转包，而禁止转让、出租、抵押。
1994年12月，国务院转批了《关于稳定和完善土地承包关系的意见》，指出“在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期内，对承包标的依法转包、转让、互换、入股，其合法权益受法律保护，但严禁擅自将耕地转为非耕地。
”1995年颁布的《担保法》明确规定，“抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒滩、荒丘等‘四荒’地的土地使用权可以抵押。
”“以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。
”
2002年8月颁布的《农村土地承包法》对土地承包经营权的流转进行了诸多创新，对流转的原则、程序、方式,合同的条款、争议的解决途径等问题都作了比较详细的规定，增强了实践中的可操作性。
《农村土地承包法》规定，“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采
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取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。
土地承包经营权的流转应当遵循平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权的流转。
”
2007年通过并实施的《物权法》对《农村土地承包法》的上述规定以基本法律的形式作了确认。
《物权法》
第61条规定，城镇集体所有的不动产和动产，依照法律、行政法规的规定由本集体享有占有、使用、收益和处分的权利。
第128条则规定，土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。
流转的期限不得超过承包期的剩余期限。
未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。
2008年10月12日，十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。
这些法律、法规以及相关政策的出台，不仅为农村
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土地的流转提供了法律保障，而且极大地丰富了农村土地的流转模式。
在一定程度上促进了农村土地资源的合理流动和优化配制，并为我国农业的发展和城镇化建设做出了重要的贡献。
二、农民对土地流转的认识、土地流转状况及意愿为了解甘肃省农村土地流转现状以及流转过程中存在的问题，我们设计了调查问卷，利用西北师范大学经
济管理学院学生暑期社会实践活动，就我省农民对土地流转的认识、土地流转状况以及农民土地流转意愿三个方面进行了入户调查。
调查地点主要在定西市临洮县洮阳镇的三个村和临夏州康乐县虎关镇的两个村，共发放问卷60份，收回有效问卷为50份，合格率为83.3%（表
1），符合调查的要求。
问卷的地区分布表1调查
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（一）调查对象的基本状况
1.人均占有土地少，可耕种土地更少。
从调查数据，每个家庭平均土地数量为5.99亩，而家庭人口数一般在5人左右，所以平均人均占有耕地1.2亩，而同期全国平均水平为每人2.16亩，人均占有土地很少。
其中水地量仅占57.93%，不足60%，从访谈的情况得知，当地的旱地基本上不耕种，也就是说，每个家庭靠不到3亩的水地生活或者作为经济的主要来源。
农民可以耕种的水地的主要集中在4-6亩上，约占40%，拥有6亩以上土地的家庭仅占10%（表2）。
可见，农村不仅人均占有的土地较少，而且可耕种的土地更少。
表2农民土地占有状况
2.受教育程度普遍低。
在被调查者中，受教育年限最高为12年，最低为0年，平均教育年限为4.7年，大部
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分村民没有接受完基本的九年教育，其中，小学文化水平的29人，占58%，初中文化水平的5人，约占10%，高中文化水平的16人，约占32%，没有1人具有高中以上文化水平（表3）。
表3被调查者受教育状况
3.劳动力利用率不高。
从调查结果看，一方面，每个家庭平均人口4-5人，每个家庭平均劳动力为2-3人，外出平均打工人数约为1人，而每个家庭平均可耕
种土地为3.47亩（表4），也就是说，平均每个家庭约有1-2个人耕种3.47亩的水地，农村劳动力明显存在富余。
表4农民土地收入状况表
4.土地投入成本高，收入低。
被调查者每个家庭每年
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土地收入为2929元，在土地上投入的生产成本为1275元，土地纯收入为1654元。
收入在1000-2500之间的家庭数有19家，约占数的38%，收入在2500-4000元的家庭数有21家，约占42%，收入在4000元以上的有9家，约占18%（表5）。
土地成本投入绝大多数在1000-2500元之间。
有27家，约占54%，其次是1000元以下，约占38%（表5）。
表5农民土地成本投入状况表
（二）农民对农村土地流转的认识
1.农民缺乏对土地流转的基本认识。
听说过“土地流转”这个词的农民只有13人，仅占26%，在涉及一些有关土地流转的具体问题时，农民了解的更加少，没有听说过具体的土地流转方式的人占到了70%（表6）。
知道转包、转让和出租三种流转方式的农民最多，很少有人知道反租倒包和入股等土地流转方式。
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表6农民对土地流转的基本认识
2.绝大多数农户对规范农村土地流转的相关法律法规不了解。
知道我国土地流转的相关法律的农民仅有4人，仅占8%;知道农村土地流转需要办理的相关手续的农民只有9人，占仅18%（表7）。
表7农民对土地流转的基本认识表
（三）当前农村土地流转状况
1.土地流转规模不大。
在调查中，有16家农户有过土地流转的情况，占调查户数的32%;每个家庭平均流转土地1.99亩，占家庭平均总土地的33.2%，流转土地所
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占比重较低。
2.土地流转对象单一，并且都是自愿进行。
大部分是转让给了其他的农户。
调查资料显示，16家有过土地流转情况的家庭在土地流转时，都是自愿进行的，其中有11户受让方为其他农户，约占68.75%，受让方为公司、房地产开发商、政府以及其他组织的占不到三分之一（表8）。
表8土地流转的对象
3.流转的土地大部分是优良的土地，其次是没有精力耕种的土地。
50%的农户流转出去的土地属于自己一直耕种的土地，43.75%的农户流转出去的土地属于自己没有精力耕种的土地（表9）。
因此，农民流转的土地一般都是优良的土地，这在一定程度上有利于种植规模的扩大，提高可耕种土地的利用效率，同时也解放了土地转
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出农户家庭的劳动力，使其可以从事其他工作。
表9您转出土地的类型
4.土地流转主要采取转让、转包和出租等形式，没有转包、反租倒包和入股等形式。
16户农户中，有8户采用了出租方式，占50%，3户采用了转包方式，占31.25%，转让约占18.75%，没有农民采用反租倒包和入股等方式（表10）。
5.土地流转多是农户之间自发组织，没有成型的中介组织参与。
在调查中，所
有的流转的土地均是农户之间自发实现的，没有村委会、各级政府组织参与到流转活动中。
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（四）农民土地流转意愿
1.多数农户认为当前的承包地中存在无法耕种的情况，但仍然十分爱惜土地。
在农民目前承包的土地中，有一些已经不适宜耕种的土地（如盐碱地、沙化地等），也有不值得耕种（如收不回成本）和没有精力耕种的土地。
有5户认为自家的承包地存在“不适宜耕种的土地”，占10%;21户认为自家的承包地存在“不值得耕种的土地”，占42%;15户认为自家的承包地存在“没有精力耕种的土地”，占30%。
三项合计，占到调查户的82%。
尽管如此，但真真撂荒土地的农户并不多。
在46户存在无法耕种问题的家庭中，只有16户存在土地撂荒现象，占39.02%，在全部被调查农户中只占32%（表11）。
表11农户土地撂荒状况及对转让撂荒地的态度
2.农户对撂荒地具有强烈的出让愿望，但多数农户仍不愿放弃撂荒地的最终承包权。
16户存在土地撂荒现
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象的农户中，有13户愿意出让承包地，占81.25%（表
12）。
同时，13户的平均受教育年限为6年，高于4.7年的平均水平，显示了农民文化程度对土地流转意愿正向的影响关系。
在13户愿意出让撂荒地的农户中，只有3户愿意永久转让;7户选择转让期限为1-5年，选择6-10年和10年以上的农户分别为2户和1户。
表12农户对正在耕种土地转让的态度
3.农户对自己目前正在耕种的土地有较强的转让意愿。
在回答“如果有人以双方都能接受的价格受让您目前正在耕种的土地，您是否愿意转让”时，有21户回答“愿意”，占42%。
其中，愿意全部转让的农户达到一半以上，占57.1%;愿意转让一半的农户占23.8%，两部分合计超过80%（表12）。
4.多数农户愿意以转包的方式出让土地。
在愿意出
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让正在耕种的土地的21户农户中，有15户愿意以转包的方式出让土地使用权，而选择转让、出租、入股的农户分别为2户、8户、2户。
也就是说，农户更愿意以转包和出租的方式出让土地使用权。
5.多数农户可接受的转让期限为1-5年。
21户农户中，有11户可接受的转让期限为1-5年，占52.4%;有5户愿意永久性出让，占23.8%;分别有2户和3户可接受的转让期限为6-10年和10年以上。
三、土地流转中存在的问题
（一）农民对土地流转缺乏认识
调查结果显示，多数农户既不了解什么是土地流转，也不知道土地流转的相关法律规定。
在调查中我们可以看出，听说过土地流转的农民有13人，仅占26%，而知道我国土地流转的相关法律的农民，仅有4人，占8%。
在涉及到土地流转的过程中相关问题时，农民了解的更加少。
听说土地流转方式的农民有35人，占总人数的70%，关系到农民权益和解决纠纷的农村土地流转需要的手
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续，知道的有9人，占总人数的18%。
仍有不少农户缺乏土地流转意愿。
在被调查的50户农户中，有29户对自己正在耕种的土地不愿意出让，有3户农户甚至连自己已经撂荒的土地也不愿出让。
出现这种状况的原因包括:
第一，对农村土地流转及其意义的宣传力度不够，导致农民对土地流转的概念、意义、相关法律法规、程序以及可能从土地流转中获得利益缺乏基本的认识和理解。
第二，土地仍然是农民生活的基本保障。
在我国农村工业化和城市化的初级阶段，非农产业所提供的就业机会常常具有不稳定性和不充分性，出于对经营安全和土地保障功能的考虑，农民仍把土地作为命根子来看待，认为有了土地生活就有了保障和退路，不愿意轻易离开土地。
第三，农村社会保障体系不健全、不配套加深了农民对土地的依赖程度。
第四，农民对土地产权认识不明确。
一个极端是很多人认为土地所有权属于国家，很多地方（边远山区居多）农村土地流转无价（不收费或低收费），村委会或村小组在土地流转中充当主体，农民应有的权益没有得到保护。
另一
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个极端是农村土地所有权属于私人的，不配合乡镇土地利用结构调整，土地流转时，哄抬要价，承包地自己种不好，也让别人种不好。
农民对土地流转认识上的误区，是造成土地流转困难的一大障碍。
（二）土地流转中农民利益很难得到保障
在调查中我们发现，农民之间自愿的农村土地流转主要在农户之间进行，不少是因为承包者外出务工而把土地转让给亲友耕种，转让收益存在很大的随意性，不能依靠供求规律来定价，土地流转的非营利性比较普遍。
另一方面，在土地转向政府或企业时，流转目的出现了本末倒置的现象，对土地流转后的收益往往是干部说了算，扣除各种费用后，农民所得很少。
有的搞土地流转是为了财政集体增收，农民的经济利益得不到保障;有的土地被反租后农民没有出路，从事非农产业非常困难;一些外商企业承诺优先照顾安排农民务工
的合同条款如一纸空文，很难兑现。
另外，在土地流向企业和政府时，很多都由政府从中干预，在租金和租期问题上，多数是将租金与农民现在的种粮效益比较，认为能高于
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现在的粮价就是可行的，而对农民收入增长的预期空间及企业可能出现的支付危机估计不足，一些地方支付给农民的租金还不如农民种地的收入高。
并且，一
-50年，比第二轮承包期还长，有的甚至无限些土地的租期特别长，有的长达30
期，这就就相当于农民把土地承包经营权转让了出去。
（三）土地流转中市场机制缺位
在农民具有较强土地流转意愿的情况下，土地流转市场的建立健全对于土地流转的最终顺利实现至关重要，就目前来看，土地流转中市场机制的缺位主要表现在:
1.土地流转的市场需求不足
农村土地流转的目的在于合理配置土地资源，追求经济效益最大化。
市场经济条件下利益驱动是农村土地流转的源泉和动力，市场需求不足是当前农村土地流转的利益驱动问题。
一方面，由于农业生产比较利益较低，在投资者看来，过高的投入并不能带来很高的利润，农业投资存在
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自然和市场的“双重风险”，使得各种资本缺乏对经营农村土地的利益驱动，造成土地流转市场需求不足;另一方面，由于地理位置的差异，靠近城市的位置好的农村土地由于城市化或工业生产的需要，可能得到流转，但在一些边远的山区，由于地理位置比较差，除非有很特殊的资源，一般的投资者很少去在那里的土地上进行投资。
2.土地流转的价格机制不成熟
价格是市场的精髓，土地市场的发育和规范程度，也要以地价形成机制的状况来衡量。
在土地的交易中，根据土地的肥力、区位等因素来确定土地的市场交易价格不仅十分必要，而且也符合市场规律。
但是，目前农村土地价格的形成机制尚未建立起来，这也成为影响和制约农村土地流转的重要障碍。
土地价格形成机制的缺位也使农村土地流转的公正性和合理性受到了很大的影响，特别是在政府征用土地时，地方政府经常利用行政权力，实行无偿征用、划拨或低价购置，严重侵犯了集体和农民的经济利益。
一些
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地区村集体从一亩耕地的转让中可以获得3-5万元左右的补偿费，而真正落实到农民个人手中，一般只有万元左右，大大低于土地的实际价格。
3.土地流转中介组织匮乏
集体土地使用权作为一种特殊的商品，与其它类型的商品相比有两个特征:
其一，土地位置的不可转移性决定了难以形成跨地区或全国性的土地交易市场，土
地流转的距离越远，搜寻成本也就越大，所以，农民一般只是在小范围内寻找交易对象。
这种小范围的流转对土地的合理有效配置并没有起到很大的作用，对农业规模化经营的带动极其有限。
其二，对于要进行规模化经营的需求者来说，他们对土地的需求量不是一户农民所能承担的，往往需要很多农户共同流转，这样在谈判和合约履行过程中产生了大量的交易成本。
土地市场高昂的交易成本要求有完善的中介组织为之服务。
土地市场的中介可分为三类，第一类是金融中介，包括存贷、投资、信托、抵押、证券、贴现、保险等多种业务;第二类是实物中介，包括土地出让、出租、
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调换等业务;最后一类是服务中介，包括策划、广告、测量、估价、咨询、法律、仲裁、经营、劳务等。
当前，农村集体土地流转中介组织的发育严重滞后，尚未设立正式意义的土地流转中介组织。
目前农地流转是在一种信息不对称的双边垄断市场中运行，农地的转租者不知道承租人是准，承租人也不知道谁会是转租人，形成“有买找不到卖、有卖找不到买”的局面。
因此，形成体系的土地流转中介组织的建立是规范土地流转市场，促进农业规模化现代化的必要条件。
（四）政府管理的缺位
农村土地流转缺乏有效的政策指导和法律规范，大部分地区的土地承包经营权流转处于无序状态。
有的地方对农村土地承包经营权流转放任自流，流转行为无人监管，流转纠纷无人受理;农村土地入股、租赁方式缺乏应有的法律规范;在农户自发组织的土地流转中，流转后的土地利用效率未有改观，甚至有所下降。
加上缺乏必要的公证和管理，转入、转出户之间的纠纷较多。
这些弊病和隐患，不仅威胁着土地流转的有效进行，而
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且对农村地区社会的稳定也产生了重大的影响。
四、农村土地流转的影响因素
在农民进行土地流转时，往往受到一系列因素的制约，这些因素包括:
（一）产权因素
产权因素对土地使用权流转的影响主要体现在产权清晰和权责定位上。
《中华人民共和国土地管理法》第八条之规定:
“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于农民集体所有”。
这个“集体”我们应该理解为是农村集体经济组织—农业合作社。
但是在我国有些地方，产权混乱，往往一块土地可以有好几份流转合约。
产权的不清晰，但在土地产权不明晰的情况下，进行流转交易时缺少产权主体的往往被村干部和政府所代替，将农民排斥在外，虽然土地承包法规定土地使用权30年不变，但土地产权归集体所有，这就给村干部进行土地产权变更提供了可乘之机，重新分配土地屡见不鲜，这是农民对土地的预期使用权发生怀疑，对土
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地的投入、农田建设缺乏长远打算，影响了农村土地的流转。
同时由于农民没
有土地产权，不利于农民进城经商，阻碍农民城市化进程，进而造成农村劳动力转移困难，影响农村土地流转制度安排。
不仅对农民本身的生产
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