江苏省土地利用总体规划.docx

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江苏省土地利用总体规划

江苏省土地利用总体规划（2006-2020年）

（2010年12月31日）

江苏省土地利用总体规划

（2006-2020年）

江苏省人民政府

二〇〇九年十二月

前言

江苏省地处中国东部沿海的中部地区，位于长江三角洲的核心区域，是我国社会、经济、文化最发达的省（市、自治区）之一。

自1999年国务院批准《江苏省土地利用总体规划（1997-2010）》实施以来，随着江苏省社会经济快速发展，到2005年规划确定的各项土地利用控制指标和任务提前实现。

为了深入贯彻科学发展观，切实落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，更好地统筹土地资源的开发、利用和保护，促进国民经济又好又快发展，依据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规和国家有关土地利用的方针、政策，制定《江苏省土地利用总体规划（2006-2020年）》（以下简称《规划》）。

《规划》是实行最严格土地管理制度的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设和各项建设用地的重要依据。

《规划》全面分析了江苏省土地利用面临的形势和任务，阐明了全省土地利用战略、目标和任务，制订了各业用地结构与布局优化调整方案，提出了规划实施的保障措施。

《规划》基期年为2005年，规划期限为2006-2020年，其中近期规划目标年为2010年。

《规划》覆盖江苏全省行政管辖范围，区域面积为1067.42万公顷（16011.25万亩）。

第一章总则

第一条规划目的。

为贯彻党的“十七大”精神，全面落实科学发展观，实现江苏省委、省政府提出的“率先全面建成更高水平的小康社会，率先基本实现现代化”（以下简称“两个率先”）和“富民强省”的发展战略目标，促进江苏省经济又好又快发展，统筹安排各类各业用地，保障土地可持续利用，根据《中华人民共和国土地管理法》及相关法律法规，制定《江苏省土地利用总体规划（2006-2020年）》。

第二条规划编制的主要依据。

1、《中华人民共和国土地管理法》；

2、《中华人民共和国城乡规划法》；

3、《中华人民共和国环境保护法》；

4、《中华人民共和国农村土地承包法》；

5、《中华人民共和国森林法》；

6、《中华人民共和国土地管理法实施条例》；

7、《基本农田保护条例》；

8、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）；

9、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）；

10、国土资源部《关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知》（国土资发[2004]133号）；

11、《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（国办发[2005]32号）；

12、国土资源部《关于做好土地利用总体规划修编前期工作中“四查清、四对照”工作有关问题的通知》（国土资发[2005]182号）；

13、《关于印发<报国务院审批的土地利用总体规划的规划大纲评审办法>的通知》（国土资发[2006]54号）；

14、《关于印发省级土地利用总体规划大纲审查要点的通知》（国土资厅发[2008]141号）；

15、《土地利用总体规划编制审查办法》（中华人民共和国国土资源部令第43号）；

16、《关于印发<省级土地利用总体规划环境影响评价技术指引>的通知》（国土资发[2005]277号）；

17、《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》；

18、国家其他有关部门与行业的发展规划；

19、《江苏省土地管理条例》；

20、《江苏省国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》；

21、《江苏省土地利用总体规划（1997-2010年）》。

第三条规划指导思想。

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，以落实“两个最严格制度”为出发点，按照保护资源、保障发展、维护权益、服务社会和建设资源节约、环境友好、生态文明社会的要求，切实转变用地观念，创新用地机制，正确处理当前与长远、开发与保护的关系，合理预测和分析各类土地利用的供需状况，统筹安排土地利用与经济社会发展，切实实现保增长与保耕地、促发展与促节地的双赢，在保护基本农田和耕地的同时，为促进江苏省又好又快发展提供土地资源保障。

第四条规划遵循的原则。

1、严格保护耕地特别是基本农田，保障粮食安全和生态安全

按照实行最严格的耕地保护制度的要求，从保证粮食安全、经济安全、生态安全和社会稳定出发，以稳定提高粮食综合生产能力、实现粮食自给为核心，优先保护和配置耕地，确保国家下达的耕地保有量不减少，基本农田数量不减少、用途不改变、质量有提高，提高粮食生产能力，确保经济社会长治久安。

2、优化供地结构，促进发展模式转型

按照建设新江苏的战略要求，着力提升科学发展能力，落实“严控总量、盘活存量、用好增量、集约高效”的要求，以供给引导需求、以门槛约束用地量，促进土地利用方式的根本性转变，促进经济结构和经济发展方式的转型。

3、节约集约用地，保障供地效率

落实最严格的节约用地制度，把节约集约用地作为各项建设必须遵循的基本方针，加快各类用地由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变，杜绝用地浪费，促进经济结构全面升级和环境优化发展的战略性调整，增强土地资源对经济社会可持续发展的保障能力。

4、合理配置用地空间，促进区域和城乡统筹

立足资源条件和发展需要，协调区域用地关系，实施差别化的土地调控政策；统筹安排各类用地，平衡各业用地需求，优化土地资源配置，合理调整和优化各业各类用地规模、结构和布局，促进全省新型工业化、城市化和新农村建设健康发展。

5、协调土地利用与生态建设，促进生态文明发展

按照建设环境友好型社会的要求，统筹生活、生态和生产用地空间，加快转变土地利用模式，优先保护自然生态空间，合理配置各类用地，构建生态文明的宜居城乡环境。

第二章土地利用现状与形势

第一节自然条件与社会经济发展状况

第五条江苏省位于东经116°18′～121°57′，北纬30°45′～35°20′，地处中国东部沿海的中部地区，东濒黄海，西北连安徽、山东，东南与浙江、上海毗邻。

江苏平原辽阔，气候温暖，雨量充沛，自然资源本底条件差异较小，是久负盛名的“鱼米之乡”。

全省大部分区域适宜高强度、大规模工业化、城市化开发。

江苏是长江三角洲区域的重要组成部分，是我国重要的经济中心，是近代民族工业和乡镇工业的发祥地和开放型经济最发达的地区之一，也是全国现代高科技产业和城镇密集地区之一。

截至2005年底，全省土地总面积1067.42万公顷（16011.25万亩），辖13个省辖市，52个县（市）、54个市辖区。

常住人口7474.50万人，其中户籍人口7252.88万人，外来常住人口221.62万人。

全省地区生产总值18272.12亿元，财政收入3124.80亿元，三次产业增加值结构为7.6:

56.6:

35.8，城市化水平50.50%，城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别为12319元、5276元。

图2-1江苏省区位示意图

第二节上轮规划实施评价

第六条自《江苏省土地利用总体规划（1997-2010年）》实施以来，在经济发展与土地资源管理政策双重作用下，土地用途管制制度逐步得到落实，控制和引导土地利用成效显著：

农用地特别是耕地保护得到强化，非农建设占用耕地的规模得到有效控制；保障了经济社会发展合理用地需求的供给，促进了经济发展质量的提升，显著提高了建设用地节约集约利用水平；土地整理复垦开发力度加大，基本实现了建设占用耕地的占补平衡；改善了土地生态环境质量，市场机制在土地资源优化配置中的基础性作用得到积极发挥，加快了土地市场建设，规范了土地利用秩序。

第七条由于规划编制与实施阶段存在的巨大的宏观经济环境差异，经济总量急剧扩张与经济结构大幅调整，城市化、工业化的快速发展超出规划预期，导致上一轮规划适用性不足，并在规划实施中带来一些突出问题：

耕地减少和建设用地增长过快；建设用地粗放利用较为突出；局部地区土地污染和破坏严重；违规违法用地现象屡禁不止；土地市场化配置机制未完全形成等。

第三节土地利用现状与特点

第八条土地利用现状。

根据江苏省土地利用变更调查，到2005年底，全省土地总面积1067.42万公顷（16011.25万亩），占全国土地总面积的1.06%。

人均面积0.143公顷（以常住人口计，下同）。

其中，农用地677.53万公顷（10162.91万亩），占土地总面积的63.47%；建设用地183.15万公顷（2747.20万亩），占17.16%；未利用地206.74万公顷（3101.14万亩），占19.37%。

1、农用地数量结构与空间布局

耕地全省耕地面积480.12万公顷（7201.83万亩），占农用地的70.86%。

主要分布在苏北、苏中平原和滨海地区，其中盐城、徐州、淮安、南通和宿迁五市的耕地面积最大，占全省耕地总面积的58.60％。

园地全省园地面积31.77万公顷（476.48万亩），占农用地的4.69%。

其中果园占园地面积的38.31%，主要分布在苏北地区；桑园占44.53%，以南通、淮安、盐城等为主；茶园占7.02%，主要分布于位于宁镇丘陵和宜溧山地的南京、无锡、常州、镇江等市；其他园地占10.14%，主要分布于无锡、徐州、常州、苏州、镇江等地。

林地全省林地面积32.78万公顷（491.77万亩），占农用地的4.84%。

主要分布在宁镇山脉、老山山脉、茅山山脉、宜溧山地的南京、无锡、镇江、淮安、常州等市（占林地的51.30%），沂沭丘陵地带的徐州、连云港、宿迁等市（占林地的24.70%），淮安的盱眙丘陵地区、盐城的沿海地区（占林地的16.00%），其余地区占8.00％。

牧草地全省牧草地0.25万公顷（3.80万亩），占农用地的0.04%。

主要分布于镇江（占牧草地的63.1%）和盐城（占牧草地的23.2%），其他各市仅有零星分布。

其他农用地全省其他农用地132.60万公顷（1989.02万亩），占农用地19.57%。

空间分布上与耕地分布有较大相关性，其中盐城、淮安、徐州、宿迁以及南通等市面积较大。

2、建设用地数量结构与空间布局

城乡建设用地全省城乡建设用地142.88万公顷（2143.20万亩），占建设用地面积的78.01％，人均城乡用地191平方米。

其中城镇工矿用地49.57万公顷（743.56万亩），人均城镇工矿用地131平方米。

城乡用地中，城市用地仅9.45万公顷（141.80万亩），占城乡建设用地的6.61%，而农村居民点面积93.31万公顷（1399.65万亩），比重达65.31%。

从空间布局上看，城乡建设用地分布差异十分显著，城镇工矿用地占辖区城乡用地总面积比重明显南高北低，苏南的无锡、苏州、南京、常州、镇江列居全省前五位，其中无锡比重高达63.25%，而苏北的宿迁只有14.22%；农村居民点的空间分布则相反。

交通水利设施用地全省交通水利设施用地30.89万公顷（463.31万亩），占建设用地的16.87％。

其中交通运输用地11.34万公顷（170.16万亩），以苏南地区分布最密集，占区域比重均在1.50％以上，其中无锡高达2.17％，而苏北的盐城和宿迁比重则均低于0.60％。

全省水利设施用地面积19.54万公顷（293.15万亩），其中水库水面用地占27.69％，主要分布徐淮连北部山丘地区、宁镇丘陵地区和宜溧山地地区，占全省水库水面总面积的87.60%；水工建筑用地占72.31％，66.35％分布在苏北五市。

其他建设用地全省其他建设用地9.38万公顷（140.68万亩），占建设用地面积的5.12％。

其中特殊用地3.67万公顷（55.00万亩），南京市面积最大，其他各市分布较为均匀。

盐田5.71万公顷（85.69万亩），主要分布于连云港、盐城和南通三市。

3、未利用地数量结构与空间布局

全省未利用地面积为206.74万公顷（3101.15万亩）。

其中未利用土地20.56万公顷（308.41万亩），主要是荒草地、盐碱地，其中盐城9.49万公顷（142.36万亩），占46.16％，其余各市分布较为均匀。

其他土地186.18万公顷（2792.73万亩），主要是河流水面、湖泊水面和滩涂，苇地的比重较小。

河流水面在全省各市均有分布，其中南通、盐城居多。

湖泊水面集中在苏州、宿迁、淮安、无锡、扬州五市，占全省湖泊的89.95%。

滩涂绝大部分位于沿海地区，主要集中在盐城、南通和连云港三市。

第九条土地利用主要特点：

1、农用地尤其是耕地比重较大。

江苏省农业发展条件优越，土地开发利用历史悠久，地类结构以农用地占绝对优势，占全省土地总面积的63.47％，其中耕地是最主要的农用地类型，所占比重较大。

2005年，全省耕地面积480.12万公顷（7201.83万亩），占土地总面积的44.98%。

2、土地开发程度和总体效益高。

2005年江苏已开发利用土地高达860.67万公顷（12910.05万亩），土地利用率为80.63%。

土地利用的总体效益高，2005年全省单位土地GDP达17.12万元/公顷，远高于全国平均水平（1.90万元/公顷）。

3、建设用地扩张较快。

江苏社会经济发展非常迅速，GDP从1997年的6680.34亿元增加到2005年的18305.66亿元，全省城市化水平从1997年的31.50％提高到2005年的50.50％。

随着工业化、城市化与交通基础设施建设进程的加快，建设用地也呈现快速扩张的趋势。

建设用地面积从1997年的158.42万公顷（2376.3万亩）扩大到2005年183.15万公顷（2747.20万亩），增长率达15.61%。

4、土地利用的区域差异较大。

截至2005年底，农用地与建设用地之比苏南地区为2.6:

1，苏中地区为3.8:

1，苏北地区为4.4:

1。

苏南地区已经成为城镇与工业密集区，城市化、工业化速度远高于苏中、苏北地区。

苏中地区目前仍是传统的农业地区，但随着沿江开发战略的进一步实施，将形成农用地和建设用地并重之势；苏北地区在较长一段时间内农用地依然会是土地利用的主体。

5、滨海滩涂资源丰富。

江苏沿海湿地资源有河口湿地、河流湿地、湖泊及水库湿地、草甸湿地和海岸滩涂湿地。

据调查，江苏沿海地区的湿地面积约为70万公顷（1050.00万亩），主要分布在盐城、南通和连云港三市，占全省土地面积的7.00%，面积位居全国沿海各省（市、自治区）的首位。

第四节形势与挑战

第十条社会经济发展趋势

1、经济继续保持较快平稳增长。

到2005年，江苏省人均地区生产总值达到3000美元，预计规划期内全省经济将持续较快发展，到2010年，全省地区生产总值达到29000亿元（2005年价，下同），年均增长10%以上，人均地区生产总值比2000年翻两番。

到2020年地区生产总值（2005年价）将在2010年的基础上翻一番，人均地区生产总值达到74600元（9000美元左右），达到“上游中等收入国家”的水平，江苏省将率先基本实现现代化。

2、增长方式进入转型期。

江苏总体上已进入工业化中期并向后期迈进，将呈现制造业和服务业齐头并进、经济增长质量和效益明显提升、高新技术产业快速发展的新特征，促进产业结构优化升级，低消耗、低排放、集约化、高效益的新型工业化成为江苏经济发展的主流。

3、城市化进入加速期。

随着工业化快速推进，人口、产业将进一步向城市集聚，大量的外来人口涌入，预计到2010年江苏省常住人口将达7704万人，城市化水平超过55%，中心城市的辐射带动功能日益增强，大量农村人口向城市转移，统筹城乡发展的力度进一步加大，城市化将成为推动江苏经济社会和区域发展的主要力量之一。

到2020年常住人口将达到8028万人，城市化水平超过65%。

4、国际化进入提升期。

经济全球化将向纵深推进，国际投资与贸易快速增长，高新技术产业和现代服务业跨国转移步伐加快，为江苏优化利用外资结构、提高利用外资质量、扩大进出口贸易，提升经济国际化水平提供了有利的平台。

江苏突出产业集群发展，强化产业分工和合作，推进跨国企业本土化、本土企业国际化，在更深层次和更广范围内参与国际竞争与合作，促进江苏经济发展迈向更高层次。

5、生态省建设快速推进。

随着生态建设工程、生态公益林建设工程、生态示范区建设工程的全面推进，全省生态状况将逐步得到改善，人居环境质量不断提高。

预计到2010年全省万元地区生产总值能源消耗下降到1.18吨标煤。

主要污染物排放总量在2005年基础上减少5%左右，城市建成区绿化覆盖率达到40%左右，森林覆盖率达到20%。

到2020年森林覆盖率达到26%。

第十一条土地利用面临的挑战

1、建设用地供需矛盾突出。

江苏人多地少，且又将迎来城市化和工业化高峰，城镇工矿用地需求量将在规划期内保持较高水平；推动城乡统筹和区域一体化发展，将进一步拉动区域性交通、水利等基础设施用地的增长；新农村建设也需要一定的用地作为支撑，这些都形成了对建设用地的刚性需求。

随着江苏省开放型经济的迅速发展，外来人口增加迅猛，也给土地资源的空间配置带来很大压力。

另一方面，江苏耕地和基本农田保护任务重，土地后备资源较少，土地供给弹性系数不高，因此江苏建设用地供需矛盾将更加凸显。

2、农用地保护形势严峻。

随着工业化和城市化的快速发展，建设用地的刚性需求对农用地保护，尤其是耕地保护形成巨大的压力，规划期内苏州、无锡、常州、南京和镇江五市将不能完成耕地占补平衡任务，必须实施易地调剂。

3、土地利用空间布局亟待调整。

江苏提出了“四沿”发展战略，从而从根本上改变了原有以板块生产力布局为主、区域产业关联发展不够的战略布局。

全省土地利用布局也迫切需要作相应调整，以切合区域发展战略布局变化的客观要求。

4、土地开发难度大。

江苏土地利用的开发强度高，沿海滩涂是目前最主要的耕地后备资源，但是随着近年来土地生态保护和土地开发力度的加大，未来土地开发难度不断加大。

国家实施江苏沿海地区开发战略后，沿海地区的生态建设和开发建设利用的强度会显著提高，耕地后备资源的空间将受到挤压，全省面临耕地后备资源的严重短缺。

5、统筹区域土地利用难度大。

江苏经济社会发展的地区差异较大，作为经济发展龙头的苏南地区为保持高增长的发展态势仍需消耗一定量的土地资源，而苏中崛起和苏北的振兴也需要大量的土地资源作为支撑，区域的统筹协调发展，加大了全省调整和优化土地利用结构和布局的难度。

第三章土地利用战略

第一节土地利用战略任务

第十二条土地利用的战略任务

全省将实施“科学保护土地资源，切实保障率先发展，全面提升集约水平，统筹协调生态建设”的土地利用战略。

土地利用战略任务为：

1、加强耕地和基本农田保护，明确耕地和基本农田保护面积和范围，优化基本农田布局，合理调整农用地结构，统筹安排农业用地，加强地力建设；

2、加强土地宏观调控和用途管制，严格控制建设用地无序扩张，合理调整与不断优化土地利用结构和空间布局；

3、以供给引导需求，保障合理用地需求的有效供给，保障重点基础设施建设项目及其他必要的建设用地；

4、显著提高建设用地节约集约利用水平，加强用地效率的准入管理，盘活存量建设用地，提高土地利用效率；

5、加强国土资源综合整治，统筹土地利用与协调生态建设，改善区域生态环境；

6、落实共同责任，完善规划实施保障措施，强化规划整体控制和引导。

第二节土地利用战略重点

第十三条土地利用战略重点：

1、优化土地利用结构。

立足资源环境禀赋，统筹安排生产、生活、生态用地，严格保护耕地尤其是基本农田，控制建设用地规模。

平衡各地区用地供需关系，适度控制苏南地区新增建设用地规模，适当为苏北地区预留用地发展空间。

合理调整和优化各业各类用地规模和结构，稳步提升林业用地，加强总量调控和用途管制，切实提升符合科学发展的用地保障能力。

2、科学规划用地布局。

加强基本农田建设，保护苏中、苏北粮食主产区、特优农产品产业区；统筹区域发展，优化城乡和区域建设用地空间布局，大力构建都市圈城镇发展格局和轴线产业用地布局；保障生态用地，协调生态空间布局，按照各区域的资源禀赋和比较优势，形成与各区域条件相适宜、各具特色、科学合理的区域土地利用空间格局。

3、提高土地节约集约利用水平。

在严格控制建设用地总量和新增建设用地规模的前提下，按照各类各行业用地准入标准，配置各业建设用地。

鼓励建设用地的内涵挖潜，重点盘活苏南地区的存量用地，充分利用闲置和低效建设用地，切实提高用地效率。

建立高标准土地集约利用评价指标体系，完善企业、园区、区域等多层次土地集约利用激励约束机制，促进经济快速增长与质量提升之间的良性互动。

4、加强土地生态建设。

针对不同环境功能定位，制定差别化用地调控政策；建立生态功能保护区，按照生态保护重点区域的保护要求，支持太湖流域、淮河流域、长江湿地保护区域、沿海区域等生态治理重点工程建设，保障生态安全。

5、适度开发土地后备资源。

在确保生态安全的前提下，因地制宜、有计划、有步骤的适度开发后备资源。

沿海滩涂资源地区，应科学、适度地围垦、开发；生态敏感和脆弱区，应禁止各类不当土地开发利用行为，切实维持乃至提高其生态系统稳定性。

第三节土地利用目标

第十四条为实现“两个率先”，全面落实国家下达我省的土地利用调控目标，协调用地供需矛盾，促进土地资源的可持续发展，规划期内努力实现以下土地利用的主要目标：

1、完成国家下达的耕地与基本农田保护目标，耕地过快减少的状况得到有效控制。

全省耕地保有量到2010年和2020年分别保持476.20万公顷（7143.00万亩）和475.13万公顷（7127.00万亩）。

确保421.53万公顷（6323.00万亩）基本农田面积不减少、质量有提高，布局总体稳定。

2、土地利用结构不断优化。

保持园地、牧草地总量基本稳定，林地面积和森林覆盖率稳步提高。

基础设施用地适度增长，农村居民点用地适度减少，城镇建设用地规模过快扩张的势头得到有效遏制，占用耕地比例降低。

全省建设用地总规模到2010年和2020年分别控制在191.92万公顷（2878.8万亩）和206.15万公顷（3092.25万亩）以内。

城镇工矿用地在城乡建设用地总量中的比例由2005年的34.69％分别调整到2010年和2020年的38.39％和42.18%。

3、土地利用布局得到合理调整。

按照建设“四沿”生产力布局轴线、三大都市圈以及五大特色农业区的建设要求，加强苏北、苏中粮食主产区、特优农产品产业区的农用地保护和基本农田建设，积极优化苏锡常都市圈和沪宁沿线产业带用地结构，提升用地质量，重点保障沿江、沿海、沿东陇海线产业带的建设用地增长。

4、土地节约集约利用水平显著提高。

农用地利用规模化、集约化、产业化不断推进，建设用地由外延式增长向内涵挖潜转变，存量建设用地得到充分盘活，闲置和低效用地得到充分利用，各业用地利用效率和效益显著提高。

至2010年，地均GDP提高到27.17万元/公顷，人均城镇工矿用地控制在132平方米以内。

至2020年，地均GDP提高到54.34万元/公顷，人均城镇工矿用地降低到125平方米以内。

5、建设生态网络和环境友好型土地利用布局。

统筹协调土地利用与生态建设，建立类型齐全、布局合理、面积适宜的生态网络，逐步改善生态环境质量，促进全省可持续发展。

规划到2020年全省受保护地区占国土面积比例达22％。

6、土地管理参与调控经济社会发展的能力不断增强。

适应江苏省情的土地市场机制和相关制度基本完善，土地利用调控的行政、经济和科技手段不断强化，土地管理效率和服务水平明显提高，促进科学发展和增长方式转型的供地手段不断完善。

第四章保护和合理利用农用地

第一节合理调整农用地结构与布局

第十五条农用地结构与