山东省旅游公共服务能力提升研究.docx

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山东省旅游公共服务能力提升研究

摘要

改革开放30年来，我国旅游业取得了巨大的发展，我国旅游业在世界旅游业中的地位也不断提升，成为世界重要的旅游目的地和客源地，旅游已经成为提高人们生活质量的重要方式。

近年来，旅游出现大众化趋势，出游人数和出游次数大幅度增加，对旅游信息咨询、旅游救助服务等旅游公共服务的要求越来越高，为了顺应旅游发展的这一趋势，我们必须逐步完善旅游公共服务体系，为旅游者提供高质量的旅游公共服务。

山东作为全国旅游资源大省，虽说目前旅游业取得了快速发展，对全省国民经济和社会的贡献程度也在不断提高，但与国内发达省份相比还有很大的差距，旅游市场所占份额依然很少，尤其是旅游公共服务能力不健全的问题仍很突出。

鉴于此，本文以旅游公共服务能力为切入点，研究了游客对山东旅游公共服务供给的评价状况，分析了山东旅游公共服务供给中存在的主要问题，最后提出了山东省旅游公共服务有效供给的对策建议。

关键词：

山东省；旅游业；公共服务能力；提升

ABSTRACT

30yearsofreformandopeningup,China'stourismindustryhasachievedgreatdevelopment,thetourismindustryofourcountryinworldtourismstatusisalsorising,tobecometheworld'simportanttouristdestinationandtouristmarket,tourismhasbecomeanimportantwaytoimprovethequalityofpeople'slife.Inrecentyears,tourismisbecomingpopulartrend,thenumberoftripsandtraveltimestoincreasesubstantially,touristinformation,travelassistanceservices,tourismpublicserviceshavebecomeincreasinglydemanding,inordertocomplywiththetourismdevelopmentofthistrend,weneedtograduallyimprovethepublicservicesystem,fortouriststoprovidehighqualitytourismpublicservice.Shandongasanationaltourismresourcesbigprovince,althoughtourismhasobtainedtherapiddevelopment,totheprovince'seconomicandsocialcontributiondegreehasbeenimproved,butcomparedwithdevelopedprovincesofChinastillhasverybigdifference,tourismmarketshareisstillverysmall,especiallytravelcapabilityofpublicserviceisnotperfectstillhaveproblems.Inviewofthis,thisarticleinthetravelpublicserviceabilityasthebreakthroughpoint,studiesthetouriststoShandongtourismpublicservicessupplyintheevaluationofthestate,hasanalyzedintheShandongtouristpublicservicesupplyofthemainproblemsexistinginthetourismofShandongProvince,finallyputforwardtheeffectivesupplyofpublicservicecountermeasures.

Keywords：

ShandongProvince;tourism;publicservicecapacity;improve

一、前言

旅游公共服务是旅游活动得以顺利进行的基础，旅游公共服务能力的水平高低能显示出一个地区的旅游发展水平。

目前的旅游公共服务覆盖面广，涉及范围大，服务人数众多，在一定程度上来讲是比较完善的。

随着旅游业的发展，旅游公共服务在旅游活动中的作用越来越突出，全国各地，尤其是旅游发达地区，大都采取相应的措施来完善旅游公共服务的建设，以吸引更多游客，发展当地旅游经济。

我国目前是世界上重要的旅游目的地和旅游客源地，山东省是中国旅游大省，不仅是国内而且是国际，尤其是东亚地区重要的旅游目的地。

但是，于国际而言，中国整体的旅游公共服务能力水平较低，旅游公共服务体系不够完善，与把我国建设成世界旅游强国的目标有较大差距。

于国内而言，山东省的旅游公共服务能力与北京、上海等经济和旅游业高度发达的城市之间也存在较大差距，因此，提升山东省的旅游公共服务能力在目前来看是一个艰巨的任务。

研究山东省旅游公共服务能力的提升问题，可以丰富对旅游公共服务体系的研究和提升服务能力的研究，为进一步提升山东省的旅游公共服务能力奠定理论基础，为山东省旅游发展提供新思路。

同时，提升山东省旅游公共服务能力，建立完善的旅游公共服务体系，对于提升山东省的旅游业的总体服务能力，创收能力具有重要意义。

旅游公共服务能力的水平，能充分显示一个地区对旅游业的重视程度和旅游业的发展程度。

旅游公共服务能力的提升，有利于增加旅游客源，提升旅游地形象，扩大旅游地知名度，对旅游业的发展以及山东省的全面发展具有重要意义，

二、相关概念及理论

（一）旅游公共服务的概念

1.旅游公共服务的内涵

本文认为,旅游旅游公共服务的内涵应当从旅游公共服务的提供者、服务对象、服务特性等方面来定义。

综上，旅游公共服务应当是指，由政府或旅游企业提供的，以满足旅游消费者的需要为目的，具有明显公共性的公共产品和公共服务的总称[1]。

旅游消费者通过政府或企业提供的旅游公共服务，可以获得顺畅的旅游经历，满足旅游需求。

2.旅游公共服务的内容及分类

旅游公共服务是随着社会需求和经济的发展而不断变化不断更新的。

这一点，从我国旅游业发展的实践就可以看出，因此，在不同时期，旅游公共服务具有不同的分类方法。

现阶段我国的旅游公共服务体系主要包括四大部分：

旅游基础设施类服务、旅游公共信息类服务、旅游行业指导类服务、旅游安全检测类服务。

第一部分包括旅游交通服务设施、旅游游憩服务设施，第二部分包括旅游网络信息服务、旅游信息咨询服务、旅游解说系统服务，第三部分包括旅游政策与法规、旅游公益福利服务、旅游规划开发与管理，第四部分包括旅游公共安全服务、旅游监测保障服务[2]。

3.旅游公共服务能力的内涵

旅游公共服务能力既是政府或旅游企业向社会提供的旅游公共服务的能力，又是在一定条件下旅游公共服务能满足旅游者需求的能力，旅游公共服务能力水平高，旅游完成的质量就高，旅游者就会更加满意，进而就可以吸引更多游客。

旅游公共服务能力的提升与旅游公共服务供给者的实力息息相关，是一个地区旅游业发展的重要标志，也是进一步发展旅游的重要保证。

（二）旅游公共服务理论基础

1.公共服务

公共服务的提供者是政府或者其他社会组织，服务对象是社会大众，供全体社会成员享有和使用的产品和服务。

公共服务包括维护性公共服务，经济型公共服务，社会性公共服务[3]，具有提供主体的公共性、服务对象的大众性、服务目的的非营利性，另外，公共服务的特性与时代相关，不同历史时期的公共服务具有不同特性。

2.旅游服务

旅游服务的提供者一般是旅游企业，服务的对象也是全体社会成员，但与公共服务不同的是，旅游者只有通过购买才能获得旅游服务，因此，旅游服务具有营利性。

另外，旅游服务主要表现通过旅游业从业人员的工作，通过各种设施、方法等满足游客的各种需求。

旅游公共服务与公共服务既有区别又有联系。

二者都是由政府或企业向公众提供，都是非营利性的公共产品或者服务，旅游公共服务是公共服务的一个特殊部分。

区别是旅游公共服务具有特殊性，而公共服务具有一般性。

旅游公共服务不同于旅游服务，旅游公共服务是旅游服务的一个重要组成部分。

旅游公共服务不以营利为目的，注重社会公共利益，服务社会和大众群体，提供的是公众共同享有的公共产品，是为游客或旅游地提供可以使旅游顺利完成的服务。

而旅游服务以营利为目的，服务的目标是旅游企业的利润，主要目的是满足旅游者个人需求，注重效率而不讲究公平，服务不具公共性，提供的是购买的消费者才能享有的私人商品。

三、影响旅游公共服务能力的因素

旅游公共服务能力的供给和水平的提升会受到很多因素的影响，不同时期的不同发展条件也会对旅游公共服务的完善产生不同影响。

本文主要研究当下会影响到旅游公共服务能力的一些因素。

主要包括旅游公共服务的自身性质、信息技术的变革与创新、社会旅游需求的变化、旅游者个人消费需求偏好、经济发展水平影响因素、政府职能理念的转变[4]。

（一）旅游公共服务的自身性质

旅游公共服务的提供者是政府和旅游企业，具有非营利性，这就决定了旅游公共服务的公共性和大众性。

而旅游公共服务是由政府提供还是由旅游企业提供，提供主体的差异会导致旅游公共服务的差异。

（二）信息技术的变革和创新

信息技术的变革和创新会加快旅游基础设施的建设，促进旅游信息的传播，强化旅游安全保障的检测与调控，同时，信息技术的变革和创新还可以合理配置旅游公共服务资源，增加公共服务的合理供给与应用，降低政府和企业的成本，提高效率。

（三）社会旅游需求的变化

随着经济的发展和社会的进步，人们的收入越来越高，消费开始由大众化向个性化转变，对公共服务的要求同样如此。

而旅游公共服务的供给大多是照顾到大部分旅游消费者的，所以在这种旅游需求的推动下，政府和旅游企业也开始提供更多的个性化的公共服务，旅游公共服务由单一化和简单化向多样化和个性化转变，更好的满足社会旅游需求。

（四）旅游者个性消费需求

社会旅游需求的变化是随着社会和经济发展而变化的，是由于人们支付能力增强而产生的个性化服务要求，而旅游者个人消费需求偏好则是自始至终都存在的。

旅游者个人消费偏好不同，对旅游公共服务的要求就会不同，同样会要求个性化的服务。

而政府提供的旅游公共服务具有一般性和普遍性，欠缺个性，这就产生一个矛盾，所以这一矛盾的出现，为除政府之外的旅游企业或者组织向社会提供因人而异的公共服务创造了现实的条件。

（五）经济发展水平影响因素

经济发展水平会直接影响到旅游业的发展，进而影响旅游公共服务的供给。

经济的发展可以为旅游业的发展创造良好的物质条件，除可以产生大批或者潜在旅游者，对旅游公共服务的建设和水平的提高也是一个巨大的推动力。

经济发展了，政府税收有保证，企业实力强大，用来提供旅游公共服务的资金才会充足。

（六）政府职能理念的转变

政府是旅游公共服务的主要提供者，旅游公共服务能力的提升首先要求明确政府责任，转变政府职能，由经济建设型政府转变为公共服务型政府，由管理型政府转变为市场服务型政府，由控制型政府转变为依法行政型政府[5]。

政府应做出相应调整，积极主动为社会公众提供高水平的服务。

同时，政府应注重制度的创新，用制度创新带动旅游公共服务公共服务能力的创新与提升。

四、山东省旅游公共服务现状

根据山东统计年鉴数据显示，山东国内旅游接待人数从1990年的2333万人次发展到2008年的24046万人次，增长了21713万人次；海外旅游者从1990年的68855人次发展到2008年的2065007人次，增长了1996152人次。

山东旅游收入也稳步增长，旅游总收入2008年达到2005.2亿元，其中旅游外汇收入139148亿元，在全国排名第八[6]。

由此可见，经过多年的发展，山东旅游业实现了量的增加和质的提高，旅游接待人次大幅度增长，旅游收入，包括旅游外汇收入大幅增加，在全省全部经济收入中所占比重增加，对全省经济发展做出巨大贡献。

（一）旅游基础设施类服务

旅游基础设施类服务主要包括旅游交通服务设施和旅游休憩服务设施，旅游交通服务设施又具体表现为旅游通道服务设施和旅游节点服务设施，旅游休憩服务设施具体表现为旅游目的地休憩设施，目的地一般游乐设施[7]。

山东省近几年在旅游基础设施建设方面加大投入，不断完善，规划了不同类型的休闲度假区，加强省内交通建设，修建了多条旅游专线，尤其是京沪高铁的开通大大提升了山东的旅游交通通达性。

山东省改造了原有旅游项目，在景区内建设了具有综合服务功能的游客休憩区，大大增强了山东省的旅游基础设施服务能力。

（二）旅游公共信息类服务

旅游公共信息服务主要是与旅游者出行、景区接待、旅游政策等方面的信息服务，具体包括旅游网络信息服务、旅游信息咨询服务、旅游解说系统服务。

旅游网络信息服务表现为旅游政务信息和旅游电子商务，旅游信息咨询服务表现为旅游咨讯设施和旅游咨讯平台，旅游解说系统服务表现为目的地解说服务和目的地景区解说服务。

山东省加强旅游信息网站建设，建成了覆盖全省的旅游信息网络，旅游信息能够及时准确向大众发布。

同时，山东省建设了旅游资讯平台，开通了全省12301旅游服务热线，全省大部分城市及重点旅游县成立了旅游信息中心，保证了旅游信息的及时发布及反馈。

但是山东省缺乏足够的旅游资讯设施，给游客会带来一定程度的不方便，急需加快建设。

（三）旅游行业指导类服务

旅游行业指导服务具体表现为旅游政策和法规，旅游公益福利服务和旅游规划开发与管理三个方面。

山东省在旅游政策上，积极响应国家关于旅游方面的政策，并制订了相关政策法规，保证旅游工作的顺利进行，同时在旅游开发，产业发展各方面提供政策支持。

在旅游公益福利服务上，山东省积极培养旅游专业人才，并制定相关规定保障旅游从业人员的权益，以降低在旅游过程中对旅游者的损害，并采取优惠措施，鼓励公众旅游，吸引游客。

（四）旅游安全监测类服务

旅游安全检测类服务具体包含旅游公共安全服务和旅游检测保障服务，前者具体表现为旅游公共安全机制建设，后者具体表现为旅游消费环境监测和旅游消费权益维护。

在旅游安全检测类服务方面，山东省加大了旅游安全检测的投入，建立了专门的救援队伍，扎实做好安全保障工作，切实维护旅游公共安全，出台了各种应急预案，保障旅游活动的有序进行。

除了建立专门的突发事件应急和救援系统之外，山东省注重对旅游从业人员的应急培训，如在导游员的培训或者年审考试中加入了医疗急救知识，加强了对旅游设施的检查、测试，减少安全隐患，切实消除旅游环境中的不安全因素[8]。

同时，加强了对旅行社安全的管理，贯彻国家旅游安全法规，协同相关部门做好旅游安全管理工作。

随着山东省旅游事业的发展，山东省对旅游公共服务的投入不断增加，各项措施也逐步实现。

目前，山东省的旅游环境得到了较大改善，旅游结构得到了较高水平的优化，旅游基础设施建设有了长足发展。

旅游业在山东经济中占有重要地位，山东省旅游公共服务能力的提升，进一步提高了山东旅游业的产业地位，使旅游业的贡献率进一步扩大，全省旅游业发展取得了显著成绩。

但是，在这种现状下，山东省旅游公共服务能力与国内、国际旅游发达地区相比，仍处于落后地位，旅游公共服务供给仍然不健全，不能适应现代旅游业发展。

五、山东省旅游公共服务能力提升存在的问题

（一）以政府提供为主导，竞争不足，效率低下

受原有计划经济体制的影响，中国大多公共服务大都是由政府提供的，具体到山东省的旅游公共服务同样如此。

山东省的旅游公共服务大都是由政府直属或附属企业，政府自己单位提供，而这样往往会导致缺乏市场竞争，效率低下。

山东省政府在旅游公共服务的提供上存在管理体制问题，制定的旅游管理体制不适应市场激烈的竞争，有待于创新。

各级旅游管理部门缺乏明确的目标，职能不明确，转变政府职能的难度大。

旅游公共服务大部分由政府提供，缺乏竞争会造成资源一定程度上的不合理配置，导致资源浪费等问题。

政府提供公共服务往往使政府对市场反应较缓慢，很多问题不如市场经济条件下的信息反馈迅速，即使对旅游公共服务产生负面影响的信息反馈回来，政府在处理时也不如市场机制调节下的处理及时准确，另外，政府提供公共服务虽然覆盖面广，但在细节上往往不足，例如山东省很多景区就缺少旅游咨询站点，不利于游客对景区的了解和认识。

（二）供给缺乏以公众需求作为导向

需求决定供给，旅游公共服务的供给应该以旅游者的旅游需求为导向,旅游者的需求是政府和旅游企业提供旅游公共服务的基础[9]，山东省旅游公共服务能力水平不高，关键就是没有以此为基础。

目前，政府在山东旅游公共服务的供给过程中占有主导的地位，这就使得旅游公共服务的供给取决于政府的需求和偏好，并且在很大程度上影响了旅游公共服务供给的质量。

山东省的旅游公共服务供给以政府为主导而不是以旅游者需求为主导，这种类型缺乏公众的参与，不重视旅游者对公共服务的要求，不利于山东省公共服务能力的提升，也不利于山东省旅游业的长远发展。

（三）公共服务资金不足，筹资方式有限

中国发展旅游业是“政府主导旅游战略”，政府不仅引导着旅游业的发展方向，还主要负责了旅游公共服务的供给。

这种供给类型导致旅游公共服务资金来源的渠道狭窄，增加了政府的财政压力[10]。

随着人们生活水平的提高，越来越多的人会产生旅游渴望，而人均可支配收入的增加又使得旅游越来越成为生活中不可缺少的部分，旅游的日益盛行势必会加大旅游公共服务的压力，旅游公共服务能力难以提高，又必然会影响山东省旅游业的长远发展。

其他为社会提供旅游公共服务的旅游企业对政府依赖性大，资金主要靠政府扶持和政府拨款，且因为旅游公共服务的供给具有非营利性，因此，在筹集资金方面难度大，渠道少。

山东省旅游公共服务现在面临许多问题，如旅游信息网不完善，某些景区可进入性差，景区环境破坏和污染，这些问题的妥善解决，资金问题是关键，也是保障。

所以要突破政府部门单一供给模式，拓宽融资渠道，保证资金需求。

（四）旅游公共服务方式简单，缺乏创新

山东省是旅游大省，资源丰富，但政府主导的旅游公共服务供给决定了政府不可能在旅游公共服务上做到面面俱到，尤其是在提供个性化服务上。

政府供给一方面决定了政府垄断，造成旅游公共服务质量下降，另一方面决定了政府在满足旅游者个性化需求上工作不足。

另外，市场自身具有弊端，旅游企业缺乏旅游公共服务社会化的意识，不愿提供利润少甚至没有利润的旅游公共服务，所以导致山东省旅游公共服务供给模式单一。

个性化需求不等同于特殊需求，山东省在满足旅游者的特殊需求方面所做的工作明显不足。

在一些旅游景点残疾人的旅游通道建设仍比较少，而且有的景点即使有残疾人通道，但是并没有真正的在为残疾人服务。

在盲文方面，落实的也比较差，从而使得残疾人没有办法去更好的了解和体验山东的一些著名景点和具有丰富内涵的旅游文化[11]。

许多景区缺少双语标识，不方便外国游客，而在有双语标识的景区，外语不规范现象严重。

（五）供给监督力度不够，管理体制不完善

任何一项工作缺乏完善的管理体制和监督机制都会在工作中出现弊端，出现问题后互相推诿，难以解决。

山东省在管理和监督方面面临的问题主要是旅游法规不健全，旅游管理体制不完善，旅游监督体系不全面。

比如对旅游安全和监测管理力度不够，旅游过程中出现的突发事件不能及时有效处理。

部分旅行社不规范自己的行为，恶性竞争，在产品销售上采用非常规手段，忽视旅游质量。

部分导游不注重自身形象和旅行社形象，过分谋求自身利益而不惜损害游客利益。

当前，山东省在旅游公共服务建设中的重要任务，就是要加快建立健全旅游公共服务管理体制，制定严格的监督制度，扩大监督范围，让政府自身、企业和社会公众都积极参与到对旅游公共服务各方面的监督中来，更好的为旅游者服务。

六、山东省旅游公共服务能力有效提升的对策

（一）转变政府执政理念，加强政府监管

转变理念是转变职能的前提，政府要充分认识到提升山东省旅游公共服务能力的目的是更好的满足社会大众的需求，而不是政府官员谋求当政时业绩的手段。

其次，转变政府职能理念要树立为人民服务的理念，坚持以人为本，一切以满足旅游者的需求、保证旅游质量为前提，加强旅游安全保障建设，吸引游客参与，加强宣传教育，维护游客合法权益[12]。

在转变政府职能理念的同时，要加强政府对各个方面的监管。

山东省要完善相关法律法规，制定相关管理制度，用法规和制度管理、监管提供旅游公共服务的政府自身和旅游企业。

要加强旅游资源保护，强化旅游信息的管理，保证信息的及时性和准确性，健全旅游服务质量监督机制，保证旅游公共服务质量，建立责任追究制度，对违反规定、损害旅游公共服务的行为予以追究。

（二）以大众需求为导向，构建全面的旅游公共服务体系

政府和旅游企业提供旅游公共服务的目的就是满足社会大众的需求，旅游公共服务的对象也是社会大众，因此，只有以大众需求为导向，旅游公共服务能力的供给和提升才有意义。

以大众需求为导向，就是要通过各种方式满足大众需求，包括个性化需求和特殊需求。

坚持以大众为服务核心，转变服务方式以适应大众不断变化的需求。

满足大众需求，构建全面的旅游公共服务体系基础。

构建全面的旅游公共服务体系要求政府加强旅游基础设施建设，例如修建旅游专线或建设旅游专门码头，提高旅游目的地的交通通达性。

要重视旅游景区的规划，合理开发[13]；构建旅游公共信息服务平台，建立覆盖面广的旅游信息咨询、问询、反馈系统，加快信息流动；政府对旅游公共服务的供给应制定政策指引和规范管理，加强对旅游从业人员的培训，制定相关优惠政策措施，吸引客源；建立旅游应急预案机制，加强旅游公共安全监控，及时处理游客投诉等问题。

（三）构建多元化筹资渠道，扩大资金来源

保证旅游公共服务的供给，要开拓筹资渠道，形成以政府供给为主体的多形式、多层次的多元资金供给体制[14]，鼓励民间组织和社会广泛参与，发挥企业融资能力强的优势，扩大资金来源。

政府要增加对旅游公共服务的投入，各级政府要严格审查预算，设立旅游公共服务专项基金，避免有限的资金的流失与浪费。

政府要制定相关优惠政策，兑现承诺，对供给旅游公共服务的组织或企业给予扶持、补助，例如贷款优惠、税收减免等政策，只有让非政府组织真正得到利益，才能激发他们的主动性，才可以扩大资金来源。

（四）创新方法，打造个性旅游公共服务

提升山东省的旅游公共服务能力，增强竞争力，就要不断创新旅游旅游公共服务方法，着眼于满足大众的个性化需求，打造个性旅游公共服务。

要因地制宜、因人制宜的提供旅游公共服务，突出地方特色，将文化、传统融入旅游公共服务中。

要重视需求方的评价与满意度，加强大众对旅游公共服务的评价和监督。

要培养高层次的旅游业从业人员，增强从业人员的素质，另外，要重视旅游志愿者组织建设及志愿者招募和培训，为旅游公共服务能力提升打好人才基础。

创新方法，打造个性旅游公共服务要求走出旅游公共服务的供给过度依赖政府的误区，加强政府与社会其他组织的合作[15]，非政府组织局限性小，更利于创新方法和手段，有利于个性化旅游公共服务的提供。

（五）与相关公共服务结合，建立与市场对接的平台

旅游公共服务的供给