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国外公共行政改革的理论与实践

范文

国家行政学院教材办公室主任、教务部副主任

前言

大家好，今天我讲的题目是国外行政改革的理论与实践。

当今世界是一个紧密联系的整体，任何国家都不能离开世界这个整体而孤立的发展。

面对经济全球化，公共行政改革已成为当代世界一股强劲的潮流，在公共行政改革的问题上，需要有宽广的世界眼光和辩证的战略思维。

正如胡锦涛同志所指出的那样，深入研究和把握我们在长期实践中取得的规律性认识，借鉴国外行政管理的有益经验，拓宽视野，转变观念，创新思路，才能使行政管理体制改革更加富有成效。

认真研究当代国外，尤其是西方发达国家的政府改革的理论和实践，吸取其合理因素，抛弃其糟粕，有助于深化我国的行政管理体制改革，建设服务型政府。

一、国外公共行政改革的基本理论

关于这个问题，我想讲三个方面：

一、国外公共行政改革的基本理论。

我想先谈谈，现代西方国家行政体制的理论基础与行政改革理论的产生。

（一）现代西方国家行政体制的理论基础与行政改革理论的产生

任何国家行政体制的建立都是与一定的社会经济基础和政治体制相联系的，但又受一定政治理念所指导。

1、现代西方国家行政体制的理论基础

现代西方国家的行政体制的形成可以说有三层理论基础。

（1）宏观理论基础

就是西方近代启蒙思想家的思想，也就是“天赋人权”、“社会契约”、“行政权与立法权、司法权分立”。

可以说宏观理论基础决定了行政体制的价值取向，这个思想，主要体现在卢梭、伏尔泰、洛克、孟德斯鸠等人的思想之中。

这种理论它认为人生而平等，人一经出生，就自然而然具有某些不可剥夺不可转让的权利，其中包括人的生命权，自由权，追求幸福的权利等。

为了保障这些权利，人们才通过社会契约的方式来建立政府，政府的正当权力是经过被统治者的同意而产生的，由于权利具有扩张性，所以需要实行行政权，立法权和司法权的分立。

马克思和恩格斯也曾经肯定了这些法国启蒙思想家还有其他像英国等一些国家启蒙思想家的思想，认为他们在反对封建当中的一定的积极作用。

比如马、恩曾经称洛克是这种自由思想的始祖，但同时，马克思恩格斯也指出了这个理论撇开了经济基础谈问题，并且忽视了国家政权在历史上是阶级斗争的产物，是不全面的。

（2）中观理论基础

中观理论基础就是威尔逊和古德诺的“政治——行政二分法”，也就是他们所讲的“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”。

像威尔逊，我们都知道，他是美国的第28任总统，曾经在历史上被称为是美国最有学问的总统之一。

1887年，威尔逊发表了一篇文章，叫做《行政学研究》，被称为公共行政学的奠基之作，这个理论区分了行政和政治的其他部分，对政治官员和公务员的区分奠定了一份基础。

（3）微观理论基础

现代西方国家的行政体制它还有一个微观的理论基础。

这个微观理论基础，在很大程度上是马克思•韦伯的“科层制”，咱们有的学者也把它叫做“官僚制”理论。

所谓“科层制”就是指具有层级节制的权利体系，照章办事的运行体制，非人格化的组织管理，合法的人事行政制度。

这就是马克思•韦伯所讲的“科层制”的一个基本内容。

这个理论为西方国家行政组织内部的机构设置，权利划分和运行规则奠定了一个理论基础。

还要提到的一个方面是西方国家行政体制，在它的形成过程当中，也受到了其他政治文明的一些影响。

比如说我们中国的科举制，科举制对于西方近代文官制度的产生也产生了一定的影响作用，有些西方学者也承认这一点，因为科举制度里面蕴含了一种很可贵的思想，就是考试面前人人平等。

因此有些国外的学者还认为科举制是我们中华古代文明的对人类做出的一个重要贡献。

2、西方国家行政体制的特点

西方国家的行政体制具有一系列的特点，除了刚刚谈到的理论基础，那他还具有一系列鲜明的特点。

第一，从政治上看，受分权制、多党制、文官制等政治结构的影响，行政权最高权一般是由选举获胜的政党掌握，行政权为国家三种权力之一，为执行权。

第二，从经济上看，以私有制的市场经济为基础，行政权在一定程度上也负有经济调控，市场监督的职能，但与社会主义国家有明显不同。

第三，从文化上看，受传统的基督教“原罪”文化的影响。

国家行政体制的设计与西方文化“人性恶”的假设有关，假定“任何官员都有权利都有可能滥用权力”，从而注重分权制衡。

第四，从中央与地方政府的关系看，西方国家行政组织的中央政权和地方政权的关系在权限的划分、控制机制等方面与东方国家也是有差别的。

一般来说，在西方的联邦制的国家当中，州政府的权力是自身所固有的并不是来自中央政府的授权，地方的县级政府一般来说也只接受州政府的领导。

中央联邦政府一般来说无权直接的领导县政府，地方政府也不代表中央政府。

所以一般来说地方政府的权力或者说自主权要大一些。

3、西方行政理论的发展阶段

理论来源于实践，随着社会实践的发展而发展的。

自从西方公共行政学产生以来到现在，西方的行政理论主要经历了几个大的发展阶段，比如说最早的是“传统的公共行政”阶段，第二个阶段是“新公共行政理论”阶段，第三个阶段是大家现在都讲的“新公共管理”阶段，这几年还出现了“新公共服务”和“治理理论”这样新的理论。

我们说当代西方行政改革具有深刻的社会根源。

西方的行政改革是一个持续的过程，从大的来讲，自罗斯福担任美国的第32任总统起，应该说西方的公共行政改革就开始了。

罗斯福他有一句名言，就是“我们唯一所恐惧的就是恐惧本身”，他有一种开拓性的精神，尤其在美国经济遭受了重大挫折，经济危机以后，罗斯福就提出要搞新政，随之也提出要搞公共行政改革。

二十世纪三十年代到七十年代是西方公共行政改革的第一个大的阶段。

当代的公共行政改革或者说现代的公共行政改革主要指的从二十世纪七十年代末或者说八十年代初一直持续到现在，这个可以称得上现代的西方公共行政改革。

当代西方公共行政改革最初主要是在英国、美国、新西兰、澳大利亚等这些英语系国家，随后扩展到一些新兴的工业化国家，转型国家和发展中国家，一直持续到现在。

现代的公共行政改革有一个起点、一个标志，英国是1979年撒切尔夫人的上台担任首相，美国是1981年里根上台担任美国总统。

从总体的上看，西方国家的公共行政改革可以区分为英语系国家比较激进的改革，比如说包括英国、美国、新西兰、澳大利亚等等，和欧洲大陆国家渐进性质的改革，包括像法国、德国、荷兰等一些国家这样两种类型。

4、当代西方国家公共行政改革的原因

为什么西方的这些国家要进行公共行政改革呢？

基本原因，可以归纳为一句，就是为了建立“信息时代的政府管理的理想模式”，但是具体来讲主要有以下这样几个原因：

第一个原因，主要是政府财政困难。

由于政府机构膨胀，政府支出不断扩大，但收入有限，且推行“福利国家”，结果导致难以长期为继。

这是西方有些国家长期所出现政府财政困难这的原因，也是改革的第一个原因。

第二个原因，政府工作效率低下，工作效率没有私人企业效率高。

这是改革的一个重要原因。

第三个原因，与古典公共行政理论有关。

西方的近现代的行政体系的建立有一个微观理论基础，就是马克思•韦伯的“科层制”原理，这个理论当然是有合理因素的，它代表了一个法制行政代替人制行政的历程。

但是马克思•韦伯的理论等级森严，压抑一般公务员积极性，且公民参与程度也是比较低的。

所以，这也是改革的另外一个重要原因。

第四个原因，政府寻租现象的存在，也就是部分公务员的腐败现象，总揽了市场经济的正常运行和发展。

第五个方面原因，新科技的要求。

为了应对科技革命的挑战，信息社会的到来，要求政府弱化和强化某一些功能和职能。

有些功能是要弱化的，因为西方国家的传统政府理念就是有限政府，但是新时代的到来又要求有些职能是需要加强的，也就是说怎么样加快发展知识经济的问题。

（二）当代国外行政的主导理论：

“新公共管理”理论

下面我介绍一下当代国外行政的主导理论：

“新公共管理”理论。

这个理论在发达国家有很大的影响，这么多年对世界其他国家也产生了显著的影响。

在这个问题上我们要有一种哲学的思维。

为什么会产生新公共管理理论呢？

从理论背景上看，西方公共行政改革的理论的演化与西方人本主义思潮相联系，与人性、人本、人权、人道以及人的发展等人的问题有关系。

“新公共管理”的理论基础与西方的经济学和工商管理理论有。

其中，公共选择理论是其重要的理论来源之一。

公共选择理论在西方的影响是比较大的，它的代表人物是詹姆斯•布坎南等人。

所谓的公共选择指的是指相对于市场个人选择而言的非市场集体决策。

其理论的基本内容是以人性的“理性经纪人”假定为分析手段，探讨在政治领域中“理性经济人”行为是如何决定和支配集体行为，特别是对政府行为的集体选择所起到的影响作用。

通俗的讲，布坎南认为不只经济方面有市场，政治方面也有市场，比如说官员追求的是权利的最大化，但是选民追的是是社会福利的最大化，交换的媒介是选票。

这就形成了政治领域的市场。

这样一来，有些官员为了获取权利，就会搞政绩工程，搞形象工程，所以就会导致政府的失败。

所以布坎南就得出一个结论，政府职能不是管的越多越好，政府职能是要收缩的，因为政府与一般人想像的不一样，政府也是会犯错误的，有时甚至是会犯很大错误的。

但是政府总是要承担职能的，不可能政府什么都不管。

那怎么办呢？

“新公共管理”理论在这个基础上就给出了一系列的战略性的性能、设想。

新公共管理理论提出，由于公共部门与民营部门在管理上有共通性，民营部门在管理上更有效率，所以，要借用民营部门的管理模式来重新改造政府。

其基本观点，主要体现在十个方面：

政府要掌舵而不是划桨；重妥善授权而非事必躬亲；注重引入竞争体制；注重目标使命而非形式主义；重产出而非投入；具备“顾客意识”；有收益而非不浪费；重预防而不是治疗；重参与与协作的分权模式而非层级节制的集权模式；重市场机制的调节而不是靠行政指令控制等。

这就是所谓新公共管理的十大原则。

这个理论的代表人物是美国学者奥斯本等人，现在他的有些著作像《政府改革》也翻译到我们国家来。

这么多年西方的公共行政改革当中的主导理论就是新公共管理理论。

（三）“新公共服务”理论、“治理”理论对当代国外公共行政改革的影响

但是除此之外，这几年来，“新公共服务”理论、“治理”理论等理论思潮也对当代国外的公共行政改革起着越来越重要的影响作用。

这里面，特别要讲的是20世纪90年代以来，“新公共服务”理论和“治理”理论。

这两个思潮不仅在西方的发达国家，而且在新兴的工业化国家，转型国家和发展中国家也都影响越来越大。

1、“新公共服务”理论

什么是“新公共服务”理论？

新公共服务理论的代表人物叫罗伯特•邓哈特，他的代表作是《新公共服务》。

他的观点认为政府的主要职能是为公民进行主要服务。

“新公共服务”是指关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。

公共行政官员在管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点应该是建立一些明显具有完善的整合力和回应性的公共机构。

这就是所谓的“新公共服务”理论。

2、“治理”理论及相应的“善治”理论

这几年还有一种理论影响也越来越大，这就是“治理“理论”以及相应的“善治”理论。

（1）“治理”理论

“治理”是这几年在国际公共行政界一个很时髦的词，“治理”理论的学者们认为，“治理”就是指政府部门和非政府部门和公民个人等众多的公共管理主体彼此合作，共同管理公共事务的过程。

我们传统上认为政府就是管制，或者说是管理，主体只是政府；但是治理就是不一样，治理管理的主体不仅有政府而且还有非政府组织、有公民个人等等。

（2）“善治”理论

什么叫善治呢？

良好的治理就是善治。

我先解释下治理和善治的概念，能够明显看出来和我们传统的政府的理念的理解是有一定的差别的。

这几年在我们国家公共行政理论界和实践界大家对“什么叫善治”这个问题也是比较关注的。

一般来说，西方国家的学者认为善治包括十个因素，这十个因素是指：

参与，指的就是公民参与、法制、透明、回应性、共识、平等、效率、稳定、责任和战略眼光。

应该说这里边的一些理念这几