公共政策概论重点.docx
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公共政策概论重点
公共政策概论一、导论：
公共政策与公共政策分析
一、政策
1.政策的概念
政策是由国家（政府）、执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则。
它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。
——陈振明
2.政策的本质
公共政策的本质是政府有效地增进和公平分配社会公共利益。
——陈庆云
3.政策的特征
（1）“利益”是公共政策的核心要素
（2）对社会利益的权威性分配
（3）利益分配的动态性（选择、整合、分配、落实）（4）增进社会利益
4.政策的功能
导向功能调控功能分配功能象征功能
二、公共政策分析
1.公共政策分析（公共政策学）的定义
公共政策分析是对政府为解决各类公共政策问题所采取的政策的本质、产生、原因及实施效果的研究。
公共政策学是一个综合地运用各种知识和方法来研究政策系统和政策过程，探求公共政策的实质、原因和结果的学科。
目的是提供政策相关知识，改善、公共决策系统，提高公共政策质量
2.公共政策分析的模式
a.麦考尔——韦伯分析模式政策分析的内容主要包括对政策内容与政策过程的研究规范性分析、描述性分析
政策内容的规范性分析政策内容的描述性分析
政策过程的规范性分析政策过程的描述性分析b.沃尔夫的分析模式
收集分析数据资料——建立分析变量间的关系——建立分析模型——提供多种供选择的项目和政策——评价项目与政策——执行中的跟踪决策
c.邓恩的分析模式
政策分析的方法：
经验、价值与规范政策分析的内容：
①构建问题
②描述与现行政策问题相关的已有政策，分析其产生的原因、制定过程与实际结果
③预测为解决问题所提供的相关政策能够产生何种结果
④评价已有和将产生的政策价值
⑤提供将要实施的政策会产生哪些有价值的信息
政策分析的三种形式：
预测分析、回溯分析和综合集成分析综合分析模式
d.综合分析模式
公共政策问题的构建公共政策方案的制定与通过公共政策内容的实施公共政策效果的评估与终结（1和4活动下形成政策持续、政策修正、政策终止
2、公共政策学产生的标志
1951年斯坦福学术会议美国政治学家哈罗德·拉斯韦尔与丹尼尔·勒纳
《政策科学：
近来在范畴与方法上的发展》
3、公共政策学的发展
理论上的发展：
政策制定理论日益完善政策价值观的研究日益深化比较公共政策的发展
实践上的发展：
学科化、组织化、产业化
第二章政府、市场与公共政策的关系分析
一、社会问题及其解决途径
2.社会问题的价值标准
社会福利、效率、公平
3.社会问题的解决途径
社区（非正式部门）政府市场第三部门（正式部门）
二、市场失灵、政府失灵和志愿失灵
1.四种途径的优势与缺陷（看下图<（￣3￣）>）
2.市场失灵
实际市场运行情况违反理想模型假设从而导致资源配置无法达到最优，需要通过政府的配置职能来解决：
垄断、公共物品、外部效应、信息不对称、收入和福利分配不公平或不公正
3.政府失灵（政府失败）
（1）公共选择中的投票循环问题
投票（孔多塞）悖论——在只存在两个备选方案时，多数票规则是有效的；而当面对三个或更多个的备选方案时，多数票规则便会显得不那么有效，通常会出现循环投票现象。
确定投票程序的权力往往就是决定投票结果的权力。
单峰定理——当投票者的偏好都是“单峰值性偏好”时，“循环”就会消失。
中间人投票定理——唐斯：
在个人偏好满足单峰性的多数规则下，在投票中赢得胜利的将会是为中间投票者所最为赞成的方案。
阿罗不可能定理——如果我们排除了人际效用的可比性，而且在一个相当广的范围内对任何个人偏好排序集合都有定义，那么把个人偏好总合为社会偏好的最理想的方法，要么是强加的，要么是独裁的。
不可能存在一种社会选择机制，能够使个人偏好通过多数票规则转换为成社会偏好。
不断完善——
（2）寻租问题
（3）行政低效率问题
4.志愿失灵
（1）公共物品提供的数量有限
（2）志愿性服务分布不平衡（3）受捐赠者的影响（4）吸引不到优秀人才而制约服务能力
三、政府角色与公共政策
1.关系类型划分
（1）：
其他部门不能很好地发挥作用，而政府发挥作用时所表现出的缺陷又不是非常突出的地方，应当是政府发挥作用的地方
（2）补充型
2.发展趋势
（1）市场化趋势
（2）发挥越来越重要的作用（3）角色的变迁
第三章政策系统
含义：
公共政策系统是由政策主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统
一、公共政策主体（直接或间接地参与公共政策全过程的个人、团体或组织）
官方政策主体：
国家权力关
国家行政关国家司法关
（执）政党
非官方政策主体：
利益集团大众传媒
现代政策研究组织公民个人
2.（内脑）与现代政策研究组织（外脑）的五大关系
二者工作职能方式不同
二者工作先后顺序不同二者思维方式不同二者应保持相对独立外脑人数要多，结构要合理
3.公民影响政策的方式
（1）以主权者的身份，通过直接投票方式决定某些重大政策问题，直接行使个人的权力
（2）通过代议形式，推选代表参与政策制定，间接行使个人的权力（3）使用威胁手段，如参加请愿、示威、罢工、罢课等活动，反对某项政策的出台，迫使政府修改或废止这一政策（4）通过参加政治党派或利益集团，借助团体的力量影响公共政策的制定，通过制造舆论或进行多方游说等手段，提出政策诉求，影响政策导向（5）以个人的知识活动为政策制定者提供实证依据或理论指导
二、公共政策客体
含义：
政策客体指的是政策所发生作用的对象，包括政策所要处理的社会问题（事,政策问题）和所要发生作用的社会成员（人,目标团体）两个方面
三、公共政策环境
1含义政策环境就是指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和
政策环境与政策活动的互动关系
（1）政策环境制约政策活动政策主体从公共政策环境中发现政策问题，确定政策目标政策环境构成公共政策运行的条件政策系统中人的心理、行为受到政策环境的制约
（2）政策活动反作用于政策环境
优化或劣化
四、公共政策工具
含义：
是实现政策目标的手段
1.公共政策工具的分类
加拿大学者霍莱特和拉梅什依据：
在提供公共物品和服务的过程中政府介入程度的高低（从政府与市场及社会的关系角度）分为自愿、强制和两者的混合三大类
2.公共政策工具比较
（1）自愿性手段（政府少介入）
政府很少或不介入有关社会问题，但可鼓励、资助家庭和社区（单位）、市场、志愿者组织
（2）强制性手段（政府直接介入）
定义：
借助政府的权威和强制力，对目标群体的行动进行控制和指导。
包括直接提供和公共企业（理解ppt）
（3）混合性工具
定义：
允许政府对非政府行为主体的决策进行不同程度的干预，但最终由私人作出决策
包括信息提供和劝导、补贴、产权拍卖、税收和使用费
（理解ppt☺）
第四章政策问题的构建分析
一、公共政策问题概述
1.政策问题含义：
基于特定的社会问题，由政府列入政策议程并采取行动，通过公共行为希望实现或解决的问题。
内涵
1、社会客观现象或问题情境2、对上述问题的察觉和认同
3价值、利益与规范的冲突4团体的活动与力量5、政府的必要行动
2.政策问题的特征
关联性主观性动态性人为性
3.公共政策问题的类型（理解）
二、公共政策问题的程序（理解）
三、公共政策议程的建立
那些被决策者选中或决策者感到必须对之采取行动的要求构成了政策议程。
1.系统议程（公众议程）：
某个社会问题已引起社会公众和社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求，要求采取措施加以解决这样一种政策议程。
从本质上讲，公众议程是一个众人参与的讨论过程，使一个问题从某个群体扩展到社会普通公众。
正式议程（政府议程）：
指某些社会问题已引起决策者的深切关注，他们感到有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题列入政策范围这样一种政策议程。
从本质上讲，政府议程是政府部门按特定程序行动的过程。
界定——规划——议价——循环
抽象、模糊——特定、具体；两个不同阶段
2.影响社会问题进入政策议程的因素
（1）问题自身
（2）专家学者（3）大众传媒
（4）公民个人（5）利益集团（6）政治领袖政府体制
3.社会问题进入政策问题的触发机制
社会问题传媒曝光抗议活动危机事件政治领导政策问题
4.社会问题进入政策议程的障碍
（1）政治原则的偏离
（2）价值体系的排斥（3）政府体系的封闭
（4）承受能力的不足（5）表达方式的失当
政策议程的建立是公众议程和政府议程交互作用和影响的结果，表现为不同政治力量的不断组合与分化
约翰·金登多源流分析模型
问题流：
由各种问题的数据以及各种问题各种定义的组成部分所形成的；政策流：
涉及政策问题解决方案的组成部分；政治流：
由各种选举活动和被选举官员组成的。
在金登看来，各种源流通常情况下相互独立运作，只有当“政策之窗”允许政策主持者将各种源流汇集时情况才例外。
如果政策主持者能够成功，那么就是重大的政策变迁。
第五章公共政策方案的制定分析
1.公共决策体制的构成
（1）信息子系统——基础
（2）咨询子系统——基础
（3）决断子系统——核心
（4）执行子系统——实施环节
（5）监控子系统——贯穿整个环节
2.公共决策的择案规则
（1）全体一致规则
是指没有人对表决的某项方案投否决票，该方案即可通过的决策方式
特征
（1）一票否决
（2）“帕累托最优”：
所有决策人都能用自己的投票行为而获益（3）决策成本过高（4）鼓励“策略行为”
讨价还价、弃权
（2）多数规则
特征：
（1）决策效率高
（2）“少数服从多数”形式：
（1）简单多数
（2）绝对多数（过半）
缺点：
（1）数剥削少数
（2）理性的无知（3）投票悖论
3策制定的程序
4.目标的要求
具体明确性前瞻性可行性协调性手段与目标的统一
二、方案设计（理解）
政策方案轮廓设想过程中应注意的问题整体上的全面性与多样性彼此间的互斥性设想上的创新性
产生政策方案：
文献述评法、类型法、类比法、理想方案对比法、头脑风暴法霍布森选择只有一个方案可供选择，没有选择余地的决策称为“霍布森选择”
（三）政策方案的评估（理解）
1.评估内容
方案价值评估方案效果评估方案风险评估方案可行性评估
2.可行性评估
技术可行性经济可行性政治可行性行政可行性
特尔菲法是采用函询调查，对预测问题涉及到的有关领域分别提出问题，并将回答意见进行综合、整理、归纳，匿名反馈给各个专家，再次征求意见，然后再加以综合、反馈，最终得到一个比较一致的可靠性也较大的意见。
优点：
对一般的专家座谈会法进行了改进匿名制度保证了专家意见的真实性评估结果较为全面
缺点：
时间周期较长，成本较大
匿名降低了专家对预测问题的责任感对预测小组成员的能力要求很高
3.抉择
（1）方案抉择的基本依据有利于总政策的实现能最大限度的实现政策目标消耗的政策资源尽可能少实现政策目标的风险程度尽可能小政策方案实施中产生的副作用尽可能少
（2）决策方法
a组合排列法b方面排序法c风险型决策方法
风险型决策方法：
决策树法在比较和选择活动方案时，如果未来情况不止一种，决策者不知道到底哪种情况会发生但知道每种情况发生的概率，则必须采用风险性决策方法。
（3）政策方案制定应遵循的基本原则
符合法律信息完备科学预测稳定可调科学程序（4）决策信息的要求
真实性及时性适用性系统性
（5）政策合法化
政策合法化：
是指政策合法化主体依据有关法律，按照法定程序，对政策方案加以审查、通过或批准、签署及发布的过程。
政策法律化：
享有立法权的国家机关依照立法权限和程序，把一些经过实践检验的、比较成熟和稳定的、能够在较长时间内发挥作用的公共政策上升为法律的过程。
第六章公共政策内容的执行分析
一、政策执行的定义和步骤
1.涵义
政策执行是将政策方案付诸实施的过程。
即政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程
二、影响政策有效执行的因素
1.政策执行偏差
（1）替换性执行
（2）选择性执行
（3）象征性执行
（4）附加性执行
2.政策执行的理论模型
（1）早期失效
浴盆模型
曲线特点：
在政策执行初期，存在着相当高的失效率，但失效率随时间递减。
原因：
分两种情况，一是由于政策本身错误；二是政策本身不存在错误，失效率高源自传统习惯的阻力，使得人们对政策不了解以及政策本身还可能存在着不少缺陷等。
政策态度：
认真分析产生原因，如果是第一种情况则及时终止错误政策；如果是第二种情况，则通过加大政策宣传、不断完善政策以及充实政策资源等方式来解决。
（2）偶然失效
曲线特点：
在政策执行中期，失效率最低。
原因：
通过执行中的一段阵痛后，随着人们对政策的理解与认同，以及政策本身
的自我完善，执行过程逐步进入正常状态。
政策态度：
不断完善政策，尽可能延长偶然失效期。
（3）耗损失效
曲线特点：
在政策执行晚期，存在着相当高的失效率，且失效率随时间递增。
原因：
随着主客观条件的变化，政策开始老化，失效率又逐步上升。
政策态度：
尽快终结。
3.影响政策有效执行的因素：
（1）政策执行时间
（2）政策执行主体（3）政策本身（4）政策环境（5）政策对象
4.史密斯模型
史密斯为政策执行过程建立的模型,它由四个部分组成：
（1）理想化的政策。
它是政策制定者试图导致的理想化的相互作用形式。
（2）目标群体。
它由受政策影响而必须采取新的相互作用形式的那些人组成，他们受政策最直接的影响，必须作出适当反应以符合政策要求。
（3）执行机构。
它通常是政府机构中负责政策执行的单位。
（4）环境因素。
三、影响政策有效执行的六大因素政策问题的特性
政策问题的特性
政策本身的影响（合理性、具体性、协调性、公平性、稳定性）
政策执行机构和人员的影响（1、合理的组织结构2、合格的执行人员）
政策对象的影响
政策资源
政策环境
第七章政策评价与终结分析
1.政策评估实际上是“政策测评”。
它有两个基本的涵义（任务）：
其一，“测”，即对政策实践进行客观的测定，其目的是弄清楚实践中的政策是什么样的；其二，“评”，即对确定的政策进行各种价值上的判断，包括好与坏、优与劣以及应该与否等等。
政策评价是依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决策变化、政策改造和制定新政策的依据
2.政策评价的基本类型
（1）正式评价和非正式评价
（2）内部评价和外部评价
（3）事前评价、执行评价和事后评价
3.影响政策评价的因素
（1）政策目标的多元性和弹性
（2）政策效果的多样性和影响的广泛性
（3）政策资源的混合与政策行为的重叠
（4）行动与效果之间因果关系的不确定性
（5）信息获取的难易程度
（6）评价的资源保障水平
（7）相关机构和人员的态度
4.政策终结的概念
政策终结是公共政策的决策者通过对政策进行审慎的评估后，采取必要的措施，以终止那些过时的、多余的、不必要的或无效的政策的一种行为。
5.导致政策终结的原因
经过评估认为政策的目标已经实现，政策问题也已得到解决，政策没有继续存在的必要，应该予以终止
经过评估发现政策存在的失误或局限使其无法解决所面临的问题。
如果继续执行将带来不良后果，因此必须予以终止成熟的政策上升为法律。
6.政策终结的方式
政策废止政策替代政策合并政策分解政策缩减政策法律化
7.政策终结的障碍
心理上的抵触组织的持久性反对势力的联盟法律上的障碍高昂的成本
8.政策终结的策略
重视说理工作，消除抵触情绪；公开评价结果，争取支持力量；旧政策终结与新政策出台并举；不放“试探性气球”；只终止必要的部分，减少终止代价
第八章公共政策分析的理论模型
1.含义：
政策分析模型是公共政策的一种的简单化呈现。
通常以概念的方式出现（概念模型）
2.主要的政策制定理论模型
（1）精英模型
（2）团体模型
（3）多元模型
（4）完全理性型
（5）有限理性模型
（6）渐进模型
（7）混合扫描模型
（8）系统模型
从完全理性的假设（最优）有限理性（满意）非理性的假设（合理）
3.精英模型
（一）
精英决策模型是将公共政策看成是反映占统治地位的精英们的价值和偏好的一种决策理论。
精英模型的基本要点：
（1）社会可以划分为拥有权力的少数人，以及不拥有权力的多数人。
只有少数人才有权为社会分配价值，而群众则不能决定公共政策
（2）少数管理者并不代表多数被管理者。
精英大多从社会经济地位较高的上层阶级中选拔
（3）非精英往精英地位的流动必须缓慢而持续，以维持社会稳定并避免革命发生。
唯有已经接受精英基本共识的人，才被纳入统治团体（精英是流动的，精英政治是永恒的。
）
（4）公共政策名义上是反映“人民”的需要，实际反映的是精英的价值和偏好
（5）公共政策的变化将是渐进性的，而非革命性的。
精英（政策方向）官员与行政人员（政策执行）一般群众（服从政策）精英决策模型揭示了现代民主国家的根本理念“主权在民”与实际的政策过程中总是由直接掌管政权的少数人来主导这一难以克服的悖论，使人们清醒地认识到公共政策在本质上总是统治阶级的政策。
但这一理论忽视了公民参与政治的要求与能力，以及这种参与对政策形成的影响。
4.团体模型
（二）
含义：
团体即拥有共同的政治利益或政治态度、以正式或非正式的方式结合起来的群体。
团体决策模型把注意力集中到决策过程中集团的作用上，并以此来认识、分析和处理具有利益冲突的各种政治、经济和社会行为，拓展了政策分析的视野。
但这一模型过分夸大了集团的重要性，没有充分认识到政治生活中其它因素的影响
5.多元决策模型（三）
含义：
政治决策是权力运用中公民、投票人、政党、利益集团领袖和直接决策者各自行使权力、互相影响和互相作用的过程。
多元决策模型使我们较全面地了解了政策主体的范围，但忽视了政策规划机构等主体的作用。
6.完全理性模型（四）
理性决策模型的基本内容理性决策模型是指决策者遵循以最小的投入获得最大产出的原则，利用一切可能搜集的信息，经过客观、准确的比较或计算，选择最优方案的决策模式
基本出发点：
决策者是经济人，其行为合乎两大原则：
一是行为合乎理性；二是追求最优目标
完全理性决策理论的六个步骤
A、决策者面对一个既定的决策问题“决策者在诊断问题时能够处理和记忆所有有关的信息；即所有有关问题的信息都是可得的”
B、决策者拥有明确的决策目标
C、决策者获取所有的决策信息
“决策者有现成的办法获得与决策情况有关的所有方面的信息，亦称决策者必须全面掌握有关决策环境的信息情报”
D、决策者设计出所有的备选方案
E、决策者能识别所有方案和评估每个备选方案的结果
F、决策者比较、计算每一个方案的利弊得失，选择出最优方案。
输入全部所需资源进入纯粹理性过程中
全部所需资料进入理性过程中
输出纯理性政策（政策）
评价：
理性决策模式是科学的、理想的决策方法，公共政策制定系统在制定政策时应尽可能使用这种方法。
但由于它在知识、资讯、确定性等方面条件要求很严格，在实际应用中会存在诸多限制。
7.有限理性模型（五）
（1）有限理性决策模型是指在寻求政策方案时，不全面分析所有的政策方案，只选择一个或几个比较适宜且可行的方案作可行性分析，只要其中一个方案的产出大于成本便可采用的的决策模式。
（2）基本出发点：
决策者是管理人，其行为合乎两大原则：
一是行为合乎有限理性；二是满意原则。
（3）有限理性
A事实上决策者并不具有有关决策状况的所有信息
B决策者处理信息的能力有限
C决策者在有了有关决策状况的简单印象后就可以行动
D决策者不可能或不愿意对各种方案的结果作充分的推测，其选择行为受所得信息的实质和先后次序的影响；同时其能力在复杂的决策状况中受到限制
E决策行动受到决策者过去活动和个性的影响
F决策者不追求最大的价值，而是只要求能够满意就行了
（4）五种组织决策影响力组织对组织成员在决策时发生的影响力，主要有以下几种：
a、权威b、沟通c、组织认同或组织忠诚d、效率准则e、训练
（5）决策过程包括如下四个阶段：
a、情报活动（其任务是探查环境，寻求要求决策的条件）
b、设计活动（其任务是设计、制定、分析可能采取的备选行动方案）c、抉择活动（其任务是从提供备选方案中提供适选方案）
d、审查活动（其任务是对已经做出抉择的方案进行评价）
（6）满意原则
a.从完全理性的假设（最优）→有限理性（满意）
b.“最优往往是一个陷阱”→用“令人满意的”准则取代“最优化”的决策准则在决策时决定一套标准，用来说明什么是令人满意的最低限度的备选方案，如果拟采用的备选方案满足了或超过了所有这些标准，那么这个备选方案就是令人满意的。
（7）对有限理性模型的评价
以往的决策学都着重研究决策结果的合理性，而很少注意决策本身的问题。
有限理性决策模式揭示了决策者等因素对决策的影响，第一次给人们提供了决策过程较为完整的图景。
8.渐进模型（六）
（1）渐进模型的基本原则
按部就班的原则
积小变为大变的原则
稳中求变的原则
（2）渐进决策的原因分析
渐进决策的基础是渐进的政治人的资源和能力是有限的，决策者只有在那些自己熟悉的方案不能满足需求时，才会寻求根本性的政策改革。
现行政策已投下了巨大的资本和精力（沉淀成本），这也部分排斥巨变。
（3）对渐进决策的评价
在认识论上具有一定的合理性，过于保守
9.混合扫描决策模型（七）
（1）含义：
决策者在认清问题性质后，一方面利用理性的分析方法去分析各种方案的利弊得失，另一方面依照渐进决策方法去探讨各种方案的可能结果，这种综合了理性、有限理性、非理性等方法的决策模型就是混合扫描决策模型。
（2）对混合扫描模型的评价
混合扫描模型能够应用系统分析来研究政策制定问题，所提模型在体系上较为周正。
但这一模型试图将理性思想和超理性思想结合在一起，忽略了二者在价值观上的冲突，造成政策价值取向模棱两可
10.系统决策模型（八）
系统理论模型的基本内容
公共政策是政治系统与其外部环境互动的结果
政治系统与其外部环境的互动是一个反复循环的过程。
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