略谈对社会保障制度的认识.docx

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略谈对社会保障制度的认识

略谈对社会保障制度的认识

10秋社会工作管理许文俊

摘要：

随着经济全球化及我国经济体制的迅速转轨,经济结构转型的加速进行,客观上要求我们建立一套与之相适应的完善的社会保障体系,社会各层对于社会保障中的养老﹑失业﹑救济﹑就业等也都提出了新的要求,因此如何尽快健全我国社会保障制度是我国社会主义市场经济体制的必然要求,也是实现全面建设小康社会的重要战略目标之一。

本文主要讨论应该如何建设符合我国国情的社会保障制度，使其更加健康的运作下去。

关键词：

社会保障制度问题健全措施

中国改革开放以来，经济以前所未有的速度发展，其成就为世界所瞩目。

在经济发展的同时，社会也获得全面发展，人民生活水平大幅度提高，适用社会主义市场经济秩序的社会保障制度已基本建立。

社会保障制度已成为当前构建和谐社会的重要内容。

一、我国社会保障制度的历史沿革

新中国的社会保障制度始建于20世纪50年代初。

1950年颁布《救济失业工人的办法》，对解决旧中国遗留的失业问题发挥了积极作用。

1951年颁布《中华人民共和国劳动保险条例》，包括养老、伤残、遗属、疾病津贴、医疗、工伤和职业病、生育待遇等保障项目。

此后，国家颁布了救灾救济、优抚安置等一系列社会保障政策，并根据社会发展对有关政策进行了充实和调整。

到20世纪80年代中期，社会保障的覆盖面局限于城镇地区，重点是国有企业。

20世纪80年代中期以来，中国对社会保障制度进行了一系列改革：

1984年，开始企业职工养老保险制度改革，1986年，建立了城镇失业保险制度，1994、1996和1998年分别开始实施生育保险、工伤保险和城镇职工医疗保险制度改革，1999年建立了城市居民最低生活保障制度，2002年开始建立新型农村合作医疗制度。

社会保障制度的改革和发展，对促进经济发展和维护人民群众的社会保障权益发挥了重要作用。

二、我国社会保障制度的结构：

中国社会保障主要包括缴费型的社会保险和非缴费型的社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助等内容。

1）社会保险：

目前我国的社会保险包括基本养老保险、失业保险、基本医疗保险、工伤保险和生育保险5个项目。

国家依法建立社会保险制度，设立社会保险基金，使劳动者在年老、失业、疾病、工伤、生育时获得帮助和经济补偿，保障他们的基本生活和基本医疗。

a、养老保险制度。

实行社会统筹和个人账户相结合的办法，在全国范围内建立了职工基本养老保险个人账户。

1997年国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，明确规定企业缴纳基本养老保险费的比例，一般不得超过企业工资总额的20%，个人缴纳基本养老保险费的比例，1997年不得低于本人缴费工资的4%，1998年起每两年提高1个百分点，最终达到本人缴费工资的8%。

按本人缴费工资11%的数额为职工建立基本养老保险个人账户，个人缴费全部记入个人账户，其余部分从企业缴费中划入。

个人账户储存额只用于职工养老，不得提取支取。

截止2005年3月底，全国养老保险参保人数16554万。

b、医疗保险制度。

1994年经国务院批准，国家体改委、财政部、劳动部、卫生部印发了《关于职工医疗制度改革的试点意见》，明确提出职工医疗保障制度改革的目标是建立社会统筹医疗基金和个人账户相结合的制度，并使医疗保险制度逐步覆盖城镇所有劳动者。

1996年国务院再次批准了《关于职工医疗保障制度改革扩大试点的意见》，在全国范围内进行了医疗保险制度改革的试点。

1998年国务院正式发布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发[1998]44号），规定城镇所有用人单位，包括企业、机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位及其职工，都要参加基本医疗保险。

基本医疗保险费由用人单位和职工共同缴纳，用人单位缴费率控制在职工工资总额的6%左右，职工缴费率一般为本人工资收入的2%。

基本医疗保险统筹基金由统筹基金和个人账户构成，职工个人缴纳的基本医疗保险费，全部计入个人账户，用人单位缴纳的基本医疗保险费分为两部分，一部分用于建立统筹基金，一部分划入个人账户。

该决定明确了建立城镇基本医疗保险制度的目标。

截至2005年3月底，全国医疗保险参保人数为12708万人。

其中，参保职工人数为9238万人，参保退休人员为3470万人。

c、失业保险制度。

1999年1月22日国务院在1986年和1993年待业保险规定的基础上，再次发布了《失业保险条例》，该条例进一步扩大了失业保险的范围，调整了失业保险基金的来源。

按规定，城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工都要参加失业保险，城镇企业事业单位按照本单位工资总额的2%缴纳失业保险费，城镇企业事业单位职工按照本人工资的1%缴纳失业保险费。

失业保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹。

截至2005年3月底，全国参加失业保险人数为10441万人，领取失业保险金人数为411万人。

d、工伤保险制度。

2003年4月27日国务院颁布《工伤保险条例》，规定所有企业及其职工都要参加工伤保险制度，由用人单位交纳工伤保险费，工伤保险实行社会统筹，设立工伤保险基金，对工伤职工提供经济补偿和实行社会化管理服务。

该条例对工伤的范围及其认定、劳动鉴定和工伤评残、工伤保险待遇、工伤保险基金的管理和使用等问题都作了具体规定。

截至2005年3月底，全国工伤保险参保人数为7009万人，享受工伤保险待遇人数为29万人。

e、生育保险制度。

1994年12月，劳动部颁发了《企业职工生育保险试行办法》，规定生育保险按属地原则组织，生育保险费用实行社会统筹。

生育保险基金由企业按照其工资总额的一定比例向社会保险经办机构缴纳生育保险费，建立生育保险基金。

生育保险费提取比例一般不超过企业工资总额的1%。

女职工在生育期间可享受生育待遇。

截至2005年3月底，全国生育保险参保人数为4488万人。

2）社会救济：

中国政府对因各种原因而无法维持最低生活水平的公民给予无偿救助。

救助的对象主要是：

没有劳动能力且没有生活来源者；或虽有收入来源，但生活水平低于法定最低标准者；或虽有劳动能力和收入来源，但由于意外灾害使生活暂时无法维持者。

3）社会福利：

中国政府和社会向特别需要关怀的社会成员提供必要援助，目前主要包括老人福利、儿童福利、残疾人福利等。

4）优抚安置：

中国政府和社会对军人等特殊工作者及其家属予以优待、抚恤和妥善安置。

5）社会互助：

中国政府鼓励和支持社会团体、社会成员自愿组织和参与扶弱济困活动。

目前主要有工会、妇联、青联等社会团体组织的互助互济，民间公益事业团体组织的慈善救助，居民组织的各种形式的互助等。

三、我国社会保障制度管理体制

中国的社会保障制度是中央政府和各级地方政府共同负责的计划。

中央政府的职责是，制订全国统一的法规、政策和标准，对困难地区提供资金帮助；地方政府的职责是，根据中央的统一政策制定本地法规、政策和标准，筹集社会保障基金，支付社会保障待遇。

中央政府管理社会保障事务的主要机构是劳动和社会保障部、民政部、卫生部和财政部。

劳动和社会保障部负责管理养老保险、失业保险、城镇职工医疗保险、工伤保险、生育保险等项目；民政部负责管理社会救济、社会福利、优抚安置等项目；卫生部负责管理农村合作医疗制度；财政部负责制定社会保障的财政政策和财务、会计制度，实施对社会保障资金收支的财政监督，为社会保障计划提供补助资金等。

各省、市、县政府设有同样的行政管理机构，承担相应的社会保障职能。

中央、省、市、县分别设立隶属于政府劳动保障行政管理部门的、非营利的社会保险经办机构。

主要职责是，办理参保登记，收缴社会保险费，记录缴费，管理个人账户，确认并支付待遇，管理社会保险资金，提供查询等。

四、我国社会保障制度面临的主要问题

社会保障制度的建立，对于保障公民的基本人权、维护社会稳定、发展社会主义市场经济、实现社会正义与公平等方面有着积极的作用。

当前，我国社会保障制度还面临着许多问题，主要有：

1）社会保障的覆盖面问题

　　社会保障的覆盖面直接影响到社会保障制度的适用范围，它关系到社会成员中有多少人能够直接享受到社会保障权利，关系到社会保障制度的作用能否充分发挥。

目前我国社会保障的覆盖面还比较低。

例如，在社会保险五险中，养老保险是参保人数最多的，但也只有16554万人，而我国城乡就业人员为73740万人，其中第一产业从业人员等于第二、第三产业从业人员之和（第一产业从业人数为36870万人，占50.0%;第二产业15780万人，占21.4%;第三产业21090万人，占28.6%。

资料来源：

http：

//.）。

从上述参加社会保障的人数与从业人员的人数相比看，我国社会保障覆盖面仍然很低。

目前，乡镇企业职工、进城农民工、城镇私营企业就业人员以及许多灵活就业人员大多没有参加社会保险，而这部分人员占从业人员的比例逐年增大。

因此，我国社会保障覆盖面还比较低，与国际相比，只相当于低收入国家的水平。

2）个人账户与社会保障基金问题

　　社会统筹与个人账户相结合是目前我国养老保险和医疗保险所采取的筹资和管理模式（社会统筹和个人账户相结合是1993年11月14日中共中央十四届三中全会所作的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中首次提出，国务院《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发[1995]6号）正式规定。

具体的操作是：

为每一个职工设立一个个人账户，由个人和企业共同缴费，个人缴费部分全部记入个人账户，企业的缴费一部分归为社会统筹，另一部分记入职工的个人账户。

）。

但在这套制度的实施过程中，出现了一些难以回避的矛盾和问题，最突出的是个人账户的空账问题。

实现个人账户以后，不同年龄段的职工因缴费年限不同而出现个人账户资金的不同。

针对这种情况，考虑历史遗留的问题，目前对不同年龄的职工采取了不同的办法来计发养老金，也即所谓“新人新办法、老人老办法、中人中办法”。

由于“老人”和“中人”在过去的传统制度下并没有养老金的缴费积累，所以他们也就无法凭借现在的个人账户领取养老金。

实际上，对于这两部分人的养老金问题，不得不依靠当前基本养老保险制度中的缴费积累来支付，甚至动用“新人”个人账户中的资金来填补“老人”的退休金，其结果是“老人”“中人”的账户是空的，“新人”的账户也是空的，再加上一些企业采取各种手段逃避或拖延缴费，这就使得个人账户变得有名无实。

如果空账继续维持，将会在未来若干年后造成养老保险金的支付危机。

个人账户的做实，取决于“老人”和“中人”账户的资金来源。

由于“老人”和“中人”在旧体制下没有实行缴费制，而是由国家包下来，在财务上有一部分工资不作为企业成本，而是作为企业的超额利润上缴给国家，当职工生老病死时再由国家补偿给劳动者。

现在实行新的养老保险制度，国家对这部分劳动者予以补偿，在理论上是完全公平和合理的。

　3）就业与失业保险问题

　　就业是民生之本，扩大就业关系到改革发展和稳定的大局。

在今后的若干年内，就业将成为影响我国社会发展最大的难点。

目前我国就业主要面临着来自城乡的双重压力。

据估计，现在我国每年最多能够创造的就业机会是900多万个，但竞岗的人数是2000多万。

到2005年3月底，全国共有城镇登记失业人员832万，城镇登记失业率为4.2%，但如果加上未登记的实际失业人员，失业率可能超过10%。

今后10年，还将有1.5亿-2亿以上的农村劳动力需要向非农行业和城镇转移。

此外，下岗职工再就业的问题已成为当前就业矛盾的焦点。

4）城镇贫困人口问题

　　改革开放以来，在人民生活水平全面提高的同时，社会贫富差距也在扩大。

目前我国人均GDP已超过1000美元，但收入差距不但没有缩小，而且还在快速扩大。

衡量收入不平等的基尼系数已达到045左右，而且居高不下，城镇20%富裕家庭拥有全部金融资产的67%以上，城乡实际收入和福利差距接近6比1，城乡平均有20年的收入增长距离。

目前，我国已建立起了城市居民最低生活保障制度。

　　城市居民最低生活保障制度的建立，对解决城市贫困人口的生活起了重要的作用。

但目前最低生活保障制度仍存在一些问题，如资金来源不足，保障的标准较低。

全国低保全年支出约150亿元，各城市最低生活保障金人均水平从高的约300元到低的不到40元不等，全国人均为55元。

实施范围有限，仅限于城市的低收入人群，广大的农村贫困人口还未能包括其中。

　　5）农村养老保障问题

　　农村养老保障问题同样是目前社会保障制度建设中的一个难点。

农村养老问题如何解决，这是一个涉及面很大的问题。

我国有8亿多农民，对农民的养老问题不解决，就难以实现建立社会保障的目的，也会对社会构成巨大的不安全隐患。

上世纪80年代农村经济体制改革以前，农民养老主要由农村集体组织承担了大部分的责任，后随着土地和收入分配旧体制的瓦解，赡养老人的责任又转由家庭来承担，但由于制度的变迁，传统的家庭赡养老人的功能正逐步弱化，建立适合当前农村特点的养老保障制度势在必行。

6）社会保障管理体制问题

　　目前，社会保障管理体制还存在许多问题，管理分散、政出多门，未能形成统一的管理体制。

如养老保障问题，国企职工归劳动和社会保障部门负责，公务员归人事部门负责，贫困群体归民政部门负责，多头管理现象严重。

由于众多机构共同行使社会保险职能，容易造成多头管理、各自为政的局面，既缺乏宏观协调，又缺少综合平衡，同时，又加大了管理成本，阻碍了社会保障改革进程。

五、我国社会保障制度健全措施

　1）以社会公平为基本原则，扩大社会保障的范围

　　社会保障制度在社会发展中的地位毋庸置疑。

只有实行全覆盖、多层次的社会保障制度，让全体社会成员都能受益，才能真正发挥社会保障制度在社会发展中的作用。

因此，要将扩大社会保障覆盖面作为社会保障改革的目标。

在社会保险方面，应逐步将范围扩大到所有与用人单位建立劳动关系的劳动者，包括灵活就业的劳动者，并最终包括一些自我雇佣者和自我服务者。

在社会救助方面，应当加大国家财政的开支，建立完善的对贫困居民的救助制度，应进一步放宽救助条件，提高生活困难补助标准，使社会贫困人口都因此而受益。

在社会福利方面，要提升社会福利在整个社会保障中的地位和作用，应改革现行的福利体制，重整福利资源，将社会福利制度化、法律化，让全体国民都能够通过社会福利制度分享到社会发展的成果。

　2）以政府为主导，筹集社会保障基金

　　政府在社会保障制度运作中起主导作用。

而社会保障制度的运作必须有资金的支持，必须在政府主导下筹集社会保障基金，应当采取多种方式充实社会保障基金。

例如，通过依法划转部分国有资产做实个人账户，也就是说将部分国有资产从国家财政转为社会保障基金，以偿还老职工的历史欠债。

此外，还可以考虑其他的方式来充实社会保障基金，如开征新的税种，除已经开征的利息税之外，还可以考虑开征消费税、遗产税等;还可以发行用于社会保障的专项国债等，通过多种开源方式来筹集社会保障资金，才能使社会保障制度正常运行。

　　社会保障基金的征缴是社会保障基金来源的制度保障，需要在立法上对社会保障基金的征缴予以规范，特别是要严厉制裁拖欠和逃避社会保障基金的行为。

在社会保障基金的管理上，既要考虑安全，又要考虑效率，在安全性的前提下，应当尽可能地使社会保障基金增值。

要实现安全和效率的目标，需要加强对社会保障基金的监管，同时需要对社会保障基金进行投资运作，可以采取信托投资的方式来管理社会保障基金，使其在法律上成为相对独立的财产。

此外，应当采取组合投资的模式进行投资，以降低风险，又保证必要的投资回报率，以确保社会保障基金的安全和效率。

3）以均衡发展为基础，加快农村社会保障制度的建立

　　解决农村养老保障问题，应当根据农村人口多、农民收入普遍偏低，且地区发展不平衡的特点，应采取循序渐进的原则来推行。

就目前而言，在一些经济发达的农村地区，可以通过引导、鼓励措施推行养老金计划，关键是要确定合理的缴费比例，提高养老基金投资回报率，放宽养老金资本市场运作的条件，以吸引更多的参加者，待条件成熟后，逐渐从自愿保险向强制保险过渡。

在经济欠发达地区，还是应当以传统的养老模式为主，继续实行农村五保户供应制度，同时强化家庭养老的功能，达到一定经济条件后再实行养老金计划。

在农村养老保障问题上，必须强调国家的责任，对实行强制养老金计划的，国家应当通过财政补贴的办法对农民发放养老补贴，以推动农村养老保障制度的实施。

对于不具备实行条件实行养老金计划的，国家应加大社会救济的力度，以保障农民基本生存权的实现。

4）以依法治国为目标，加快社会保障立法进程

　　我国社会保障制度改革已近20年，但社会保障立法还相对滞后。

迄今为止，我国未颁布专门的社会保障法或社会保险法，只颁布了一些国务院行政法规，这种立法滞后的现状不符合我国社会保障制度快速发展的需要。

要完善社会保障制度，必须加快社会保障立法的步伐。

当务之急是尽快制定社会保险法，明确社会保险主体的权利义务，使社会保险各项制度在法律的强制性原则下有效运行。

此外，还需制定社会救济法、社会福利法、社会保险基金管理法等。

惟有加快社会保障立法，才能更好地建立和健全社会保障制度，发挥其保障公民的生存权、稳定社会秩序、促进经济发展的功能，实现经济和社会的协调发展。

注释:

　　[1]劳动和社会保障部2005年第1季度新闻发布会，http：

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　　[2]劳动和社会保障部2005年第1季度新闻发布会，http：

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　　[3]劳动和社会保障部2005年第1季度新闻发布会，http：

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　　[4]劳动和社会保障部2005年第1季度新闻发布会，http：

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　　[5]劳动和社会保障部2005年第1季度新闻发布会，http：

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