国有土地上房屋征收过程中的社会行动分析.docx

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国有土地上房屋征收过程中的社会行动分析

国有土地上房屋征收过程中的社会行动分析

2011年1月21日《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）施行，2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁管理条例》）同时废止。

《拆迁管理条例》中的“拆迁”一词也被《征收与补偿条例》中的“搬迁”一词所取代。

法律规范的修改和措词的变化反映的是社会生活的巨大变化。

近年来，因国有土地上房屋征收（以下简称房屋征收）而引发的社会矛盾此伏彼起。

“一方面，拆迁难度越来越大，工期拖延造成成本升高，还不时会碰到恶意拖延、拒不合作的‘钉子户’，开发屡屡受阻，项目难以进行，甚至造成巨额亏损，受到行政处罚和刑事处罚;另一方面，尽管新拆搬迁条例已经实施，肆意侵权，为暴利而滥用强制手段的现象也时有发生，造成被搬迁人财产损失，甚至造成命案。

”[1]本文以帕森斯的社会行动理论为视角，对房屋征收过程中相关利益者的社会行动图式进行研究，并针对其“异化”现象，提出解决问题的几点基本思路。

一、帕森斯的社会行动理论视角的引入

帕森斯的社会行动理论观点，是在三十年代即1929──1933年世界经济危机时期形成的。

当时在美国资本主义社会阶级矛盾日益尖锐、社会日益动荡的情况下，为求社会安定、维持现存的社会行为规范模式和生活模式，企图在社会行动理论中寻求维持社会与个人、工人和资本家以及垄断集团与垄断集团之间的协调、和谐、合作，而不致发生相互冲突或损耗，帕森斯的社会行动理论应运而生。

中国需要经济与社会发展，需要适度的城市化与城镇化。

随着我国城市化、城镇化进程的加快，大规模房屋征收势必成为阶段性特征。

这是因为，城市布局的规划调整、城市化建设所急需的土地以及城市化建设所必需的资金，都能够通过房屋征收一揽子解决──通过房屋征收，既获得了土地，又获得了土地出让金，同时也解决了城市布局的规划调整问题。

当然，这一切，都是建立在引入社会资本的前提下实现的。

但另一方面却又必然涉及被征收土地原使用权人的既有合法权益。

处理得好，各方皆大欢喜。

处理得不好，也会闹出人命。

在时下中国，房屋征收问题已引起人们高度关注，因为征收而引发的纠纷一度发生井喷现象，“钉子户”一词频频在媒体上闪现，甚至出现了因搬迁纠纷而自焚的极端现象和大量的群体性事件等。

虽然20世纪30年的美国与21世纪初叶的中国在宏观经济特征、社会矛盾的本质均有很大不同，但这并不妨碍解决问题思路上的异质同构，故而本文以帕森斯的社会行动理论作为研究问题的视角。

依照帕森斯的社会行动理论，有意识、有目的的社会行动应当是由下述四种因素构成的：

“1.凡是社会行动必须有执行这一行动的行动者;2.任何一项有意识的行动都针对或指向一定的目标;3.行动与环境（即与‘外界环境’）有密切的关系;4.行动都涉及一种规范导向，个人总是按照社会行为规范去行动。

再具体一点，就是包括具体目的、具体手段、具体条件（包括制度性规则）和支配手段──目的关系的具体规范。

”[2]具体到某一房屋征收过程中，社会行动的主体主要包括房屋征收部门（也包括房屋征收实施单位）、被征收人和开发商。

这只是比较宏观的分析，其实，就政府主体而言，又可以包括若干政府部门，而被搬迁人也可以包括各种情况，如不同民族、不同年龄、不同职业和不同性别等。

其中各行动主体目标一致，都指向工程本身。

但各行动主体的利益是有差别的。

根据帕森斯的分析，社会行动可以分为三种类型，即：

工具性的行动、表情性的行动、道德性的行动。

[3]我们在分析中要关注的是，无论是韦伯社会行为理论的四种类型还是帕森斯的三种类型的划分，都是一种理论上划分。

在实际生活中，这些类型往往是交错在一起，在一个具体的社会行动中以比较复杂的样式呈现在我们面前的。

比如，按照韦伯的划分方式，目的理性行为具有重要的意义，但是韦伯也无奈地指出，如果我们只关注一点，而不顾及其他因素比如对价值理性的考量，过度膨胀的目的理性必然会导致对社会结构局部甚至全局性的损害，不断挣脱制度的“铁笼”。

了解这一点，对于我们分析研究和解决房屋征收过程中的问题是大有裨益且必不可少的。

二、利益相关者分析──房屋征收过程中不同的社会行动主体

依照帕森斯的社会行动理论，“任何一项有意识的行动都针对或指向一定的目标”，但是显然这只是一个外在表现，或者说引起各主体社会行动的外因，真正引起各主体社会行动的内因是社会动机，它可以被理解为个体动机和社会行动目标相结合的产物。

外在的目标和方向只能说明社会行动的指向、所要获取和所要达到的目的，而动机要解释为会出现这样的指向和目的。

在房屋征收过程中，不同的主体，其社会行动的“目标”是一致的，都指向这个房屋征收过程，其“目的”在形式上可以一致的如为了金钱，但在动机上可以是一致的，为了一定形式的物质利益，也可以是完全不一致的，如开发商只是为了金钱和更多的金钱，是为了满足对金钱渴望的心理需要，被搬迁人可能只是为了以后的生计需要而谋求自己利益的最大化，而政府可能是为老百姓做好事，也可能是少数为官者借着为老百姓做事之名为个人谋求一些功名，甚至不顾老百姓的利益而搞一些所谓的形象工程、政绩工程。

因此，在包括房屋征收过程在内的一切工程中，不同的行动主体的划分唯一标准就是利益标准，他们是作为有不同利益的利益相关者而存在的。

政府，按其本性而言，主要是为公共利益的实现创造种种便利条件。

因此，需要通过一些公共产品如工程来回应民众对公共利益的需要，继而体现政府的职能，政府所为必然而且只能为这个最终目的展开。

因而，政府在房屋征收过程中所获得的主要是政治利益，而不是经济利益。

一个工程的规划审批都应在这样的指导思想与目的下进行，只有具备了这样的社会目的社会行为才可能是帕森斯社会理论意义上真正的社会行动。

这也是政府作为一个合格的社会行动主体的前提条件。

但存在的问题是，政府所采取的征收行为有可能给被搬迁人带来利益，也可能带来损失，这是因为二者之间存在公共利益和私人利益的矛盾，还存在着政府权力寻租的可能。

作为利益相关者的政府，手中掌握着一般社会行动主体所无法企及的土地资源和社会动员能力，如果在具体的搬迁工作中，政府各机构能保证工作程序按照科学化、民主化和法治化的原则，就不失为一个合格的社会行动主体。

开发商，从其作为市场经济的细胞也好、产物也好来看，必然带有逐利的特质。

当然，其目的的实现是通过一个个工程项目作为载体来实现的。

当然，开发商手中也掌握着使其能成为合格社会行动主体的必备的资源──资本、技术和劳动力等等，也有市场经济这样的环境使其有了用武之地。

但是很重要的一点是，开发商要成为一个合格的社会行动主体，也必然要遵守相应规范，这在帕森斯的社会行动理论中是不可缺少的。

对于开发商而言，在房屋征收过程中，不仅要遵循资本的法则（资本的本性是不断的增殖），也要遵循社会法则，在帕森斯看为，这些社会法则包括社会的一般的道德规范、风俗习惯和传统等文化层面的东西。

被征收人，作为房屋征收过程中的社会行动的主体，与上述二者相比较，从法律地位上而言，是平等的，但要格外注意的事，在市场为导向的社会结构中，他们为了维护自身的正当利益而采取社会行动所能控制的资源总体而言是极其有限的，权力资源掌握在政府手中，经济资源掌握在像开发商这样一些人或集团手中，他们所拥有的最基本手段就是法律所赋予的基本权利──财产权、人身权等。

在法治环境澄明的社会中，有这样的资源可资利用基本上就够了。

比较欧美法治社会，在经济社会发展过程中，也免不了对公民不动产进行征收，也免不了利益分歧。

但是与中国目前不同的是，法律与司法的权威能够在西方经济与社会生活中产生决定性的影响力，很少出现被征收人在法律的公力救济之外与开发商或公权力以死相拼的情况。

作为一种普遍现象的这种不同，从社会学上分析，就不能再从每一个具体当事人身上去寻找原因了，而因从经济与社会发展的宏观背景与制度环境上分析。

三、房屋征收过程中社会行动异化现象及制度层面分析

在房屋征收过程中，政府、开发商和被搬迁人是作为不同的利益相关者而存在的，相互之间有利益的博弈。

为了保障各自的期待利益，房屋征收过程中的不同行动主体往往会发生冲突。

（一）在现有规范框架下的社会行动异化

1、政府在房屋征收过程中的社会行动异化

（1）征收目的异化。

政府作为征收人，其采取征收这一社会行动的根本目的是为了民众谋求更大的公共利益。

但是在房屋征收过程中，地方政府往往假公共利益之名，通过出卖土地使用权寻租。

其原因在于“公共利益”在《宪法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》和《物权法》等相关的法律文件中，都是一个原则性表述。

虽然《征收与补偿条例》试图对“公共利益”作出限制性规定，但实际上，地方政府很容易打擦边球进行规避。

比如，某省会城市为举办好某大型洲际运动会，对城市道路及城区进行改造而进行房屋征收。

从美国司法判例来看，对“公共利益”理解也存在着不断变迁的情形。

[4]

（2）征收手段异化。

比如：

在规划审批过程中不按照正常法律程序，行政许可不严格，审批程序不规范、不透明等;在搬迁过程中采用断水断电，或通过红头文件或行政命令的方式违法要求党员、干部职工做好被搬迁对象中自己亲属的搬迁动员工作。

比如在湖南的“嘉禾事件”中，珠泉商贸城纯属商业开发项目，还出台了具体的“四包”责任和“两停”的处罚方式。

[5]

2、开发商在房屋征收过程中的社会行动异化

（1）开发目的异化。

华远地产股份有限公司董事长任志强曾言，“我只为富人盖房”。

对开发商来说，赚钱是它的首要动机，因此，通过工程获得一定的利润是可以理解的。

但是赚钱不代表不负担社会责任。

开发商不能过分追求自己的利益，而无视被搬迁人的利益;为赚取超额利润而不惜以自然资源、生态环境、宏观经济结构平衡及社会文化环境为代价。

（2）搬迁手段异化。

在房屋征收过程中，有的开发商为了减低成本，提高效率，赚取超额利润，在达不成补偿协议被征收人不同意搬迁的情况下，也不论被征收人的补偿要求是不是合理，不是通过法律途径，而是采用暴力胁迫、断水断电的违法手段逼迫被征收人搬迁。

《征收与补偿条例》出台后，开发商被禁止参与搬迁活动，在制度方面从源头上解决了由于开发商引起的暴力拆迁。

3、被征收人的社会行动异化

（1）维权目的异化。

在房屋征收过程相关利益者中，被征收人总体上处于弱势地位，这种弱势地位主要就其所占有的资源或可资利用手段弱势而言。

因为在官本位条件下，被征收人没有权力，权利往往表现为政府的赐予，因而根本上还得不到保障;在市场模式中，资本占主导地位，被征收人也还是处于被支配地位。

在这种双重作用下，“钉子户”的出现是必然的现象。

但是，当“闹得越凶，赔偿越多”成为心理惯性的时候，就应该对之进行反思。

一方面，这种维权方式可能是实属无奈;另一方面，也难免被恶意利用。

（2）维权手段异化。

在正常合法合理补偿要求得不到满足的情形下，被征收人往往会采用一些极端的方式如自焚或与拆迁人员同归于尽的方法。

为了获得更多的利益，也会采用其他一些办法，比如，因为搬迁房补偿标准根据面积或装修标准来计算，为达到上述目的，被搬迁人可能突击加盖房屋，或突击进行装修，或采用阻挠施工的手段等。

（二）制度层面分析

根据帕森斯的社会行动理论，制度及相关规范对社会行动的主体影响很大且决定了社会行动的性质。

在社会共同体中，制度很重要。

没有制度，也就没有秩序;但制度不严谨，不仅妨碍秩序的形成，而且妨害整个制度的权威。

在房屋征收过程中，制度规范的不合理不健全是造成搬迁矛盾的一大诱因。

1、立法中的相关概念模糊。

首先，《征收与补偿条例》中“公共利益”依然是一个十分模糊的概念。

其次，“房屋征收实施单位”概念模糊。

《征收与补偿条例》第五条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。

房屋征收实施单位不得以营利为目的。

如果“房屋征收实施单位”隶属于房屋征收部门，则这一条可以免去。

如果不存在行政隶属关系，“房屋征收实施单位”是否是一个事业单位?

如果是，其主管单位是谁?

人员编制多少才能满足需求?

财政如何供养?

最后，如果“房屋征收实施单位”是一个企业，又如何让它不以营利为目的?

2、房屋征收过程的相关程序立法不到位。

在《征收与补偿条例》颁布施行之前，立法对真正与房屋搬迁紧密相连、直接影响公众利益的分区规划和详细规划缺少对通知、听证和监督程序的规定，有时“公众根本没有任何表达意见的机会”。

[6]首先，《中华人民共和国城乡规划法》只规定了各级政府的城市总体规划向上一级政府报送审批和向同级人民代表大会常委会或镇人民代表大会审议，并没有要求由各级人大常委会或镇人大表决。

其次，《中华人民共和国城乡规划法》未规定要征求公众意见的程序。

第三，《征收与补偿条例》第九条虽然明确规定了各种规划要广泛征求公众意见，并经过科学论证，但仍然缺少操作性。

比如经过人大代表或委员审议后是否就算是“广泛”征求了公众意见?

征求意见是否要听证?

都没有讲楚。

3、房屋搬迁补偿评估机制不健全。

近些年来,我国搬迁领域出现的各种自焚、跳河、杀人、上访等恶性事件,核心原因就在于补偿的不公正。

[7]而补偿不足与评估机制不健全包括评估机构遴选、补偿原则等的不足等有关。

（1）评估机构资质等级及属地（即评估机构是否要遵循机构所在地与被征收房屋所在地一致的原则）的规定不明确。

《征收与补偿条例》第十九条第三款规定，房屋征收评估办法由国务院住房城乡建设主管部门制定，而该条第一款规定被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。

也就是说，《征收与补偿条例》并未明确“相应资质”到底是什么样的资质。

住建部于2011年6月3日公布施行的《国有土地上房屋征收评估办法》也未对评估机构的资质等级及属地问题进行指导性说明。

在实践中，不同地方出现了不同的资质标准，“尤其宜春、扬州等城市进一步限定仅本辖区内的评估机构才可合法评估，存在行政权干涉第三方独立性的风险。

”[8]

（2）评估原则不甚科学。

关于行政征收的补偿原则，大体上有“完全补偿”、“不完全补偿”、“公正补偿”、“适当补偿”、“市价补偿”、“合理补偿”等提法。

《征收与补偿条例》第二条第十九条分别提及了“公平补偿”和“市场价格”。

实际上，能作为基本原则的只能是完全补偿，其他的都只是算是对原则的补充，是在原则不能实现的情况下的实用主义的方法。

完全补偿的含义应包含两层：

一是被征收的范围有多大，被补偿对象的范围也应该有多大;二是被补偿的总体利益（并不一定都是物质利益）应该是大于被征收前的总体利益。

也就是说不仅原来的利益要等到保障，而且被补偿的利益还应包含被征房屋被征收后的开发利润的分配。

因为原本意义上的公共利益，并不应包含商业利润的含义在内，但实际上，房屋被征收后必然会一部分地产被用于商业开发而隐含巨额商业利润，房地产业的发展史证明了这一隐含的利润成为了现实。

有个被模糊的事实是，征收的根本对象不在于房屋而是土地。

《征收与补偿条例》第十七条关于补偿对象仅包括被征收房屋价值、因征收房屋造成的搬迁和临时安置的补偿、因征收房屋造成的停产停业损失显然是不科学的。

“从这两条规定可以看出,房屋征收的补偿价格是市场价格,并不包括丧失土地使用权的相关补偿。

”[9]《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条注意到了这个问题，较之《征收与补偿条例》不仅扩充包含了土地使用权而且对评估的参数进行了更为具体的规定。

但尽管如此，《国有土地上房屋征收评估办法》确定的评估参数仍然不是很全面，因为被征收房屋完全补偿的价值构成包括征收前的客观价值、主观溢价、影响价值和交易成本。

[10]

从上述分析来看，房屋征收过程中各主体社会行动，不管是目的的异化还是手段的异化，归根到底主要表现为社会行动的工具性行动倾向，缺少道德性行动和表情性行动的因素。

四、纠正房屋征收过程中社会行动偏差的基本思路

根据帕森斯对社会行动基本构成要素的分析，房屋征收过程中所表现出来的社会行动异化根本原因还是缺少帕森斯社会行动理论中所讲的规范性因素，规范性因素的不足实质上表明房屋征收过程应有的社会行动模式还没有生成，当然也就谈不上帕森斯所讲的维护既有社会行动模式功能。

因此，要解决房屋征收过程中出现的上述一些“异化”情形，有必要从观念和制度两方面入手。

1、重视价值观的引导，强化“以人为本”价值观

“‘思想’一旦离开‘利益’，就一定会使自己出丑。

”[11]这句话指明了物质动因对于人们思想观念的决定性，也肯定了人们追求自己物质利益的正当性。

但是，这种追求物质利益的正当性是有边界而不是无限的。

因为，当一个人在追求自己的利益的时候，直接地或间接地要对别人的利益产生影响。

在房屋征收过程中，土地和房屋关系到被搬迁的群众安身立命，也关系到开发商的资本收益。

二者都是最根本的利益相关者。

当然，也会关系到政府的利益。

如果利益相关者都能在看到自己利益的同时，也能看到别人的利益，搬迁工作就会好做得多。

所以，问题不在于人们的思想受利益决定，行为受利益驱动，而在于思想如何平衡利益从而如何支配行为。

反过来说，利益一旦离开思想，也一定会使自己出丑。

这个命题也是能成立的。

在房屋征收过程中，政府、开发商和被搬迁人的社会行动“异化”根本原因还是在于价值观层面的原因。

“公共利益”之所以在实践中很难度量到位，也是因为观念的原因。

可以说，凡是立法比较模糊的地方，就是利益冲突比较集中的地方。

各行动主体由于过分关注自己的目的的实现，过分强调了目的理性而忽视了价值理性，使原本可以合理的社会行动异化。

政府应强化自己有限政府意识，树立正确的政绩观、名利观和地位观，不能与民争利，不要把科学发展观挂在口头上;要加强对开发商在内的市场经济活动加强价值取向上的合理引导。

开发商应在法律规定的范围内开展经济活动，自觉加强社会公德意识和公共意识，自觉承担起属于自己的社会责任;作为被搬迁人，应有法有据、合情合理维护自己的利益。

2、完善房屋征收的相关制度与程序立法。

应在制度上对《征收与补偿条例》中涉及到的公开征求意见、论证会等进一步进行程序性的设计，特别是对听证会程序的启动、人员构成及比例、论证听证的基本模式、论证听证的结果在征收决定中的采纳进行规定。

建立平等、民主的协商机制。

虽然征收行为是一种强制交易行为，征收双方地位不平等，没有形成市场价格的条件。

但是如果政府能创建一种平等、民主的协商机制，使得被征收人在征收过程中有知情权、参与权，补偿价格就能够通过协商谈判接近主观价值，也会减少因纠纷而起的交易成本。

[10]p28

3、健全房屋征收中的补偿评估机制，包括评估机构的遴选与补偿原则。

在评估机构的遴选方面，首先，可以考虑确立以本市（地级市）评估机构为主，市外评估机构为辅的原则。

其次，在评估机构的资质上，鉴于国有土地上房屋征收行为面广量大，建议以二级资质以上为主。

第三，政府在组织被征收人对评估机构的遴选应引入竞争机制。

竞争机制的引入便于对不同的补偿标准进行综合平衡，可以有效避免在单一评估机构评估的情况下，评估机构的补偿标准向政府既定的标准靠近。

最后，既然商业开发与为“公共利益”的征收是裹挟在一起的。

补偿就决不能降低被征收人居住的质量，要以完全补偿为原则，市场补偿为底线。

以完全补偿为原则，可以最大限度的考虑被征收人的利益，这种考虑不违背“公共利益”征收的基本含义。

在具体补偿环节，应在客观价值与主观价值、原初价值与商业开发后的增殖价值之间的综合平衡。

4、加大政府依法搬迁的执行力度，杜绝政府的“违法”搬迁。

《征收与补偿条例》明确了政府是征收补偿的主体，一定程度上“有助于化解长期以来因建设单位作为拆迁主体所引发的各种社会矛盾，有助于维护社会稳定。

”[12]但也应看到，政府也会基于某种目的而进行违法拆迁。

比如南京就出现了邮政局在夜里被“误拆”的事件。

[13]这就要求政府加强自律，在搬迁活动中严格依法行政，积极践行依法治国理念。

一要坚持先补偿后搬迁的基本规定。

二要加强信息公开，自觉接受社会监督。

三要加强司法监督力度，对政府违法搬迁的行为要坚持严格执法，违法必究，树立司法权威。

参考文献：

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[11]马克思恩格斯文集（第一卷）[M].北京：

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[12]王利明. <国有土地上房屋征收与补偿条例>解读:

规范拆迁强化补偿是亮点[J].国土资源2010

（1）：

38。

[13]申冉、卢辉.南京邮局遭强拆信件被埋官方：

已达成拆迁补偿协议[DB/OL].新华网，2013.