关于建构普通发票闭环管理体系的思考与探索.docx

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关于建构普通发票闭环管理体系的思考与探索

关于建构普通发票闭环管理体系的思考与探索

2008北京怀柔会议 

一、  问题和对策

近年来，发票管理中存在的问题日益突出，按照发票管理链条的运行轨迹，我们对发票管理中存在的主要问题进行了系统分析。

发票管理链条中当前存在的几大薄弱环节包括：

1、在发票的产出环节，由于发票的防伪水准与发票低成本要求之间存在冲突，加之，票种太多，不便辨认等诸多因素，导致发票制假、售假问题比较突出。

2、在发票的领购、缴销环节，强化管理和优化服务的矛盾比较突出。

从服务的角度看，办税服务厅的发票发售是办税服务的主要工作之一，约占日常办税服务工作量的40％左右，发票发售、缴销环节流程越简洁高效，越有利于提高纳税人的满意度。

从发票监管的角度看，发票的验旧缴销制度缺乏操作性，发票业务受理岗要承担纳税人已使用发票的验旧职能困难较大，一是，发票验旧的工作量太大，办税服务人员难以独立承担，如交由属地管理员承担，岗位跨度大，办税流程繁琐，时间较长，容易影响纳税服务质量。

甚至，一些发票使用量较大的，即使交由管理员进行验旧，也会因用量过大难以真正承担验旧任务；二是，发票验旧制度标准要求模糊，执法风险隐患较大；三是，发票验旧难以真正获得已使用发票全部、真实的信息，发票信息也不能和申报信息建立有效关联关系。

3、在发票开具环节，发票开具难以有效监控，虚开代开现象难以有效遏制，以致出现一些发票虚开的高发行业，如：

商业零售业、建材行业、废旧物资行业、农产品收购行业等。

4、在税收管理环节，发票的形式价值高于实质价值，相当一部分纳税人为了通过虚假抵扣、虚假支出获得不法利益，或套取现金，故意接受虚假代开发票。

以致出现一些接受虚假发票的高发行业，如：

房地产、建筑安装、装饰装璜、以及金融保险等高收入行业。

5、发票数据使用环节，由于发票管理与税种管理、专业管理、税务稽查之间，国、地税管理之间缺乏紧密衔接，发票的票面数据信息难以充分体现其应有的税收情报价值，导致发票控税功能不能得到有效发挥。

针对发票管理中出现的上述突出矛盾和问题，我们采取了一系列措施，取得了一定的成效：

1、以信息化为依托，建立发票管理闭环流程，形成发票管理过程控制机制。

根据发票的运行规律，我们对发票管理活动进行了系统梳理，建立了基于CTAIS2.0江苏优化版的发票管理流程链，主要包括：

发票防伪用品管理及发票印制管理流程；发票供票资格认定、票量核定及调整管理流程；发票购领、验旧缴销管理流程；发票异常检查核查流程；发票收缴、停供及解除收缴、停供流程。

形成发票从产生到缴销的闭环管理流程链。

每个流程实现从受理、调查到审核、审批全程记录，关联流程之间有机整合、无缝衔接。

发票流程管理链不仅简化优化了发票服务流程，同时，也有效地规范了发票管理行为，形成税务机关内部不同部门之间、不同环节之间、不同岗位之间相互监督制约的内控机制。

2、       基于发票运行管理流程，对发票管理活动中发生的

各种异常、风险进行预警监控，防范发票管理中出现的各种风险。

我们在CTAIS2.0江苏优化版——监控决策系统中，通过对发票管理流程中关键信息的提取分析，对发票管理流程中各种主要环节的关键信息进行日常跟踪和预警监控。

——在印制管理环节，对所有防伪用品存货、流向进行监控，对所有发票印制流程进行跟踪，及时反映每一份发票申请印制单位、印制厂家、发票流向、库房存放、进库出库等运行轨迹。

——在发票购领资格认定、用票量核定调整环节，对发票购领资格认定不准确等异常进行及时监控，对发票领购量变化异常和发票领购量频繁调整等异常情形进行适时监控。

——在发票购领、代开环节，重点监控发票购领异常及发票与申报关联关系异常。

如：

有发票购领正常发生，但持续出现零申报的异常监控；对个体户有发票使用金额超定定额、超起征点的适时预警监控提示；对代开发票有应征税未征税监控。

——在发票缴销环节，有持续三个月、六个月、一年以上未缴销发票的异常监控；对注销企业有专门的发票缴销情况监控；对旧版发票有未及时清理的监控；对丢失、损毁有未缴销监控。

——在纳税评估、税务稽查等税收执法活动中，通输入纳税人的识别号或纳税人名称，可以全面查询纳税人各类发票购领、缴销、使用，发票供票资格变更、发票开具信息、发票违章信息等方面的内容，为纳税评估、税务稽查等税收执法活动提供数据信息支持。

3、建立发票管理与税种管理、税务稽查的联动工作协调机制

针对一些发票使用的高风险行业，我们在税源管理联动机制框架内，从强化税收管理入手，联动整治发票的虚开代开问题。

我们对废旧物资收购企业、民政福利企业、农产品收购企业的税收管理、发票管理进行整合联动，实施重点监管。

一是，定期发布纳税人使用各种收购发票的领购量和实际使用量，便于各地根据票量情况，开展有针对性的税收管理措施。

二是，对纳税信誉等级低，税收流失风险大的纳税人，限制发票的票面限额和购领数量，实施严格的验旧、核查程序。

三是，对纳税人废旧物资等经营活动中的资金流、物流、票流进行综合监控，凡是三流路径不一致的，即作为异常进行实地监控。

四是，对易发生发票虚开、代开的行业进行重点纳税评估，对发票用量异常明显税收流失风险大的企业，及时实施重点稽查。

经过几年的监管和检查，我省废旧行业、民政福利行业、农产品收购行业中，发票虚开代开现象呈现明显收敛趋势，一些相关企业出现外迁现象，省内企业接受省外虚开发票现象增多。

税务稽查工作中重视涉税案件中的发票使用问题，并有针对性地提出税务稽查建议，供管理部门制定措施加强日常监管。

一些地区根据稽查建议开展了大型商业零售企业专项整治，针对商场、超市普遍存在的发售和使用购物卡或代币券重复开票问题，征管、税政部门认真分析研究商场、超市的经营特点和用票实际情况，根据发票管理的有关规定，明确商场、超市发售和使用购物卡或代币券中的发票使用管理要求。

针对发票换开增值税发票过程中容易出现虚开的漏洞，征管、税政部门明确发票换开增值税发票的规范流程和程序要求。

4、建立省内跨地区发票逆查协作机制

我们在税源管理联动机制框架内，建立了跨地区发票逆查协作机制。

各地在税务稽查、纳税评估、税源监控工作中，发现各类来源本省范围内其他地区的可疑发票，可以向共同的上级机关征管部门提交发票逆查申请。

省市局定期发布跨省辖市、跨县区的发票逆查申请信息，相关地区必须对发布信息进行调查、核查，并及时作出反馈。

这一机制在对纳税人的发票使用监控中，发挥了积极效果，不少假票、以“大头小尾”形式开具的发票，在逆查中露出水面。

5、建立健全发票管理的各项工作制度

在发票管理过程中，我们在认真执行发票管理办法的同时，在发票印制环节，建立了发票印制管理办法，建立了发票印制企业年检制度；在仓储环节，配套建立了发票的仓储制度；在发票使用管理环节，针对发票验旧的薄弱环节，把领购量较大的已使用发票确定为税收管理员日常巡查的重要内容，以弥补办税服务中验旧难，冠名发票监控难等薄弱环节；在发票后续管理环节建立了发票真伪鉴定管理办法，以“谁受理、谁负责；谁监制、谁鉴定”为原则，纳税人可向任何一个基层税务机关提交的发票真伪鉴别申请，受理国税机关应当向纳税人出具真伪鉴定报告；如果受理地国税机关难以做出准确判断的，先予受理后传递到监制地国税机关做最终鉴别。

6、创造条件积极做好推广使用税控收款机的各项准备工作，选择部分地区开展有奖发票的试点工作。

我们和省地税一起，多次向省政府提出税控机推广使用工作方案，按照省政府的要求，目前，我们做招标前期的准备工作。

另外，我们还在淮安、苏州等地区开展了有奖发票的试点工作。

二、几点建议

随着经济社会飞速发展，在较大范围内出现制售假发票和非法代开发票等违法活动，甚至愈演愈烈，一定程度上反映了，发票管理的制度安排、体制机制、方式方法手段等方面存在的缺陷，也折射出税收管理方式的缺陷和矛盾。

总局提出建立健全发票管理的长效机制十分及时，十分必要，为此，我们提出以下一些建议：

（一）建立发票管理长效机制的基本构想：

发票管理工作涉及面广，管理战线长，影响因素繁多，是一个复杂的系统工程，为此，我们建议，建立发票管理长效机制包括五个基本方面：

1、创新制度安排，通过完善税制，修订税收征管法及其实施细则，出台新发票管理办法，修订和充实刑事法律相关条款等措施，健全发票管理的法制体系。

2、借鉴风险管理理念，转变管理方式，建立以纳税人为中心，以风险控制为重点，征纳双方权责明确清晰，服务与监管统筹兼顾的发票服务流程体系。

3、以信息化为依托，通过推广税控收款机、推行电脑开票，探索网上开票、电子发票等形式，建立以过程控制、数据采集、比对分析、情报交换为重点的，发票信息化管理体系。

4、完善管理体制，强化发票管理与税种管理、专业管理等部门联动，国地税联动，以及税务机关与公安司法机关、财政管理部门等联动，健全发票综合治理运行机制。

5、创新发票防伪技术，简并发票票种，普及发票防伪知识，探索大众防伪的实现路径，扩大发票管理的社会基础。

（二）建立发票管理长效机制的重点环节

1、创新制度安排，把发票管理与完善税制和税收管理制度协调统一起来。

大量假票、虚开发票现象的制度根源在于税制的缺陷，一是，增值税与营业税并存；二是，农产品、废旧物质等收购环节的税款抵扣制度；三是，新征管法及其实施细则，以及发票管理办法等现行发票管理法律法规、规章制度，已经落后于当前市场经济形势。

四是，刑法发票犯罪的惩罚条款比较薄弱。

因此，从长远看，在进一步完善税制过程中，进一步扩大增值税的征税范围，逐步取代营业税；改进收购环节税款抵扣制度；修订征管法及其实施细则中的相关发票条款，尽快出台适应新形势要求的发票管理办法；充实刑法对发票犯罪的惩罚条款等，是建立稳定有效的发票管理常效机制的制度基础。

2、创新发票管理体制、机制，把发票管理与优化纳税服务、强化税源管理协调统一起来。

税收管理链条中，发票管理与税收管理之间的衔接不紧密，放大了发票的使用价值，即发票在社会经济活动中的功能被高估，形式合法的发票就意味着增值税可抵扣、所得税可列支。

因此，要整合管理资源、明确部门职责，推进部门间的联动协作，将发票管理与税种管理、专业管理、税务稽查国地税协作等税收管理主要环节紧密结合起来，克服当前征管部门孤军作战，就发票管发票的局限。

要把发票管理贯穿于税收分析、纳税评估、税源监控、税务稽查等工作过程中，齐抓共管。

征管部门重点强化发票印制管理，突出发票的形式管理，同时，注意持续优化发票领购流程，改进相关的纳税服务。

税种管理部门在税收分析、纳税评估、税源监控等活动中，要更加关注抵扣发票、成本列支发票的实质合理性，解决发票的形式价值与实质价值严重偏离的问题。

稽查部门在偷税证据的收集过程中，对发票使用的违法事实应当一并予以处理。

在外部，国地税之间应建立经常性的发票数据信息交换机制。

税务、公安司法、财政部门之间要建立发票综合治理定期工作机制，应对各种问题。

3、创新发票管理理念和管理方式。

发票面广量大，就我省国税来说，发票目前有6类82种，68万多纳税人领购使用发票，年使用量17亿份，发票所记载的数据信息巨大，这一数字仍有持续增长的趋势，如果我们仍固守逐笔管、逐份管、全面管达到管得住的理念，并按照这种理念，进行相关的制度设计，则会不断增加管理成本、遵从成本，降低办税效率、执法效率，增加执法风险，最终也难以达到管得住的理想目标。

我们建议，建立发票管理的长效机制，要依托信息化，按照风险管理理念，合理界定征纳双方的法定责任，改单一的审批、核查制，为审批审核与申报备案相结合的制度，如，验旧缴销等环节可实行申报备案制，简化优化与发票管理相关的办税服务，提高纳税人的办税效率。

税务机关将发票使用管理与纳税信誉等级管理结合起来，要重点通过管信息，管数据，来识别风险，管好发票运行过程中的风险环节、风险行业、风险纳税人，科学理性管，达到有效管的目的。

4、将发票的形式管理与实质管理统一起来。

一方面，在发票形式管理方面，建议创新印制防伪技术，简并发票票种，提高发票大众防伪识别能力。

要让普通百姓、普通税务干部、普通财会人员容易识别真假发票。

另一方面，在税收分析、纳税评估、税源监控、税务稽查等工作过程中，要抓住成本、费用、支出等关键环节，注重发票信息的真实性、合理性管理，发票的形式要件是税款抵扣、成本列支的必要条件，但不能作为充分条件。

切实挤压借助虚假发票获得税款抵扣、获取税前支出的空间，解决发票为虚假交易、虚假支出等提供合法化外衣等问题。

5、充分发挥信息化在发票管理中的支撑作用。

在税务机关内部，要形成从发票印制、发票购领、发票缴销、发票销毁等发票实物管理，到发票使用监控及发票数据分析三位一体的综合发票管理监控体系。

在外部，由于，发票与增值税专用发票在税收扣除功能等多方面具有本质上的一致性，因此，建议积极探索电脑开票、税控器具、电子发票等多元化发票开具手段，为发票信息的采集应用创造条件，建立跨地区发票数据信息交换系统，逐步实现发票与增值税专用发票一体化，最终形成统一的发票信息情报交换系统。