互联网金融监管规则的完善.docx

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互联网金融监管规则的完善

互联网金融监管规则的完善

潘静

摘要：

互联网金融经营模式的创新，在缔造普惠金融规模迅速扩张、小微初创企业增添融资路径的同时，也使该行业风险不断累积。

尤其是市场准入规则模糊、小额豁免制度缺失、信息披露和投资者保护的不完备，致使金融投融资者被暴露在经营风险、信用风险和法律风险之中。

尽管监管层颁布一系列法律规范，但规制实效不佳。

对比分析美国和英国互联网金融监管规则，应从建立分类准入规则、增设小额豁免规则、规范信息披露和制定“冷静期”制度等方面，完善我国互联网金融相应规则，促进经济健康发展。

关键词：

互联网金融；P2P；股权众筹；第三方支付；监管规则

F831：

A：

1007-2101（2018）02-0063-08

一、我国互联网金融监管现状

互联网金融平台违法行为的监管何以有效？

这是保护数以千万计互联网金融出借人利益、控制金融风险的关键所在。

目前政府实施了一系列的规制行动，然而预防与威慑效果不佳。

由于市场准入标准模糊，大量互联网金融平台蜂拥而至、良莠不齐，尤其是P2P平台问题突出。

如截至2017年1月，P2P累计停业及问题平台数为3493家，停业及问题平台发生率达60.42%（见图1）。

同时，即使是目前正常运营的平台，合规情况也不理想，如截至2016年12月成交量前10位的P2P平台均违反“禁止承诺保本保息”的规定，尚有6家平台未进行借款人信息披露（见表1）。

为保护投资者合法权益，《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》（简称《网贷暂行办法》）规定“未经出借人授权，网络借贷信息中介机构不得以任何形式代出借人行使决策”，然而10家平台中六成采取“自动投标”模式代出借人选择标的。

《网贷暂行办法》还规定平台须“选择符合条件的银行业金融机构作为出借人与借款人的资金存管机构”，但这10家P2P平台中仅有3家有银行存管。

《网贷暂行办法》禁止资产证券化类债权转让，但实际违规平台达9家（见表1）。

此外，在为期一年的互联网金融专项整治行动中，发现由于我国未设置小额豁免制度，致使从事公开募资的股权众筹平台暴露在法律风险中。

因此，如何科学设定互联网金融准入标准、加紧推行小额豁免制度、建立完善的信息披露体系以及加强投资者保护，将是专项整治行为结束后监管层需要重点探究和完善的内容。

二、美英国家互联网金融监管现行制度考察

目前，世界范围内对于互联网金融风险具有较为完备的监管系统的国家以美国和英国为代表。

[1]美国互联网金融监管体系涵盖银行监管、证券监管和金融消费者保护三大方面，囊括《1933年证券法》《公平借贷法》《蓝天法案》《金融服务现代化法案》《多德—弗兰克法案》《促进创业企业融资法案》（即JOBS法案）等多部法案。

英国金融行为监管局FCA于2014年3月发布《PS14/4—FCA对互联网众筹和基于其他方式发行非随时可变现证券的监管规则》（简称《众筹监管规则》）对P2P、股权众筹等互联网金融行业进行监管。

从市场准入、小额豁免、信息披露、投资者保护四方面对美英国家互联网金融监管规则进行考察，与中国相关规则进行对比，以期得到启示。

（一）市场准入机制

由于美英两国对各类互联网金融的性质认定不同，因此采取不同的准入机制。

对于P2P网贷的准入有三种方式：

一类归于证券监管，即采取严格的证券发行注册准入。

以美国为代表，SEC（美国证券交易委员会）认可美国最高联邦法院对P2P商业模式进行Howey检验的结果，并认为运用P2P发行的票据属于销售有价证券范畴，[2]这一观点得到美国联邦和州证券监管层的认可。

由于美国最大的两个P2P平台（ProsperMarketplace和LendingClub）在早期运营中没通过SEC证券发行的准入程序，因此相继停业关闭，而后提交证券登记通过注册才再次运营。

第二类归于非政府组织监管。

以英国为代表，P2P平台不是由FSA（英国金融服务管理局）监管，而是由FCA（英国金融行为监管局）来管理，[3]FCA虽然有完整的管理制度和组织机构，但属于独立的非政府组织，并将平台法律性质确定为“非上市债券”，根据《英国监管规则》纳入到“不易变现证券”框架体系，[4]P2P企业从事借贷性众筹需要得到FCA的授权。

第三类归于银行监管。

法国、德国将P2P划分为类银行金融机构，参照银行法规监管。

[5]

针对股权众筹平台美国和英国也采取不同的準入制度。

美国采用注册制，股权众筹平台需要通过SEC注册并到FINRA（美国金融业监管局）登记，同时需要取得相应州的特许经营牌照才能运营。

根据JOBS法案，平台在注册时要进行充分的信息披露，公开的信息包括：

平台经营地、网站网址、资金存管、补偿金、管理层等。

注册平台需要具有400万美元的保证金，集资门户必须购买不低于10万美金的忠诚保险。

[6]英国采取许可制，与P2P相似，股权众筹的市场准入也归于FCA授权，FCA将股权众筹称为“非上市股票”，隐含这类证券流动性较差，并采取“不易变相证券”流程予以许可，以适度保护消费者利益。

[7]

对于第三方支付平台的准入美英均采用许可制。

以美国为例，联邦监管层遵循银行保密和反洗钱相关规则对支付平台进行监管外，支付机构还须经州监管层发放牌照和经营许可后才能运营，运营中的沉淀资金须存放到FDIC（联邦存款保险公司）的低息或无息账户中，并通过存款保险对平台托管资金监管。

此外，还需要满足一定的资金要求，如美国《统一货币服务法》要求第三方支付平台的净资产不少于25000美元；且提交许可申请时缴纳5万美元保证金，当每增加一个服务点时追加1万美金，最高25万美金封顶。

[8]

（二）小额豁免机制

小额豁免是指对于那些发行额度小或公开发行规模有限的证券发行人，免于履行严格证券注册与核准程序的法律机制。

[9]其设置的目的是为了降低小微初创企业的融资成本，扶持小企业融资。

美国JOBS法案于2012年提出了“众筹豁免制度”（CrowdfundingExemption），于2015年SEC最终通过了该规则。

一般而言，众筹须满足《1933年证券法》第5条项下的注册要求，但是根据JOBS法案，众筹只要符合特定的发行总额限制（limitoncapitalraised）、单个投资者投资额限制（investmentlimits）、中介交易方式限制（transactionconductedthroughanintermediary）、发行人的行为排除（exclusionofcertainissuersfromeligibility）等方面的约束，便可获得注册豁免。

JOBS法案对于《证券法》的小额豁免部分进行了修改：

允许发行人通过中介向特定投资人发行小额股权融资。

具体豁免规则包括：

发行人在交易发生日之前的12个月内融资额不超过100万美元；投资人年收入在10万美元以下的，投资规模占比要低于5%或累计购买证券金融不超过2000美元（就高不就低），年收入在10万美金以上的，投资规模占比要低于10%；融资平台须对众筹项目进行充分信息披露和风险提示，并对所披露信息承担法律责任。

[10]endprint

（三）信息披露机制

美英两国具有较为完备的信息披露制度，而两者侧重不同，美国强调SEC对P2P和股权众筹平台充分信息披露和风险提示的规制，而英国更依赖于行业协会对P2P和股权众筹信息披露的约束。

美国对于债权众筹（即P2P）和股权众筹实行注册制，SEC对于注册证券的信息披露要求相当高。

参考JOBS法案众筹发行人注册时必须披露的信息包括：

发行人的名称、地址、网址和组织形式；经营状况和商业计划；高管和持股20%以上股东基本情况；融资数额、期限和用途；近十二个月的财务状况；发行股份计算方式；撤销投资方式；担保机构基本情况；担保方式、金额和费率等。

平台须进行定期信息披露，每年向SEC备案至少一次，并将发行人的经营和财务状况提供给投资人。

[11]JOBS法案还会要求平台根据融资额度分等级信息披露，融资额越大信息披露详尽程度越高。

[12]除此之外，发行人还必须在平台上公布风险提示，包括：

资产募集后可能造成的损失及其理由，可能影响收益率的因素等。

根据美国《个人消费者金融保护署法案》，P2P平台须将投资权证进行申报，并对融资信息进行信息披露和风险提示。

[13]

英国具有通过行业协会管理行业的良好传统，针对英国政府长时间未出台明确监管规则的现状，英国最大规模网贷平台成立P2P金融协会，覆盖英国95%的P2P金融市场，并出台一系列信息披露规则，如财务信息公开制度，要求成员于财务年度末28天内提交财务报告，并将报告指定审计公司审计；违约信息公开制度，会员必须公开实际违约率、预期违约率等情况。

[14]FCA作为英国监管P2P和股权众筹的非政府组织，出台《英国监管规则》对信息披露进行规范：

平台有义务向投资者告知平台的运营模式以及有关违约的评估和处理方式，对于借贷和众筹收益率说明须清晰、真实。

此外，对于有关金融产品介绍和推荐的网络推广也纳入监管范围，平台上的投资建议视为金融产品推销行为，纳入金融销售的相关监管。

（四）投资者保护机制

其实，以上所述准入机制和信息披露机制的最终目标均是保护投资者的合法权益，然而美国和英国还另外设置了保护投资者的专门机构或规则，可见其对于保护投资者的重视程度。

在P2P领域，美国除由SEC通过反欺诈和信息披露手段保护投资者外，还建立了“消费者金融保护局”专门机构对P2P投资者进行保护；并且引入合格投资者规则，美国各州监管机构要求P2P投资者要具有相应的投资知识和风险意识，具有适当的家庭收入额度和家庭净资产额度。

平台主体还会制定投资金融限制规则，如Prosper要求针对个人的借款不得超过500万美元；针对机构的借款额度不得超过5000万美元。

[15]在股权众筹领域，SEC于2015年通过的《股权众筹规则》对投资者众筹金额进行了限制：

12个月内公司通过众筹平台获得的最大额度限定为100万美元。

根据个人年收入和净资产限定个人12个月内所有的股权众筹投资总额：

若年收入或净资产其中一项低于10万美元，则年投资总额不能超过2000美元；若年收入和个人净资产均高于10万美元，则年投资总额不能超过10万美元。

FCA虽然属英国的非政府组织，但其监管力度和风险控制能力很强，其一般采取事前预防的思路对P2P和股权众筹等投资领域进行监管，较之于事中、事后监管，事前预防更有利于保障投资者利益。

FCA于2014年《关于网络众筹和通过其他方式发行不易变现证券的监管规则》就是针对“非上市债券”（即P2P）和“非上市股票”（即股权众筹）出台的规则，以“不易变现证券”来涵盖P2P和股权众筹产品，其直接目的就是警示投资者认识到这类金融产品的流动性差、难以估值的特征，以起到警示风险、引导投资者适度投资的作用。

《英国监管规则》设立了一系列保护投资者的规则：

如资金隔离规则，互联网金融公司必须将平台资金与投资者资金进行隔离；冷静期规则，若P2P平台不能提供二级转让市场，投资人便具有14天冷静期，在冷静期内投资者可撤回投资而无须负违约责任；破产规则，若P2P平台发生经营困难或者破产，平台应该对债务作出合理的安排，促成未完成贷款协议的继续履行；若发生优先集中事件（即借款人归还平台借款而平台尚未归还投资者的事件）应当及时返还投资人；与平台合作的第三方支付机构或者其他网络运营商，负有安排接管平台事宜的义务。

[16]

三、以美英为镜鉴完善我国互联网金融监管规则

中国研究互联网金融规制的学者虽然已经开始着手对于上述四项机制进行研究，并提出制度建议，但遗憾的是其中三项中国并未建立起针对互联网金融的专项规则，虽然信息披露机制初步于2016年建立，即《互联网金融信息披露个体网络借贷》标准和《中国互联网金融协会信息披露自律管理规范》共规定了96项披露指标，但具体落实情况不佳。

究其原因比较复杂：

首先，西方世界具有与之相对应的理论基础和文