赛迪经济评论第2期土地承包经营权可抵押担保意味着什么.docx

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赛迪经济评论第2期土地承包经营权可抵押担保意味着什么

赛迪经济评论

北京赛迪方略城市经济顾问有限公司

2014年2月19日第2期总第18期

土地承包经营权可抵押担保意味着什么？

2014年1月19日，中共中央、国务院印发了《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（即2014年中央一号文件，以下简称《意见》）。

《意见》指出，要在“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。

在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”。

从上世纪80年代我国农村土地承包责任制在中央政策中获得承认以来，农民对所承包的土地已逐步可行使流转、转租、入股、无偿续期及继承等权利，但承包经营权在法律上的权属一直比较模糊。

这也导致当前我国农村土地承包经营权在流转过程中，存在流转期限短、程序不规范、承包人权益易受侵害等问题，制约着农村经济与社会的进一步发展。

在我国农村地区城镇化进程加快，现代农业加速发展的背景下，政策首次明确全国范围内承包土地的经营权可担保抵押，究竟有何重要的意义？

此政策又会对农村经济和城镇化建设产生哪些深远影响？

一、农村土地承包经营权可抵押担保对赋予农民财产权、促进农业现代化和推动农村地区城镇化进程有着重要意义

（一）这是赋予农民财产权的关键举措

农民依托土地经营权获得相关财产权利需要法律依据，尽管2007年我国《物权法》明确了土地承包期限和续约、转让等权利，2008年十七届三中全会在《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确农村土地承包权可在“自愿、依法、有偿”原则下实现流转，但对之相关的财产权利界定并不明晰。

近年来社会各界就农村土地承包权是否属于农民财产权利的问题一直开展着广泛的研讨，其中争论焦点就在于是否可比照实物资产进行抵押担保。

一些地方在此背景下已着手探索实践。

早在2010年末重庆就开始试水农村承包地经营权抵押融资，尽管得到人民银行、银监会等高层管理部门的许可，但受有关政策与现行法律的约束（如最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十五条就规定“承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的，应当认定无效”），实际操作中基本由政府集中组织推动并提供贴息，需结合其他担保物而非直接以承包权抵押，实际效果并不理想。

因此，对于承包土地上没有温室大棚、灌溉设备、作业机械等固定资产投入的农民，承包经营权难以融资担保多年来成为制约生产资本募集、农业基础设施投入和土地有效流转利用的关键因素，也限制了广大农民获得财产收益以进一步提升生活水平。

2014年中央一号文件明确农村土地承包经营权的可抵押担保属性，实质上等于确认农村土地承包经营权是我国农民的一项财产权利，其可完整实现经营使用、有偿流转、抵押担保、长期持有及继承等财产功能，将成为与住房、农业设施等资产相匹配的农民固有财产。

未来在相关法律和规范逐步出台落实后，这项财产权利将正式拥有法律依据和保障。

（二）政策有利于农村土地流转和高效利用，助推农业现代化进程

近年来全国开展的土地确权行动以及今年中央文件明确土地承包经营权可抵押担保，直指以往农村土地流转诸多问题的核心难点——明晰权属、规范交易和市场定价。

核心根源问题解决后，金融机构和专业中介机构参与农村土地流转和开展农业金融业务过程可以避免抵押物权模糊的风险，有利于吸引更多专业机构进入农村经济领域，推动农村金融走向专业化，繁荣农村不动产交易和金融担保市场。

更重要的是，随着农村土地承包经营权可抵押担保，在众多金融机构和专业机构的参与协助下，农村土地承包经营权的估价将实现与市场真正接轨，能较充分地反映出未来收益折现估值，从而大幅降低农村居民收益受损风险。

农户可更放心地通过土地承包经营权入股到各类种植、养殖、畜牧、农产品加工等产业化集团，或直接转让给其他大农户和产业集团。

这样一来，分散的土地将逐步集中到有更强的农业经营意愿和经验的农户手中，不仅利于农村土地得到更充分有效利用，也有利于大农业庄园实行专业化经营和产业化运作。

而脱地的农民，离乡的可以同时享受土地承包经营权转租、入股或转让的财产收益和外出打工收益，加快财富积累和生活水平提升；守土的可以在保留土地经营权各项收益的同时参与到农村经济各类产业化组织中，在农产品加工、物流、商贸流通、社区服务等领域找到新的位置，利于农村经济活动分工专业化水平提升。

因此从长期来看，土地承包经营权的财产权属清晰化和资本化将成为我国以小农经营为主的农村经济结构向专业化大农业经营转变的关键助推因素，最终将促进农业现代化的实现和农民生活水平的大幅提升。

（三）政策将加快农村土地的资本化过程，有利于筹集就地城镇化建设资金

《意见》赋予农村土地承包经营权的可抵押担保，加上允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，与国有土地同等入市、同权同价，实质上加快了农村土地资本化的进程，也开启了新的货币财富创造进程。

纵观改革开放三十多年，我国货币创造过程先后由两大动力源助推，一是外资引进和贸易顺差创汇，二是国有土地使用权挂牌入市。

反映到数据上，截至2013年底，我国外汇储备余额达3.82万亿美元，国有建设用地出让金累计约达20万亿元人民币以上，简单累加，两者合计为我国贡献了近五十万亿元人民币的资本，占同期我国M2余额（103.6万亿）接近50%，在推动我国货币财富增长方面发挥了重要作用。

而农村土地资本化在创造货币财富方面也具备巨大潜能。

在农村耕地方面，截至2013年全国耕地承包总面积约12.56亿亩，参照2013年全国农业总产值约5万亿元和2012年美国农场经营28%的平均利润率计算，理想情况下2013年我国耕地每亩年净利润约0.11万元。

结合过去30多年来我国农业总产值保持两位数增长的情况，若把30年土地承包经营权按每亩3万元的估价进行抵押，全国将形成超36万亿元的新增货币投放量。

在农场集体建设用地方面，2012年全国国有建设用地每亩出让成交价约为56万元，即使按此价格的1/3测算，未来建立城乡统一的建设用地市场后，2.46亿亩的农村建设用地也将创造出超过40万亿元的货币财富。

由此可以看出，土地承包经营权可抵押担保和集体建设用地入市对在货币创造上的作用，无疑可媲美过去多年外资引进和国有建设用地入市的影响。

比照国有建设用地入市带来的丰厚土地出让金和房地产信贷大幅增长对过去十多年来城市基础设施建设和城市公共服务的提升起到的巨大推动作用，农村土地承包经营权和集体建设用地使用权资本化形成的数十万亿级村镇资本，对解决广大村镇地区在新型城镇化进程中的基础设施建设、居民社会保障、现代农业和新型工业发展等所需巨量资金问题将起到决定性的支撑作用。

二、政府应在区域城镇化顶层设计、产业投资引导、行政管理体制改革等方面更多着力

应该看到，农村土地资本化进程加快后，耕地违法变换用途、土地恶意兼并、村镇社保资金使用不当、农村金融秩序混乱等各类问题将愈发增多。

未来从国家到地方的各级人大和政府在落实农民实际财产权政策过程中，不仅需要在法律上修订相关条款并完善交易流程规范，还应着重关注以下几点问题：

一是对土地资本化创造的货币财富应用须有正确导向。

各级地方政府，尤其是市、县两级政府需要针对本地区城镇化建设和产业发展做好总体规划设计，制定完善相关规划和鼓励措施，主动引导农户、农业企业、工业企业、银行等各类主体把农村土地承包经营权和集体建设用地使用权资本化带来的资金投放于村镇基础设施、物流设施、现代农业及工业项目等方面，重视增量资本的积累；要加大对村镇群众的宣传力度，树立有效利用农村土地资本资源来建设家园的意识，杜绝吃光喝尽承包转让款以及奢侈攀比的消费观念蔓延。

二是坚持对耕地、林地等用地最终用途的监督。

各级地方政府的国土资源部门及其他相关机构要加强协调配合，对管辖地区进行全方位实时督查和管理，严查耕地、林地等用地经营权在转让、租赁、入股后实际用途是否符合土地性质和相关规划，确保土地资源的有效合理利用。

三是做好城镇行政管理体制的配套改革。

随着土地承包经营权的财产属性明晰化，农民根据意愿流转出土地的情况将会逐步增多。

农业专业化经营以及农业实现现代化的结果会不断缩减对劳动力的需求，越来越多的脱地农民将进入周边城镇开始新生活，而有条件的村集也可能会形成新的小城镇。

全国广大乡村地区原先的行政管理体制将会随之受到较大冲击，部分乡镇和村落由于人口的迁出将逐步消亡，对此类地区需要做撤镇并村等相应调整；另一部分乡镇或县城将迅速壮大，亟需完善的行政管理和市政机构，对原本保持的市—县—乡（镇）三级行政体制做出相应转变。

而实现城乡一体化所要求的大中城市和小城镇行政地位的均等化，除了在行政管理体制上加快改革之外，可能还需要进一步打开基层民众参与社区管理的渠道和空间。