采矿塌陷区综合治理以淮北市徐州市为例.docx

采矿塌陷区综合治理以淮北市徐州市为例.docx

《采矿塌陷区综合治理以淮北市徐州市为例.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《采矿塌陷区综合治理以淮北市徐州市为例.docx（5页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

采矿塌陷区综合治理以淮北市徐州市为例

采矿塌陷区综合治理

——以淮北市、徐州市为例

淮北、徐州两市均是国家重要的资源型城市，煤炭等矿产资源丰富。

依托煤炭资源，两市经济社会取得了长足发展，也为国家经济发展做出了突出贡献。

与此同时，采矿塌陷区等伴生灾害对城市的生态环境、人民群众生活乃至经济社会的健康发展造成了不同程度的影响。

本文以淮北市和徐州市为例，对采矿塌陷区综合治理进行综合分析。

一、两市采矿塌陷区综合治理概况

淮北市辖区内共探明煤炭矿产地50处，累计探明储量为80亿吨，境内有淮北矿业集团、皖北煤矿集团所辖煤矿以及地方煤矿矿井42对，是我国十三个大型煤炭基地之一。

截止2012年底，全市累计塌陷土地28万亩，已治理15万亩，约占塌陷区总面积的53.5%，新增耕地8.1万亩，新增建设用地2.9万亩，形成水域用地1.25万亩，新增养殖水面2.2万亩，搬迁压煤村庄275个，成功解决近20万失地农民的生产生活问题。

徐州市赋存煤田面积达1400平方公里，占全市土地面积约12.4%，煤炭资源为25亿吨，己逾百年开采历史，现境内拥有大屯煤电、徐州矿务集团、天能集团以及盐城、连云港、扬州等市所属煤矿36座。

从上世纪70年代开始,塌陷区地表逐年下沉、耕地逐年减少，人地矛盾加剧，农田水利和公共基础设施遭到严重破坏，生态环境日趋恶劣，土地资源已明显成为制约社会经济发展的瓶颈。

截至2012年，采矿塌陷地累计总面积32.4万亩，其中未复垦面积17.67万亩，具备征地条件而未征用塌陷地面积6.47万亩。

二、两市治理采矿塌陷区的主要做法

（一）健全机制，实现地矿统筹发展

围绕土地征用、村庄搬迁撤并和塌陷区治理，突破长期以来市矿分治的体制障碍，加快中心村镇和农民生活集中区建设，推进矿区基础设施向周边村镇延伸，统一规划建设中心村镇与矿区的道路交通等公共设施，提高矿区的公共服务水平，尽快形成功能齐全的基础设施网络。

淮北市通过构建组织领导机制、社会参与机制、共同责任机制、监管协作机制、督查联动机制和地矿协作机制，理顺管理体制等“六大机制”进行土地整治。

明确目标责任，逐步形成“政府主导、国土搭台、部门协作、群众参与”的土地整治工作格局，有力有序推动工作开展。

先后出台了11项采煤塌陷区综合治理相关政策文件，即《淮北市土地整理复垦开发项目实施管理暂行办法》、《淮北市采矿塌陷地综合治理实施办法》和《淮北市采矿塌陷村庄搬迁管理暂行办法》等，以应对采煤塌陷地逐年增多、土地整治难度逐年增大和村庄搬迁任务逐年加重的严峻形势。

明确工作标准，规范管理行为，加强过程管控，推动综合治理工作步入规范化、制度化轨道。

徐州市先后出台了《土地复垦条例实施办法》、《节约集约利用土地规定》、《徐州市征用集体土地房屋拆迁管理办法》等文件，促进地矿统筹发展。

（二）分类整治，实现塌陷区治理良性循环

我国矿产资源绝大部分分布在东北和中西部地区，这些地区大部分属于经济欠发达地区，农业占有相对重要的地位，农民收入来源以农作物的种植为主，土地承担着重要的保障功能。

采矿塌陷破坏了大面积农田，导致许多农民失去土地，受生产力水平制约，失地农民无法有效安置，同时塌陷区的实际情况不尽相同。

因此，进行复垦造田，分类整治塌陷区，合理安置失地农民，是解决塌陷区农民生产生活的根本途径。

对于塌陷深度较浅的区域，可以采取生物和工程等综合措施，进行综合治理，恢复耕种；对于水源充足的地区宜将土地恢复为水田；对于塌陷较深的区域，可以开发成水塘或精养鱼塘，进行水产养殖和水生作物栽培，养殖鱼虾、鹅鸭等，发展多种经营。

徐州市的潘安湖风景区的综合治理取得了良好的成效。

徐州市的潘安湖风景区综合整治项目于2009年正式批复，该项目在全国范围内首次创立采煤塌陷地复垦综合整治新科目，突破土地整理科目之间的限制，确立综合整治门类，集“基本农田整理、采煤塌陷地复垦、生态环境修复、湿地景观开发”四位一体，通过挖土造田、开湖造景、培育湿地等方式打造集湖泊湿地观光、生态休闲健身于一体的生态湿地经济区。

目前潘安湖生态治理工程已经全面完成，平整土地43.78万方，表土剥离52.68万方，挖填方466.13万方；新修6米和4米宽的砂石路33公里；栽植意杨近2.5万棵，新建各类桥梁42座、灌溉管网2.5万米。

占地2万亩的核心景区，分为北部生态休闲区、中部湿地景区、西部民俗文化区、南部湿地酒店配套区和东部生态保育区5个部分，建成了集水面、湿地、岛屿于一体的生态湿地公园。

毗邻潘安湖风景区，权台矿将工业遗产与生态绿地结合，立足煤矿原址，发展文化创意、休闲养生和旅游度假等产业。

据统计，自2009年以来，全市共实施采煤塌陷地环境修复近5万亩。

目前，市区人均公园绿地超过17平方米，市民出行300到500米就能步入休闲绿地。

生态环境的改变也吸引了大量投资主体，徐州矿山设备制造公司等大型公司纷纷入驻。

淮北市受限于资金不足等问题，简单把塌陷区分为浅层塌陷区、深层塌陷区和其它特殊类型塌陷区等类别进行整治，塌陷区大多采用“挖高填低”的方法，综合整治效果不甚明显。

（三）转变观念，实现采矿塌陷区全方位治理

对采矿塌陷区进行综合治理，不是简单的恢复地表形态的问题，这不仅会产生一系列诸如耕地大幅度减少，人地矛盾尖锐、生态环境恶化等问题，也会拖累地方经济社会良性发展。

随着对塌陷区认识的深入，综合开发整治的观念日益深入人心，要充分调动各方面的积极性，多措并举，综合治理采矿塌陷区，实现经济、社会和环境的协调发展。

徐州市针对塌陷地的形状、土壤类型、地层结构、稳沉程度和积水深浅等不同情况，结合塌陷地治理与生态修复，按照“宜农则农、宜林则林、宜水则水、宜建则建”的原则，制定不同的治理方案，进行分类改造。

自2009年以来，徐州市共实施完成复垦治理面积4万亩，新增耕地2.5万亩。

显然，在工业化、城镇化加速发展的情况下，徐州市耕地总量不减反增，采煤塌陷地治理功不可没。

充分利用科学技术支撑，采用“挖高、垫底”的治理方法。

借助中国矿业大学科研力量，建立起我国第一个矿地一体化管理信息系统，通过对矿区地面低下信息的集成，为复垦治理提供科学依据。

同时，在塌陷地稳定评价、变形区地籍处理、抗变形结构建设、煤矸石快速植被及矸石回填无污染技术、食物链及生态工程技术等方面取得领先成果，为地面稳沉度、复垦土壤质量打下科技基础。

通过复垦使原来的沼泽地、污泥臭水坑变成了高产稳产田。

在贾汪区，通过复垦治理项目，2012年全区实际新增近0.6万亩高标准农田，可产粮食570万公斤，年产值达1140万元，项目区农民年人均增收近百元。

通过长期的土壤监测和分析，将铜山区柳新镇复垦后的土地确定为徐州市种子田。

市里“出思路、出资金”，县里“出队伍、出机械”，这是徐州市实施采煤塌陷地治理工程的思路。

同时，徐州市还成立了新田投资公司，明确其为全市采煤塌陷地复垦治理的管理主体，建立起“以公司为平台，以储备为依托”的新型融资模式，依托储备土地进行融资，土地出让后优先用于还款，实现“以地养地”。

淮北市近些年仍停留在对塌陷区的单一整治上，没有把生态理念融入到综合治理中，造成塌陷区治理长时间处于一种停滞状态。

三、两市采矿塌陷区治理存在的主要问题

虽然两市在采矿塌陷区综合治理上采取了一些做法，取得了较好的成效，但是也存在着一些不容忽视的问题。

主要表现在：

（一）矿地矛盾突出，不安定因素依然存在

大面积的土地塌陷，造成大批农民失去赖以生存的土地，塌陷区村庄搬迁过程中，新村选址、搬迁费用补偿、人员安置和社会保障等问题引发众多矛盾。

失地农民不断增加以及煤炭企业改制所产生的待就业人口，使生活困难群体人数急速增长。

日益增长的贫困人群，就业再就业不足以及采矿塌陷村庄搬迁等造成的社会问题，已成为制约经济社会可持续发展的不稳定因素。

淮北市采矿塌陷地除历史遗留工矿废弃地外，基本属于多煤层开采，塌陷面积大，稳沉周期长、短期内无法有效治理。

受农转用计划指标不足限制，县区、乡镇政府只能与煤矿企业达成协议，每年以青苗补偿形式给予群众补偿。

但由于耕地大量减少，失地农民就业、养老等问题日益突出，对淮北市社会稳定产生一定影响，制约城市和谐发展。

徐州市青山泉镇通过填充、剥土分离、开挖鱼塘等方式,业已复垦土地万余亩,但从近几年来该区域经济社会发展情况来看,农民收入仍然偏低,农民增收的压力依然较大,塌陷区农民收人始终低位徘徊,不安定因素依然存在。

（二）治理资金匮乏，综合治理效果有待提高

采矿塌陷区综合治理需要大量的资金投入,单凭政府财政收入的单方面投入远远不够，治理资金的匮乏造成了采矿塌陷区综合治理进度整体缓慢，治理效果不明显。

淮北市现仍遗留约13万亩未治理采塌区，仅靠市级财政资金投入很难在短期内“还清旧账”。

同时，离城市较为偏远的地区，因采矿塌陷造成的道路、桥、涵、闸等基础设施受损较为严重，生态环境日益恶化的问题较为突出，由于缺乏资金投入，塌陷区群众生产生活水平受到不同程度的影响。

徐州市由于资金投入匮乏，采矿塌陷区的综合治理仅考虑单一的复垦目标，如退耕造田、水产养殖等，国土资源局和水利局等相关部门，仅仅从符合该类条件的塌陷地中选取典型，有针对性的投资推进，造成采矿塌陷区治理只注重在点上推进、培育亮点，而无法保证大面积、深区域进行治理，大部分塌陷地得不到有效复垦，导致采矿塌陷区的综合治理效果甚微。

（三）生态破坏严重，环境恢复压力较大

由于采矿塌陷区所在城市矿产资源储量比较大，分布范围广，开发时间一般比较久远，矿区的生产活动及其产生的废气、废水、废渣等严重污染了周边环境。

采矿塌陷破坏了地表形态，导致土壤养分和有机物因耕地坡度增大而加速流失，肥力大幅大降。

同时导致农业基础设施受损被毁，农业生产环境逐步恶化。

淮北市煤矿超量开采造成了地表不断下沉，形成众多塌陷区，当地的水系和农田水利设施遭到严重破坏，渠道断裂，河沟不畅，汛期水涝灾害严重，旱年浇灌困难，农作物生长受到严重影响，许多良田变成常年积水的坑塘。

徐州市对煤矿的开采基本全部采用顶板管理法，采煤时需抽出大量的地下水，在煤炭采出后，造成周边大面积土地下沉和地下水位下降，矿区原本完整的农田会沉陷几米甚至十几米，进而造成优质良田荒地化、常年积水而无法耕种，以致减产绝产。

四、采矿塌陷区综合治理的对策建议

采矿塌陷区的综合治理是一项复杂的工作，要因地制宜，根据采矿塌陷区实际情况，着力做好各方面相关工作，为采矿塌陷区的综合治理打下基础。

（一）转变发展思路与理念，促进产业合理转型

要转变发展思路与理念。

对采矿塌陷区形成的水域，过去的治水理念主要停留在防洪、灌溉等层面，新的思路与理念应该是“人水和谐”，使城市河湖逐渐向防洪、供水、生态景观等多功能方向迈进，水利建设与提高城市品位、推进城镇化建设、改善人居环境和发展文化旅游产业结合起来。

在对采矿塌陷区治理的同时，统筹兼顾水利工程建设与景区建设，建设各具特色的水利风景区，这样不仅能改善了水生态环境，有效发挥水工程的综合功能，而且能拓展水利的社会服务功能，促进了地区产业转型。

同时，要积极转变发展思维，要意识到在采矿塌陷区周围建设水利风景区兼具生态和经济效益。

水利风景区建设改善了环境，修复了生态，带来了民生环境的改善，环境优化之后会带动相关产业发展，改善投融资环境，可以极大促进经济的发展。

（二）加大科技投入力度，实现塌陷区科学开发

要借助大学、研究所等国内外科研机构的力量，加强与其沟通与合作。

逐步普及、推广建立矿地一体化管理信息系统，对所辖范围内矿区地下“矿籍”信息和地面“地籍”信息进行一体化信息集成，为综合治理提供科学依据。

同时，在塌陷地稳定评价、变形区地籍处理、抗变形结构建设、煤矸石回填无污染技术、食物链及生态工程技术等方面加大研究力度，争取把研究成果广泛化、实用化，为地面稳沉度、复垦土壤质量打下科技基础。

要建立健全各级科技服务和推广组织，在加强当地人才培训的同时，动员及鼓励科研单位或科研人员对采矿塌陷区开发整治进行技术承包和技术指导。

对自愿到一线工作的科技人员，可在政策上给予大力的优惠条件，帮助解决实际困难。

（三）尝试PPP融资模式，多渠道筹措治理资金

采矿塌陷区进行综合治理需要大量的资金投入，政府的财政收入在一定时期内是有限的，单靠政府资金投入往往是不够的，因此地方政府要大力鼓励和引导社会资金通过各种形式参与综合治理。

这方面，徐州市的做法可资借鉴。

徐州金龙湖景区建设积极引入社会投资，通过打造景观，盘活土地，创造附加值反哺政府投资；丁万河水环境治理、黄河故道中泓贯通等工程的建设，通过PPP模式（公私合营模式，即项目公司总承包，融资、建设验收合格后移交模式），妥善解决了采矿塌陷区综合治理的资金来源问题。

（四）立足可持续发展，处理好经济社会生态关系

随着人类征服改造自然活动日益加剧，所谓“纯自然”的生态系统已不复存在。

从实践看，经济和生态的不协调，是由于在错误的思想指引下，采取错误的经济行为，损害自然生态系统造成的。

人们可以利用自然规律，充分发挥主观能动性，重塑人工生态系统。

这为治理采矿塌陷区，实现工矿城市生态、经济、社会可持续发展提供了依据。

塌陷灾害是资源型城市不可避免的一个现实问题。

立足可持续发展理念，寻找生态、经济、社会三者效益的最佳点，可以把灾害降低到最低程度。

在规划先行的前提下，实施“在开发中注意保护，在保护中寻求发展”的发展战略；遵照采矿生产的一般规律，承认和正视塌陷这一必然现象，研究和推广应用抗塌陷科研成果，以适应采矿塌陷区综合治理的需要。

（五）不断完善市场机制，减少塌陷灾害的外部成本

加强对塌陷灾害研究，制定相应的政策是防治塌陷灾害的根本所在。

塌陷灾害多是缘于矿产资源开采不当，治理塌陷灾害的责任主体在采矿企业，要探索建立科学合理的补偿机制，逐步将其所需的资金应计入采矿工业生产的成本。

采矿工业生产给企业带来生产经营的经济性，按其目的获取了经济效益，却给企业外部的社会带来了塌陷灾害的不经济性，造成了对社会和生态的损害。

因此由采矿企业付出一定的支出，作为对塌陷灾害进行治理、对社会予以塌陷补偿的资金，本身就是把对社会的外部不经济性转化为企业内部化，这是符合生态经济规律的。

如黑龙江省七台河注重塌陷区防治政策和法规研究，经国务院批准，自1990年开始采取对采煤企业“每吨煤征收三元”用于治理塌陷的资金政策，为较好地治理塌陷灾害提供了资金保证。

而且，根据年限界定制定并贯彻落实“谁采塌、谁负责、谁治理”的方针，为逐步实现该矿区的塌陷治理、区域经济与生态可持续发展奠定了坚实的基础。

随着市场经济的完善，政府与企业、政府与个人的责权分工将进一步明晰，这些都将有利推动塌陷灾害的治理，实现工矿城市的可持续发展。