徐双敏行政管理学.docx
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徐双敏行政管理学
第一节行政概念的阐述
一、行政的基本内涵
行政活动伴随国家的产生而出现。
然而，“行政”作为一个科学范畴提出并受到人们的关注，则始于在国家活动领域中将政治与行政做出明确区分，由此导致公共行政（或政府行政）概念的出现。
《牛津词典》将“行政”一词定义为：
“一种行政执行行为”，即“对各种事务进行管理”或“对执行、运用或处理进行指导或监督”。
《韦伯斯特词典》对行政一词的定义基本上与其类似。
其他一些专业词典规定的更为详细，关于行政一词的定义还包括：
“与保留记录和信息处理有关的活动；日常文书工作”，“与执行他人制定的规定、程序和政策有关的活动”；
根据以上不同的定义，我们可以对“行政”做一个基本的定义：
“行政”通常指政府公共行政过程中的政务的研判和推行。
具体表现为政府以为全体国民服务等宪法原则和宪法精神为依据，以实现社会公平和社会正义等行政理念为指导；以运用公共行政权力为基础，以承担行政责任为前提，以合法的行政管理方式为手段，以追求卓越为目标履行政府职能，制定国家宏观公共政策。
二、行政的特征
（一）政治性（Political）：
行政的阶级性，统治阶级通过行政来贯彻政治主张；
（二）社会性（All-around）：
社会经济、科学、文化、教育、卫生；
管理社会公共事务是行政的基本职能；
（三）执行性（Executive）：
执行立法机关制定的法律，下级行政机关应执行上级行政机关的政策、方针和决议；
（四）系统性（Systematic）：
开放的子系统，同社会其他系统（法律、政治）进行人才物的交换；
三、政治与行政
政治与行政是政府的两种功能。
对政治与行政的区分做出重要贡献的是威尔逊和古德诺。
威尔逊的著名论文《行政之研究》（1887）和古德诺的名著《政治与行政》（1900）中提出的政治与行政两分法的观点，被公认为开创了公共行政学的传统。
“在一切政治制度中，只有两种基本的功能，即国家意志的表现和国家意志的执行，前者谓之政治，后者谓之行政”。
在威尔逊看来，“政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情”。
古德诺则认为，“行政管理的很大一部分与政治无关……应当把其中很大一部分从政治实体的控制下解脱出来。
”但政治与行政有着密切的联系，割裂二者之间的联系而取得行政独立性的做法显然是有其局限性的。
四、管理与行政
随着人类社会的产生，管理活动也相应出现。
特别是国家产生以后，除国家政务从社会事务中的分离出来外，还出现了多种多样的管理领域以及由此形成的各种不同的管理主体和管理行为。
因此，行政与管理有着密切的关系。
行政管理在任何社会中都是由最大和最具权威性的公共组织——政府来承担和完成的。
从这一意义上说，行政管理就是政府管理，行政管理学是研究政府的管理活动及其规律的科学。
但行政与传统意义上的管理又有着其不同点，如出现和存在时间早晚的不同，活动的外延宽窄的不同，活动性质的不同等。
第二节行政管理学的产生与发展
一、西方行政管理学的产生与发展
（一）行政管理学产生的历史条件和社会背景
1、“行政国家”的出现。
其标志是：
行政机关规模扩大、人员增长、公共事务管理职能扩展。
2、“文官制度”改革运动的发展。
其目的是：
废除政党分肥制、建立“中立的”文官制度和功绩制。
3、多学科的形成与发展。
政治学、经济学、法学、财政学等学科的发展促进了对行政组织、行政管理和行政效益的研究，特别是管理学的发展为公共行政学从政治学分离出来创造了理论条件
4、专业教育和职业教育的发展
（二）行政学产生之前的行政思想（19世纪末之前）
1、亚里士多德的行政思想
2、马基雅弗利的行政思想
3、洛克的行政思想
4、卢梭的行政思想
5、密尔的行政思想
（三）西方行政管理学的产生与发展
1、早期研究时期（19世纪末－20世纪初）
（1）政治－行政二分法的提出
威尔逊《行政学研究》
古德诺《政治与行政》
（2）传统管理理论对行政学研究的推动
泰勒科学管理理论
法约尔行政的5项职能（计划、组织、指挥、协调、控制）
2、两次世界大战期间的研究（1917－1945）
（1）公共行政学的诞生
马克斯·韦伯《社会组织与经济组织理论》（1922年）
怀特《公共行政学研究导论》1926年（第一本教科书标志着学科的形成）。
威洛比《行政学原理》1927年最早流行的教科书。
（2）传统管理理论的继续发展
古利克与厄威克《行政科学论文集》（1937年）
管理七职能论：
计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算。
巴纳德《经理的职能》（1938年）正式组织与非正式组织的关系
（3）行为科学理论的两次冲击
1927－1932年梅奥的霍桑试验
马斯洛的需求层次理论
3、第二次世界大战后期的研究（1946－1959）
（1）对传统管理理论的批判和新理论的形成
西蒙《公共行政评论》1946年；《行政行为》1947年：
“管理就是决策”；“满意原则”
高斯《公共行政学之我见》1947年，引入“生态行政学”的概念，开辟了新的方向
里格斯《比较公共行政模式》1957年；《公共行政生态学》1961年
（2）多元趋势的发展
帕金森《帕金森定律与行政管理中其他问题的研究》1957年
麦格雷戈关于人性假设的X理论和Y理论
林德布洛姆渐近调适理论
4、20世纪60年代至70年代的研究
这一时期总的特点是：
经济学与管理理论初步结合
5、20世纪80年代以来的研究
（1）经济学理论与政府行政的充分结合
布坎南公共选择理论与政府行为研究－市场和政府的作用
诺思新制度经济学派的政府经济职能理论
（2）政府再造理论
奥斯本《改革政府》1992（十大原则）
（3）彼得斯《未来政府的治理模式》
二、中国行政管理学的发展与演进
（一）古代：
1、中国古代行政体制
（1）禅让制到世袭制
（2）王权与中央集权制度的出现
（3）中央管理体制的演变：
丞相制：
三公六卿；三公九卿；三省六部
内阁制（明），内阁、军机处双轨制
（4）地方管理体制的演变
分封制；郡县制；行省制
2、中国古代官吏制度
中国古代王朝随着中央集权制度的形成和发展，逐步建立一整套等级森严、管理严密的官吏制度，主要包括：
选官、爵位、俸禄、考课、监察、官学、致休、丧葬抚恤等。
3、中国古代的行政管理思想
（1）思想综述
（2）对现代的影响（产生较早，历史悠久；自成体系；影响近代西方行政；影响当代中国政府）
（二）现代：
我国公共行政学的研究历史与现状：
行政体制的建设，权责配置与有效运转；以科学制为代表的官吏选择及管理制度；官吏监督制度等等。
近代革命先驱者孙中山提出立法、司法、行政、考试、监察五权分立制度。
30年代末我国学者张金鉴撰写的《行政学之理论与实践》是我国第一部现代行政学专著。
三、现代行政现象和行政精神
（一）现代行政现象主要表现在三个方面：
1、行政职能扩展
2、不良行政现象增加
（1）行政组织规模庞大
（2）行政决策迟缓
（3）政府人员专业化
（4）官僚化倾向滋长（帕金森定律彼得原理）
3、行政管理和行政管理理论现代化
（1）重视社会目的
（2）行政管理手段现代化
（3）行政管理理论现代化
（二）现代行政精神主要表现在三个方面：
1、主动进取
2、追求卓越
3、创新发展
第三节行政管理学的研究对象、内容和方法
一、行政管理学的研究对象
行政管理学又称行政学、公共行政学、公共事务管理学、公共管理学等，其英文名称为PublicAdministration或简称Administration，是系统研究政府行政组织治理社会公共事务的规律的科学。
它以公共行政现象和事实作为研究对象，目的在于揭示公告行政的本质和规律。
也就是说，公共行政学要通过对政府管理活动的本质与现象、主体与客体、观念与技术、内容与形式、制度与过程、历史与未来的研究，发掘公共行政的规律性，推动公共行政活动的科学化、法制化、规范化、合理化、效率化和时代化的进程，促进政府公正、高效、廉洁地服务和实现公共利益。
二、行政管理学的研究内容
1、行政职能：
行政职能的概念；行政职能体系；行政职能的演变；行政职能的转变
2、行政组织：
行政组织结构分析；划分行政组织应遵循的原则；我国政府行政组织改革的理论与实践探讨
3、行政领导：
行政领导的职责与权力；领导产生方式；领导素质；领导方法与艺术以及行政领导道德与绩效的评价
4、行政决策：
决策的类型；决策基本原则与程序；决策基本方法与技术
5、人事行政：
人事行政原则；人事行政机制与管理（选拔、严格、考核、奖惩、保障等）；国家公务员制度。
6、行政立法：
行政立法的概念；行政立法的原则和要求；行政立法体制；行政立法程序
7、行政监督：
行政监督的体系、作用；行政监督的方法。
8、机关管理：
机关公文；办公程序管理；机关物材管理；机关办公自动化；传统行政管理方法；现代行政管理方法等。
9、行政效率：
行政效率的含义；行政效率的测定；行政效率的提高
10、行政改革：
美国、英国、日本、中国的行政改革的背景、内容及评述
三、行政管理学的研究方法
比较研究法
案例研究法
调查研究法
模拟法
实验法
第一节行政环境概述
一、行政环境的内涵
（一）行政环境的含义
行政环境是行政系统赖以存在和发展的外部条件的总和，也即各种直接或间接地作用和影响行政活动的外部客观因素的总和。
这些条件有物质的、精神的；有有形的、无形的；有自然界的、社会界的。
（二）行政环境的特征
1、广泛性：
气候、资源、人口、民族，阶级、传统、科技
2、复杂性：
要素之间交叉，关联复杂；
3、差异性：
国家间、地区间、部门间的差异
4、多变性：
万物皆变，行政系统内外部各种要素
二、行政环境的分类
（一）按地域划分：
国际行政环境和国内行政环境
1、国际社会环境与国际自然环境
国际社会的政治、经济、文化等的发展情况；全球的生态环境
2、国内社会环境与国内自然环境
国内经济、政治法律环境、精神文化环境和人口构成环境；生态、生物和矿产资源
（二）按行政环境对行政管理作用的层次划分：
宏观、中观和微观环境
1、宏观：
国际、国内的社会、自然环境
2、中观：
行政系统的组织结构和运行环境
3、微观：
行政机构内部或行政领导班子内部具体情况
三、行政环境的理论依据
（一）行政活动和环境变化的一致性建立在在实践的基础上
根据行政系统和行政环境的之间密不可分的关系，可得出如下结论：
1、行政环境是行政系统赖以存在和发展的基础。
2、行政环境是行政系统施加影响的对象，而行政环境的改变则是行政系统功得以有效发挥的结果。
3、行政环境的改变和行政系统的一致性只能在实践中取得。
（二）经济基础对政治上层建筑的影响和制约作用
根据马克思主义理论，经济基础决定上层建筑。
行政管理制度属于政治上层建筑。
虽然作为社会的总代表，它具有凌驾于社会之上的权力，但仍不能脱离经济基础而起作用，仍然要受以经济基础为核心的经济环境的支配和制约。
主要表现在：
（1）经济环境决定行政系统的产生和存在；
（2）经济环境决定行政系统的性质、目的和历史使命；（3）经济环境决定行政系统的变化和发展方向等。
（三）上层建筑其他方面对行政系统的作用
上层建筑是一个复杂的体系，包括政治制度、法律制度，物质设施，还包括各种观念形态。
它们以经济制度为基础，为经济基础服务，但二者之间又是相互影响和相互作用的。
第二节行政生态学的兴起
一、行政生态学兴起的历史背景
（一）行政生态学的兴起：
生态学形成于19世纪末和20世纪初。
20世纪50年代后。
特别是20世纪50年代，由于人口剧增、环境恶化、能源紧张等一系列问题的出现，引起了人们对生态环境的普遍关注，从而更大的促进了生态学的发展。
（二）以往公共行政理论研究的偏颇：
传统公共行政理论主要侧重组织内部因素的研究，如行政组织设立、权限划分、人员行为等，忽略研究行政现象的外部环境因素。
二、行政生态学的主要代表人物及其主要观点
公共行政研究中的生态学方法是里格斯以前的J.W.高斯、罗伯特·A．达尔和罗伯特·A．默顿创始的。
但里格斯从比较的角度，运用生态学的理论和方法，研究发展中国家的行政问题，从而创立了以生态学方法研究行政管理的新的行政理论体系，使行政生态学成为一门系统的学科，并在行政学理论领域发生重大影响。
（一）1947年，美国哈佛大学的J.W.高斯发表了《政府生态学》一文，首创以行政生态学方法研究公共行政现象；
（二）1957年、1961年里格斯（FredW.Riggs）的《比较公共行政模式》、《生态行政学》提出了生态模式（EcologicalModel）的概念。
是行政生态学的集大成者。
（三）里格斯对各国行政模式的划分：
1、融合型（FusedModel）的农业型行政模式
行政特征：
经济要素方面；社会要素方面；沟通网方面；符号系统方面；政治构架方面
2、衍射型（DiffractedModel）的工业型行政模式
行政特征：
经济要素方面；社会要素方面；沟通网方面；符号系统方面；政治构架方面
3、棱柱型（PrismaticModel）的过渡行政模式
（1）行政特征：
经济要素方面；社会要素方面；沟通网方面；符号系统方面；政治构架方面
（2）独特特征：
异质性；形式主义；重迭性
三、评价
行政生态理论强调行政和它的环境的相互作用。
特别是里格斯的生态方法涉及到了很广泛的领域，并采用了行政系统的整合方法。
他的方法和模型有助于我们理解发展中国家的行政进程。
虽然在实践中要找出他的行政模型是困难的，但它们的确有助于我们理解现实，为分析、理解发展中国家行政系统提供了一个机会。
它有助于我们深入进行建立在生态的方法基础上的研究，还可以加深我们对过渡社会中有关公共行政的一些根本问题的认识。
但里格斯行政生态理论也存在其局限性:
生态环境分析缺乏完整性；里格斯自由随便的创造了许多新的术语来表达他的思想，造成了词汇的混淆，反而不利于澄清概念。
第三节行政环境与行政管理
一、行政环境与行政管理的平衡
（一）哲学依据
平衡是矛盾统一的表现，是事物存在的必要条件。
平衡是相对的、暂时的，而不平衡是绝对的、永恒的。
矛盾双方的对立和斗争，破坏了原有的平衡，形成新的平衡；新的平衡又包含新的不平衡，从而开始另一个矛盾过程。
不平衡和平衡，循环往复、以至无穷，这是事物发展的普遍规律，也是行政管理与行政环境相互关系的必然过程。
（二）主要特点
1、综合平衡。
2、宏观平衡。
3、暂时平衡。
二、行政环境与行政管理的相互作用
（一）行政环境决定、制约行政管理
行政环境的需要是确定行政管理基本任务的客观依据。
1、适应政治环境的性质
2、适应经济环境的发展水平
3、适应文化环境等综合状况
特定文化、社会背景
如美国“大熔炉”效应，适应多文化的管理模式；
4、适应自然环境的特点
日本、西班牙等海洋岛屿型国家——海外殖民扩张；
中国——地大物博，“安于现状”；
（二）政管理对行政环境的反作用
1、积极：
通过制定政策，改造现有行政环境的弊端；
如提高GDP的经济政策、提升国民素质的文化政策；
2、消极：
违背规律，阻碍和破坏行政环境，如资源过度开采等
三、行政管理对行政环境的利用和改造
行政管理在一定行政环境的影响下存在和发展，二者之间的关系主要表现为行政环境的需要和行政管理对这种需要的满足。
行政管理必须适应行政环境的同时又积极地利用和改造行政环境。
行政管理存在和发展的全部价值和意义就在于，它在适应行政环境的基础上，能够积极地促进其所赖以建立的经济基础和国家政权的巩固和发展；同时它又能对行政环境进行能动的改造，从而促进行政管理的发展。
教学目的和要求:
通过本章的学习，掌握行政环境的含义、特征与分类，理解行政环境的理论依据，了解行政生态学兴起的历史背景、代表人物及其主要观点，熟练掌握行政管理与行政环境之间相互作用的基本内容，以及行政管理与行政环境之间的平衡。
第一节行政环境概述
一、行政环境的内涵
（一）行政环境的含义
行政环境是行政系统赖以存在和发展的外部条件的总和，也即各种直接或间接地作用和影响行政活动的外部客观因素的总和。
这些条件有物质的、精神的；有有形的、无形的；有自然界的、社会界的。
（二）行政环境的特征
1、广泛性：
气候、资源、人口、民族，阶级、传统、科技
2、复杂性：
要素之间交叉，关联复杂；
3、差异性：
国家间、地区间、部门间的差异
4、多变性：
万物皆变，行政系统内外部各种要素
二、行政环境的分类
（一）按地域划分：
国际行政环境和国内行政环境
1、国际社会环境与国际自然环境
国际社会的政治、经济、文化等的发展情况；全球的生态环境
2、国内社会环境与国内自然环境
国内经济、政治法律环境、精神文化环境和人口构成环境；生态、生物和矿产资源
（二）按行政环境对行政管理作用的层次划分：
宏观、中观和微观环境
1、宏观：
国际、国内的社会、自然环境
2、中观：
行政系统的组织结构和运行环境
3、微观：
行政机构内部或行政领导班子内部具体情况
三、行政环境的理论依据
（一）行政活动和环境变化的一致性建立在在实践的基础上
根据行政系统和行政环境的之间密不可分的关系，可得出如下结论：
1、行政环境是行政系统赖以存在和发展的基础。
2、行政环境是行政系统施加影响的对象，而行政环境的改变则是行政系统功得以有效发挥的结果。
3、行政环境的改变和行政系统的一致性只能在实践中取得。
（二）经济基础对政治上层建筑的影响和制约作用
根据马克思主义理论，经济基础决定上层建筑。
行政管理制度属于政治上层建筑。
虽然作为社会的总代表，它具有凌驾于社会之上的权力，但仍不能脱离经济基础而起作用，仍然要受以经济基础为核心的经济环境的支配和制约。
主要表现在：
（1）经济环境决定行政系统的产生和存在；
（2）经济环境决定行政系统的性质、目的和历史使命；（3）经济环境决定行政系统的变化和发展方向等。
（三）上层建筑其他方面对行政系统的作用
上层建筑是一个复杂的体系，包括政治制度、法律制度，物质设施，还包括各种观念形态。
它们以经济制度为基础，为经济基础服务，但二者之间又是相互影响和相互作用的。
第二节行政生态学的兴起
一、行政生态学兴起的历史背景
（一）行政生态学的兴起：
生态学形成于19世纪末和20世纪初。
20世纪50年代后。
特别是20世纪50年代，由于人口剧增、环境恶化、能源紧张等一系列问题的出现，引起了人们对生态环境的普遍关注，从而更大的促进了生态学的发展。
（二）以往公共行政理论研究的偏颇：
传统公共行政理论主要侧重组织内部因素的研究，如行政组织设立、权限划分、人员行为等，忽略研究行政现象的外部环境因素。
二、行政生态学的主要代表人物及其主要观点
公共行政研究中的生态学方法是里格斯以前的J.W.高斯、罗伯特·A．达尔和罗伯特·A．默顿创始的。
但里格斯从比较的角度，运用生态学的理论和方法，研究发展中国家的行政问题，从而创立了以生态学方法研究行政管理的新的行政理论体系，使行政生态学成为一门系统的学科，并在行政学理论领域发生重大影响。
（一）1947年，美国哈佛大学的J.W.高斯发表了《政府生态学》一文，首创以行政生态学方法研究公共行政现象；
（二）1957年、1961年里格斯（FredW.Riggs）的《比较公共行政模式》、《生态行政学》提出了生态模式（EcologicalModel）的概念。
是行政生态学的集大成者。
（三）里格斯对各国行政模式的划分：
1、融合型（FusedModel）的农业型行政模式
行政特征：
经济要素方面；社会要素方面；沟通网方面；符号系统方面；政治构架方面
2、衍射型（DiffractedModel）的工业型行政模式
行政特征：
经济要素方面；社会要素方面；沟通网方面；符号系统方面；政治构架方面
3、棱柱型（PrismaticModel）的过渡行政模式
（1）行政特征：
经济要素方面；社会要素方面；沟通网方面；符号系统方面；政治构架方面
（2）独特特征：
异质性；形式主义；重迭性
三、评价
行政生态理论强调行政和它的环境的相互作用。
特别是里格斯的生态方法涉及到了很广泛的领域，并采用了行政系统的整合方法。
他的方法和模型有助于我们理解发展中国家的行政进程。
虽然在实践中要找出他的行政模型是困难的，但它们的确有助于我们理解现实，为分析、理解发展中国家行政系统提供了一个机会。
它有助于我们深入进行建立在生态的方法基础上的研究，还可以加深我们对过渡社会中有关公共行政的一些根本问题的认识。
但里格斯行政生态理论也存在其局限性:
生态环境分析缺乏完整性；里格斯自由随便的创造了许多新的术语来表达他的思想，造成了词汇的混淆，反而不利于澄清概念。
第三节行政环境与行政管理
一、行政环境与行政管理的平衡
（一）哲学依据
平衡是矛盾统一的表现，是事物存在的必要条件。
平衡是相对的、暂时的，而不平衡是绝对的、永恒的。
矛盾双方的对立和斗争，破坏了原有的平衡，形成新的平衡；新的平衡又包含新的不平衡，从而开始另一个矛盾过程。
不平衡和平衡，循环往复、以至无穷，这是事物发展的普遍规律，也是行政管理与行政环境相互关系的必然过程。
（二）主要特点
1、综合平衡。
2、宏观平衡。
3、暂时平衡。
二、行政环境与行政管理的相互作用
（一）行政环境决定、制约行政管理
行政环境的需要是确定行政管理基本任务的客观依据。
1、适应政治环境的性质
2、适应经济环境的发展水平
3、适应文化环境等综合状况
特定文化、社会背景
如美国“大熔炉”效应，适应多文化的管理模式；
4、适应自然环境的特点
日本、西班牙等海洋岛屿型国家——海外殖民扩张；
中国——地大物博，“安于现状”；
（二）政管理对行政环境的反作用
1、积极：
通过制定政策，改造现有行政环境的弊端；
如提高GDP的经济政策、提升国民素质的文化政策；
2、消极：
违背规律，阻碍和破坏行政环境，如资源过度开采等
三、行政管理对行政环境的利用和改造
行政管理在一定行政环境的影响下存在和发展，二者之间的关系主要表现为行政环境的需要和行政管理对这种需要的满足。
行政管理必须适应行政环境的同时又积极地利用和改造行政环境。
行政管理存在和发展的全部价值和意义就在于，它在适应行政环境的基础上，能够积极地促进其所赖以建立的经济基础和国家政权的巩固和发展；同时它又能对行政环境进行能动的改造，从而促进行政管理的发展。
第一节公共行政职能的基本分析
一、行政职能的基本概念及特点
（一）行政职能的基本概念
公共行政职能在静态层面上，是指国家行政组织在宪法和有关法律规定的范围内，根据国家赋予的权力，对国家和公共事务进行管理的职责和功能；在动态层面上，它又指国家行政组织的性质和基本的活动方向。
行政管理活动就是通过行政组织行使和发挥自己的一系列职能而有序的开展和完成的。
（二）行政职能的特点
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