职业院校专业动态调整机制研究.docx

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职业院校专业动态调整机制研究

职业院校专业动态调整机制研究

查吉德赵锋林韶春陈凯陈咏买琳燕专业是职业教育的重要载体，专业建设质量直接影响职业院校服务经济社会发展的能力，影响职业教育的办学效益和吸引力。

为此，专业建设始终是职业教育政策的重点，尤其是专业结构优化和动态调整机制建设成为专业改革的重中之重，当然也是改革的难点。

如2011年，教育部《关于推进高等职业教育改革创新引领职业教育科学发展的若干意见》（教职成2011]12号）要求：

“各地要建立专业设置和调整的动态机制。

”2014年，教育部等六部委印发的《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》强调：

“建立产业结构调整驱动专业改革机制，建立面向市场、优胜劣汰的专业设置机制。

”2015年，《教育部关于深化职业教育教学改革全面提高人才培养质量的若干意见》（教职成[2015]6号）再次强调：

“改善专业结构和布局，引导职业院校科学合理设置专业，建立专业设置动态调整机制，及时发布专业设置预警信息。

推动国家产业发展急需的示范专业建设。

”虽然专业动态调整机制对于职业教育质量提升、可持续发展具有重要意义，各地也为此进行了一定探索，但因专业调整涉及利益面较大、外部条件要求高，改革进程仍显缓慢，良性的专业动态调整机制仍有待建立和完善。

本文拟结合各地已有的改革实践，对职业院校专业动态调整机制建设作些探讨。

一、实行专业分类分展制度在专业结构调整优化路径方面，有些地方采取行政强制措施，规定学校举办哪类或哪几类专业，由此达到整合资源，提高效益，调整优化专业结构，实现专业错位发展的目的。

但这种行政方式存在四个方面的不足：

一是因缺乏科学依据和专业性，合法性基础不足，经常会受到学校的质疑甚至抵制；二是不符合国家正在推行的“管办评”“放管服”教育治理改革要求。

如《教育部关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》（教政法[2015]5号）明确提出：

扩大职业院校在招生、专业设置和调整、资源配置等方面的办学自主权；三是存在行政风险。

美国职业教育专家福斯特曾指出，基于“人力规划”而不是“市场需求”来发展职业教育并不能成功。

因为政府的理性是有限的，其难以准确地判断或预测市场真实的人才需求，一般会基于产业规划来规划、调整专业，因此难免会判断失误甚至犯主观主义错误；四是不利于形成院校间良性竞争机制。

若一个或一类专业只允许一所学校举办，虽然能实现专业错位发展，但也影响了院校间的良性竞争，不利于提高专业人才培养质量。

基于以上思考，在文献研究、院校实地调研、学校负责人访谈、座谈等质性研究的基础上，笔者提出构建基于专业分类发展及差异化财政投入的专业动态调整优化机制。

即对本区域职业院校所设专业进行分类，并对不同类别专业给予差别化财政支持，同时，专业类别不搞终身制，而是基于其发展状况动态调整。

由此，推动学校主动调整专业结构，迫使专业负责人强化专业内涵建设，提高人才培养质量。

专业分类发展制度旨在宏观层面促进职业院校专业结构与经济社会发展需求相适应，使职业院校错位发展，提高办学效益；同时在院校层面引导学校结合本校的办学定位和发展规划，调整优化专业布局，逐步形成本校品牌特色专业，形成与当地产业结构相匹配的优势专业集群。

专业分类发展制度不同于行政强制性专业调整的做法，在政策引导和适度竞争中实现专业“自然”调整优化。

在此方面，一些地方和学校已开展了卓有成效的改革实践。

如山东省为优化专业结构，引导高校合理定位、特色发展，将专业分为A、B、C三类，对三类专业实施浮动定额拨款；广州市要求中高职院校结合本校发展定位和战略规划，将本校专业按重点发展专业、非重点发展专业和拟调整专业三类进行管理；广东深圳职业技术学院将专业分为预警专业、黄牌专业、红牌专业和绿牌专业，不同专业给予不同支持，其中对红牌专业不允许招生；浙江嘉应学院建立了专业预警机制，制定了专门的预警专业标准，对达不到标准的专业纳入预警专业管理，连续两次进入预警专业名单，实行隔年招生，连续三次列入预警专业则暂停招生。

结合各地、学校的改革经验，本文提出如下改革思路和建议。

（一）专业分类及其内涵鉴于专业分类发展意图，从区域专业布局结构调整优化的角度而言，可将专业划分为Ⅰ型、Ⅱ型、Ⅲ型三类。

Ⅰ型专业为重点发展专业，是指与区域经济社会发展需求紧密相关，符合学校整体办学定位，办学基础好，办学效益高，产业服务能力强，特色鲜明，品牌效应明显，招生就业好的专业；Ⅱ型专业为常态发展专业，是指与区域经济社会发展需求相关度较高，符合学校办学定位，有一定办学基础，办学效益较好，产业服务能力较强，发展前景好，招生就业有优势的专业；Ⅲ型专业为限制发展专业，是指与区域经济社会发展需求相关度低，不符合学校整体办学定位，办学效益低，吸引力弱，招生就业差的专业。

（二）分类标准及指标说明分类标准是专业分类、结构调整优化的基本依据。

从有些地方和学校使用的分类标准来看，可谓仁者见仁，智者见智，有些侧重专业基础能力（如教师队伍、实训条件、教学仪器设备）和专业已有的建设成果（如精品课程、教学成果奖），有些侧重专业与地方经济社会发展的适应性（如就业率、对口就业率），也有些侧重专业对学生的吸引力（如招生情况）。

笔者认为，专业分类标准只是专业分类的依据，不同于专业认证、专业评估，应尽量简化、突出重点、可操作，建议分四个维度：

一是专业与经济社会发展的适应性，由此引导专业结构与区域产业结构对接；二是专业与学校发展战略的适应性，由此引导学校重视专业规划，打造优势、特色专业集群；三是专业与学生发展的适应性，由此引导学校充分考虑专业的吸引力，提高人才培养质量，确保生源；四是专业的办学效益，引导学校错位发展，提高办学质量。

同时，根据指标的重要性、必要性程度可分为“监控指标”“遴选指标”和“参考指标”三类。

其中，“监控指标”是与专业可持续发展直接相关的指标，主要监控专业定位是否符合经济社会发展需求、符合学校办学定位，是否具备必要的师资、校企合作等基本保障条件，是否具备最低限度的招生吸引力和就业竞争力。

“遴选指标”主要是反映专业发展定位与优势、专业发展基础与潜力、专业吸引力等。

“参考指标”是“监控指标”与“遴选指标”没有涵盖的重要方面。

该指标内容虽然很重要，能部分反映专业的发展能力、水平和品牌特色优势，但难以作横向比较，不能作为专业分类的必选指标，仅作为遴选Ⅰ型专业的参考因素。

“监控指标”是确定Ⅲ型专业的刚性指标，是任何一个专业必须达到的最低要求，若有一个“监控指标”不达标则归为Ⅲ型专业；“遴选指标”是确定Ⅰ型专业的必备指标，是一个重点发展专业必须具备的基本条件，若一个专业满足所有“监控指标”和“遴选指标”要求，则归为Ⅰ型专业；若专业满足“监控指标”要求但不满足“遴选指标”要求，则归为Ⅱ型专业。

基于以上思路和原则，本研究研制了由“3个类别、5个一级指标、13个二级指标”构成的专业分类标准框架（见表一、表二）。

五个一级指标说明如下：

指标一“专业定位”是专业发展的基本前提，该指标主要是考察专业是否符合经济社会发展需求、符合学校的办学定位和区域职业院校专业布局结构调整的整体要求、具有品牌特色优势，由此引导学校做好专业规划，逐步形成与区域经济社会发展需求相适应的品牌特色专业集群。

包括“产业适应性”、“学校定位适应性”、“示范引领作用”、“重复率”4个二级指标。

其中，前两个指标为“监控指标”，以此确保专业必须符合经济社会发展需求，符合学校办学定位，避免盲目设置专业。

指标二“师资队伍”是专业发展的必要条件，该指标主要是考察专业是否有合适的专业带头人、必要的教师数量，合理的教师结构。

包括专业带头人、生师比、教师结构3个二级指标。

其中“生师比”为“监控指标”，以此保证专业人才培养需要的最低要求的教师数量。

指标三“校企合作”是技术技能人才培养的必要条件，该指标主要是考察专业是否建立了技术技能人才培养必要的校企合作机制，能否从企业获得人才培养所需要的外部支持。

包括合作基地、合作机制2个二级指标。

“合作基地”为“监控指标”，主要考察专业是否具有人才培养所需求的、稳定且优质的合作企业（或行业、机构），并有较好的合作效果。

指标四“招生就业”是专业持续发展的核心要素，该指标主要是考察专业满足学生、经济社会发展需求的情况，专业的吸引力和可持续发展的能力。

其中，高职专业分类标准包括“新生报到率”、“在校生规模”、“初次就业率”、“对口就业率”；中职专业分类标准包括“在校生规模”、“毕（结）业率”、“初次就业率”、“对口就业率”4个二级指标。

这类指标直接关系到专业的可持续发展，决定专业的“入口”与“出口”，因此均为“监控指标”。

指标五“特色与创新”属于参考指标，体现专业发展能力与水平、品牌特色优势的其他重要方面，旨在对以上指标做补充，并作为确定Ⅰ型专业的参考。

二、建立以绩效为导向的差异化财政投入制度目前各地公办职业院校普遍实行“基本支出预算+项目支出预算”财政拨款制度。

其中，“基本支出预算”含人员经费和生均公用经费。

该拨款制度的最大优点是容易操作，但拨款政策参数过于单一（主要是办学规模），对办学绩效因素考虑不足，缺乏导向和激励作用。

因此，这种传统的拨款方式正在受到诟病。

如有研究指出，“现行拨款方式以规模和增长速度为价值取向，忽视了投入资金的效率和效益，整个高等教育处于高投入、低产出的状态。

”“学校拨款模式与学校发展要求的不适应性日益突出”。

因此，建立以绩效为导向的职业教育拨款制度已成为教育财政投入制度改革的基本趋势。

如2014年教育部出台了《关于建立完善以改革和绩效为导向的生均拨款制度加快发展现代高等职业教育的意见》（财教〔2014〕352号）指出：

“切实提高财政资金使用效益，建立完善高职院校生均拨款制度要与强化绩效管理相结合，将绩效理念和绩效要求贯穿于高职教育经费分配使用的全过程”。

基于传统拨款方式暴露出的问题及教育财政投入改革的基本趋势，结合专业动态调整机制建设要求，本研究建议在专业分类的基础上，实施生均综合定额财政拨款制度，具体可采取“生均综合定额+专项补助+绩效奖补”的拨款制度，从而通过差异化财政投入推动专业动态调整机制建设，提高财政资金的使用效益。

（一）基本思路将过去的部分专项经费打包，部分纳入绩效奖补资金，部分纳入生均综合定额统筹核算，只将基本建设、大宗设备采购及特别项目纳入专项管理，并采取竞争性专项申报的方式予以支持。

做大生均综合定额部分，减少专项经费，扩大学校可支配的经费空间，增强学校的办学自主权，减少因专项经费过多导致专项申报和资金分配过程中的权力寻租问题。

发挥财政的杠杆作用，突出改革和绩效导向，向改革力度大、办学效益好、当地产业转型升级亟需的专业倾斜，引导职业院校合理定位，优化专业布局，办出特色和水平。

（二）操作路径

（1）确定生均综合定额基数。

根据当地教育经费总体情况，将原人员经费、生均公用经费及部分单独列支的人员经费、公用经费及部分专项经费统筹核算，并核定生均综合定额基数。

生均综合定额基数标准可根据当地的经济发展水平和财政状况进行动态调整，并根据改革需要选择“有差异标准”和“无差异标准”。

一是有差异的定额基数标准。

尊重各学校办学历史、体制差异，在现有拨款基础上确定有差异的生均综合定额基数，即不同办学体制、不同类型、层次的学校基数标准不同。

二是无差异的定额基数标准。

当前在有些地方，不同隶属关系（如教育行政部门所属学校、行业部门所属学校、党群组织所属学校）、不同性质（如技工类学校、中专学校、职业高中）的学校拨款标准不同，财政投入差异大。

为体现教育公平，解决困扰职业院校发展的办学体制问题，对同一层次、不同办学体制的公办职业院校采用相同的生均综合定额标准。

（2）确定专业系数。

根据不同类别专业人才培养成本状况、专业分类结果，对不同专业设定不同的专业系数。

如对理工农医类、艺术类等办学成本高的专业给予适当上浮；对于重点发展专业（Ⅰ型专业）适当上浮，对限制发展专业（Ⅲ型专业）适当核减。

（3）确定综合定额经费。

学校综合定额（W）=∑_（i=1）^（k）〖生均综合定额基数（a）*专业系数（xi=1,2,……，k）*相应的学生人数（n）〗。

（4）确定绩效奖补。

将部分专项列支经费作为绩效奖补资金（也可单独从教育经费中划出一块作为奖补资金），奖补资金分为改革绩效奖补和竞争性奖补两类。

改革绩效奖补可根据各职业院校推进专业布局结构调整优化改革的情况核定，重点监测评估学校的专业结构调整优化、品牌特色专业建设、产业服务能力、专业群建设、专业培养机制改革等。

财政依据监测评估数据和相关统计资料，选取体现改革绩效导向的因素分配，并适当向改革成效显著的院校倾斜。

对于不同院校开设的同类专业，在开展改革绩效奖补的基础上，进行竞争性奖补，向人才培养质量高、品牌价值明显的院校倾斜。

若无其他院校开设相同专业，竞争性奖补经费纳入改革绩效奖补部分。

三、常态化推进，构建专业动态调整机制

（一）发挥学校的自主性，开展专业分类改革充分发挥学校的自主性，由学校对照专业分类标准对本校专业进行自主分类，形成专业分类调整报告；教育行政部门委托第三方或专家团队根据专业分类标准对学校确定的专业分类结果进行复核确认，形成专业分类的最终结果。

（二）专业分类动态调整，财政拨款差异化专业分类结果作为财政差异化拨款、专业设置、专业动态调整的依据。

专业分类不搞终身制，可每三年对全市专业作一次分类调整。

上一轮被评为Ⅲ型专业，若下一轮仍被评为Ⅲ型专业，则停止对这类专业进行财政拨款，并限制其招生；若上一轮被评为Ⅰ型专业，但下一轮没有达到Ⅰ型专业要求，仅满足Ⅱ型专业要求，则按Ⅱ型专业给予财政拨款。

依此类推。

由此，通过财政杠杆，迫使学校进行专业调整，加强专业规划和专业内涵建设，提升专业水平，从而建立区域乃至学校专业动态调整机制。

（三）紧缺专业不受限，新专业给予缓冲期对于当地经济社会发展急需的紧缺专业，可由政府出台紧缺专业目录，紧缺专业不受专业分类标准限制，自动认定为Ⅰ型专业，并予重点扶持。

原则上有一届毕业生的专业才参照专业分类标准进行分类。

新办专业则视情况认定为Ⅱ型或Ⅰ型专业。

若新办专业属于政府列入的紧缺专业，则认定为Ⅰ型专业，若不属于紧缺专业则认定为Ⅱ型专业（四）专业设置、分类、评估有机衔接，专业动态调整制度化为避免专业设置的盲目性，从源头上优化专业结构，建议统筹区域内专业设置工作，职业院校在新专业设置时应充分考虑专业分类标准，考虑专业发展的可持续性，新办那些“能够”且“应该”办的专业，即有能力办且是地方产业发展需要的专业。

另外，市级、省级、国家级重点专业的申报、推荐原则上应是Ⅰ型专业。

由此确保“新专业设置”、“专业分类”、“重点专业评估认定”有机衔接，并使专业动态调整优化工作制度化、机制化。