非城市建设用地 的概念辨析及其规划控制策略.docx

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非城市建设用地的概念辨析及其规划控制策略

“非城市建设用地”的概念辨析

及其规划控制策略

程遥赵民

【摘要】一般认为，“非城市建设用地”是保障城市健康、可持续发展，实现城乡统筹和城市生态文明建设的重要因素。

自20世纪90年代末以来，该命题引起了规划业界和学界的较多关注。

然而，就目前的研究来看，还存在概念界定模糊、研究规范性差、规划成果实效性差等问题。

有鉴于此，本文首先整理“非城市建设用地”的相关概念及其演变过程，梳理相关规划研究成果，从而对有关研究中的“非城市建设用地”的实质内涵有所把握。

进而，通过借鉴若干国外非建设用地分类与规划管理经验，并结合我国即将实施的新版《城市用地分类与规划建设用地标准》，提出重新界定“非城市建设用地”的思路，指出应将其理解为具有某些共同属性“用地分类”，用于有关的规划编制。

最后，基于新版《城市用地分类与规划建设用地标准》，试对这类用地的规划控制方法提出若干建议。

【关键词】非城市建设用地；分类标准；规划控制；国际经验

1研究对象及国内研究综述

1.1概念源起

“城市建设用地”是我国特有的概念，1991年开始实施《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB137-90，以下简称“90国标”）后得以在全国范围内运用。

“90国标”中规定，“城市建设用地应包括分类中的居住用地、公共设施用地、工业用地、仓储用地、对外交通用地、道路广场用地、市政公用设施用地、绿地和特殊用地九大类用地，不应包括水域和其它用地”，以此作为城市总体规划中用地指标计算与控制的分类对象①。

某种程度上，城市建设用地概念的产生及其对应的指标控制体系反映了1980年代末、1990年代初计划经济对于我国城市规划与管理思路的影响。

而“非城市建设用地”（也称“城市非建设用地”）是一个相对于“城市建设用地”的概念。

无论是从其命名，还是概念的源起与发展来看，“非城市建设用地”都是由“城市建设用地”派生而来。

事实上，所谓的“非城市建设用地”概念并没有在“90国标”或其他国家级法规、标准中正式出现，但它在一些地方立法中获得了“法定性”。

《深圳市城市规划条例》（1998）第37条规定非城市建设用地包括农业保护用地、自然植被保护区、水源保护区用地，组团隔离带用地四类，但并未对这一概念加以明确界定。

此后，“非城市建设用地”概念逐步为规划界所关注；尤其是自2004年起，成都、重庆、杭州、厦门等地的“非（城市）建设用地规划（研究）”相继出现，掀起了国内对于该领域的研究热情。

如果说“城市建设用地”概念反映的是我国1990年代初期以城市开发建设活动为中心的规划理念和城市建设管理思路，那么“非城市建设用地”概念的提出与被关注则反映了社会对环境与资源保护的重视，以及城乡统筹等新发展观的确立；亦可以说，它是在“城市规划”向“城乡规划”演进过程中，研究视角与对象、规划理念与工作思路等多方面转变的产物。

1.2国内有关研究综述

1.2.1相关概念界定②

虽然“非城市建设用地”概念的产生与兴起具有积极意义，但相比城市建设用地较为明确的概念与功能界定，“非城市建设用地”的内涵始终缺乏统一和明晰的定义。

虽然从“90国标”对于城市建设用地的定义上可以推断，“非城市建设用地”是指总体规划确定的城市规划区内“水域和其它用地”，即E类用地：

但在一些相关规划研究中，包括绿地（邢忠等，2006；黄光宇，2006）、文物古迹用地（郭红雨等，2011）、市政公用设施用地（谢英挺，2005；陈志诚，2010）等“90国标”中的城市建设用地和“城市发展备用地”（张永刚，1999；冯雨峰，2003）也被视为了“非城市建设用地”。

总结对于“非城市建设用地”的界定，其中较为有代表性的观点包括：

（1）结合既有法定土地分类[“90国标”和《土地利用现状分类（GBT21010-2007）》]，认为“非城市建设用地”为国标的G类，或土地分类中的耕地、园地、林地、草地、水域及水利设施用地和其他土地分类（谢英挺，2005）。

（2）《深圳市城市规划条例》及《深圳市城市总体规划（1996-2010）》中所提出的“非城市建设用地”。

③大致是指规划期内，城市规划区范围内不被用于城市建设的用地。

类似界定还出现在冯雨峰等（2003）、杭州市规划局（2004）④的相关研究中。

（3）罗震东等（2007）所提出的“非城市集中建设用地”和陈眉舞等（2010）所提出的“城市非建设用地”类似，是指“城市规划区范围内不用于集中城市建设的用地”。

（4）黄光宇（2006）定义的“城市非建设用地”，以及邢忠等（2006）提出的“城镇地域内的非建设性用地”则将“非城市建设用地”的范围进一步扩大至基于某种原则而必须保护与控制开发的用地，其中后者的范围更是延伸至整个城镇地域范围。

⑤

1.2.2相关规划研究

概念界定的模糊和不确定造成了“非城市建设用地”的自身逻辑悖论，使得相关规划在研究对象上界定不一。

由于将绿地，文物古迹用地、区域基础设施用地等也纳入“非城市建设用地”，则存在“非城市建设用地中的城市建设用地”，由此不得不将“非城市建设用地”再次划分，产生了“绝对不能占用的城市非建设用地”和“相对不宜占用的城市非建设用地”（王琳，2005），“永久性非建设用地和时效性非建设用地”（邢仲余，2010）、“非城市集中建设用地”（罗震东等，2007）⑥、“生态基质用地，可建设用地中的不建设用地、建设用地”（朱查松等，2008）等诸多概念，不可避免地导致了“非城市建设用地”概念的混乱。

其次，在相关规划研究的范围、对象、内容等方面，也缺乏统一规范的认知。

如深圳、杭州等地的“非城市建设用地”规划范围是城市规划区，而广州、成都、厦门等地则是就整个市域范围进行规划，无锡的“非城市建设用地规划”更是涉及无锡市区与苏州市、常州市、江阴市之间的市际生态隔离外环（朱查松等，2010）。

而在规划研究内容上，北京等地偏于对空间建设活动的管制，杭州等地注重对于现状非建设用地的划定和分类，重庆、无锡等地偏于对生态体系的规划，成都、厦门等地则强调对生态、区域设施、村庄以及其他不适宜建设用地等的界定和控管体系设计（陈眉舞等，2010）。

2国（境）外非建设用地的界定及其规划控制经验

正如前文指出，“城市建设用地”与“非城市建设用地”是我国特有的概念，其他国家或地区并没有与之直接对应的概念，但可找到具有相似内涵的用地分区及分类，尤其是在对生态用地、农用地、历史古迹地、重大基础设施用地等的规划和管理上，国际上有许多值得学习与借鉴的经验。

2.1日本——城市化控制区“留白”处理

日本的私有土地比重很高，在私人开发行为占主导的情况下，政府在抑制城市建设用地增长、保护非建设用地方面的压力是巨大的；但同时，相对集权的日本中央政府又惯于采取强制性控制手段。

在“划线／划区”规划（line－drawing／areadivision）中，城市规划区被划为城市化促进区（类似城市建设区）和城市化控制区（类似非城市建设区）。

规划期内，控制区内不予规划，除了农，渔、林业设施的建设外，任何土地开发和分割土地的行为原则上都被禁止；而城市化促进区则成为进一步进行土地使用区划的对象，区内支持和鼓励农业用地的城市化。

日本对于城市化控制区的“留白”处理类似于划定城市增长边界，但与国内相关规划研究最大的差异在于，国内的“非城市建设用地规划”多是在界定城市的“生态底线”（如无锡、杭州等），一旦“底线”确定，则基本不应变化。

而日本的城市化控制区／促进区实为政策控制区，这意味着，随着城市的发展环境、人口分布、土地开发建设等因素的变化，城市化控制区与促进区之间的边界是可以不断调整的（图1、表1）。

2.2加拿大——区分开发性质的用地控制

在加拿大，城市地区以外的土地权属较为复杂，既有诸如自然保护区、绿带等国家所有土地（incorporatedarea），又有农村居住、商业、工业等私人所有土地。

在这复杂的土地所有权属下，要求非建设用地的具体分类兼顾公共开发与市场建设行为的不同需求和控制方式，既保证对“非城市建设用地”中的公共性结构要素的政策引导，又保证对其中私人用地开发的有效控制。

应对这一问题，加拿大在其城市规划编制体系中设置了具有不同侧重的规划层级。

在较高层面的官方规划（officialplan）中，用地分类的划分与界定和发展政策直接对应，非城市建设指向的用地分类的规划强调保护公共资源、能源、自然环境，以及控制与管理重大设施、预留发展空间等目标；而在用于直接指导规划管理、土地开发的区划法（zoningbylaw）中，则采用用地功能性分类，非城市建设指向的用地划分的侧重点由保障结构性要素转为控制农村地区的居住、生产、商业等私人开发活动（表2）。

同样的原则也体现于建设用地的分类及规划中。

总括而言，加拿大的用地规划并没有区分“城市建设用地”或“非城市建设用地”，而是将两者统筹考虑，针对不同开发性质（公共性与市场性），有侧重地在不同规划层次分别控管。

需要指出的是，虽然在加拿大的多数城市或地区，用地规划图以总图的形式来表达（如城市中心地区内涵较多、空间尺度较小，如果用总图表达不清则采用大比例插图补充）（图2）；但在渥太华等大都市区，其城市地区（大致可视为城市建设区）仅是规划区中很小的一部分，相形之下农村地区（大致可视为非城市建设区）的范围要大得多。

因此，为了在更大比例尺下清晰地表达城市地区规划，渥太华的官方规划中首先将城市地区与农村地区进行划分，进而分别绘制用地规划图（图3），但这并不意味着将“城市建设用地”与“非城市建设用地”分离规划。

一方面，两者同是官方规划的构成部分，其对应的发展政策、用地分类、控管策略等都是同一规划框架下的元素，且多有交叠。

另一方面，区分城市与农村地区规划图，与其说是基于“城市建设与非城市建设区域”的控管需求差异，不如说是针对不同区域的“空间尺度和工作深度”的差异而分图表示。

事实上，在城市地区规划的用地分类中，仍涵盖着诸如农业、自然环境、开放空间等“非建设”元素（图4）。

2.3新加坡——在不同规划层次分重点控制

新加坡政府在公共事务管理中起着绝对主导作用。

目前新加坡全境70％以上的土地属于国有，城市土地开发由政府严格控制。

在新加坡的用地规划体系中，概念规划（conceptplan）与总体规划（masterplan）／开发指导规划（developmentguideplan）⑦是最为重要的两个层面。

其中，概念规划的用地规划及其控管政策偏战略性，仅为分片区编制的总体规划提供框架，而对具体城市建设不具法律羁束力。

相对地，总体规划则直接指导、约束城市开发建设。

新加坡的概念规划和总体规划对于非建设类用地的规划控制体现了不同的侧重。

虽然概念规划中的用地划分相对粗线条，仅是作为一种政策意图的示意性表达。

但对于战略性空间要素，尤其是战略性的非建设性元素（如主要的农业用地、开放空间）和区域性基础设施、轨道交通线路及站点等，概念规划的界定又是相对细致和严谨的（图5）。

比较概念规划与总体规划用地图（图6、图7），两者对大型的生态用地、开放空间、发展预留区、区域性基础设施等的边界划定是基本吻合的。

某种程度上，新加坡在概念规划层面就已经对区域性、战略性的非建设性元素做出了相对刚性的控制。

而在总体规划／片区开发指导规划中，则是基于概念规划的框架，重点界定和控制城市建设用地以及片区级的非建设类用地。

2.4香港——在规划程序上加以差别化

香港的城市规划编制体系分全港发展策略、次区域发展策略和法定图则三个层次。

其中，全港和次区域的发展策略是中长期发展策略，仅作为战略性框架，不具有指导实际开发建设的职能。

而法定图则又分为分区计划大纲、发展审批地区计划和土地发展公司／市区重建局发展计划（以下简称市区发展计划）⑧三类（图8）。

其中，分区计划大纲是最主要的法定图则类型：

发展审批地区计划主要针对新界乡郊地区；市区发展计划则由市区重建局制定，通常规划地域范围较小，主要是为了促进建成区的再开发。

这三类图则之间呈相互平行关系，且都是开发控制的法定依据，具有同等的法定地位和法律效力。

三者在规划内容上差异不大，不同点主要体现在对应的编制，审议、规划效力、规划年限等程序性规定上。

具有借鉴意义的是，针对新界大面积的“非城市建设区”，香港专门设立了“发展审批地区计划”作为法定图则的构成部分。

该图则主要为新界乡郊地区提供中期规划管制和发展指引，是一种过渡性图则，并逐步由分区计划大纲取代。

其特点在于一般仅对区内的非城市建设性用途（如“绿化地带”、“农业用地”、“乡村式发展用地”等）加以界定，而其余部分则通常划为“其他指定用途区”，并在需要开发建设时进一步论证及转化为分区计划大纲。

由于相比分区计划大纲，发展审批地区计划的编制和管理程序要简单得多，在满足规划管理需要的前提下，该类图则不仅减少了不必要的工作环节，而且能够及时、有效、灵活地控管“非城市建设区”。

需要强调的是，在对于非城市建设指向的用地界定上，分区计划大纲图和发展审批地区计划图的差异主要体现于规划程序而非规划内容。

许多“非城市建设区”也有分区计划大纲，且由于使用统一分类，两类图则在非建设用地的划分方式、规划深度上并无明显差异（图9）。

3对“非城市建设用地”概念的辨识及规划控制建议

3.1对“非城市建设用地”概念的重新认识

3.1.1概念界定

结合上文所列举的相关规划研究及国际经验，不难发现，“非城市建设用地”其实质是个用地分类问题——若干用地分类的集合；这些分类的共同特征是在规划期内不适宜或不允许在其分区内进行集中的城市化开发建设活动。

而作为这些分类的总称，“非城市建设用地”概念在当下出现，对于强调人与自然的和谐关系、促进城乡统筹发展等具有积极意义。

然而，“非城市建设用地”毕竟是“城市建设用地”为参照的派生概念，多方努力之下仍难成为一个完整范畴，也不足以构成独立的规划研究或编制对象；而另一方面，无论是以空间管制、生态规划，或是其他视角为切入点的规划工作，若割裂“城市建设用地”与“非城市建设用地”的联系，仅仅关注前者或后者，都是片面和不合理的。

事实上，上文列举的国内规划研究也正是意识到了这一点，才在严格意义上的“非城市建设用地”（“90国标”E类用地）基础上不断扩充其内涵，但由此也造成了相关概念的层出不穷及其定义上的混乱。

3.1.2“新版国标”的城乡规划“非建设用地”

2008年，住房和城乡建设部指派中国城市规划设计研究院负责组织修订“90国标”并展开相关研究。

2010年12月，住房和城乡建设部第880号公告批准新版《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）（以下简称“新版国标”），自2012年1月1日起实施，“90国标”同时废止。

在“新版国标”中，首次提出了“城乡用地分类”体系。

将城乡用地划分为建设用地（H类）与非建设用地（E类）两大类，而城市建设用地为建设用地（H类）下的一个小类（H11）。

在这一分类体系中，“非建设用地”作为大类出现，并在分类定义上最大程度地排除了建设性因素⑨。

而区域性的交通设施用地如铁路、港口、机场等用地，以及特殊用地等则不再属于“城市建设用地”，而是划为“区域交通设施用地（H2）”、“区域公用设施用地（H3）”和“特殊用地（H4）”，与“城乡居民点建设用地（H1，城市建设用地的上级分类）”并立（表3）。

城乡用地分类体系的提出为改变当前国内“非城市建设用地”研究的不规范性创造了契机。

笔者认为，首先，有可能将城乡用地分类作为界定所谓“非城市建设用地”的统一标准，即它是城市建设用地（H11）／城镇建设用地[城市建设用地（H11）与镇建设用地（H12）的加合]以外的所有用地分类的组合。

其次，根据这一观点，“非城市建设用地”不再是与城市建设用地相对应的独立范畴，而是处于不同分类级别，隶属不同大类的多项用地分类的集合。

最后，由于该集合中的各分类用地存在着类别归属、属性特征，管理需求等多方面的差异，因此，“非城市建设用地”不是一个“统一范畴”的研究对象。

另一方面，“新版国标”中，目前“非城市建设用地”的规划研究中所关注的非建设用地、区域性基础设施、乡村居民点等都已囊括于城乡用地分类中，作为独立分类出现，并对其进行了概念解释、功能定义和政策导向的界定。

换言之，如果当前关于“非城市建设用地”的规划研究是由于“90国标”E类用地无法涵盖和准确定义其全部研究对象，那么，在新分类体系下，关于“非城市建设用地”范畴的不断更新与讨论似乎已失去了必要性和研究意义。

当然可以预计到，由于“新版国标”中仍然有“城市建设用地”概念以及对应的一套独立完整的用地分类和规划管理体系⑩，与其对应的“非城市建设用地”这一名称仍会继续存在。

但笔者认为，“非城市建设类（性）用地”这一名称似乎更符合其实际内涵；某种程度上，“城市建设用地”或“非城市建设用地”首先是其分类意义，而非“准确”的主体研究对象。

3.2对于“非城市建设类用地”的规划控制

“新版国标”的发布与实施必然会给城市-区域建设空间的规划控管带来新的挑战与变化。

而综观我国当前的相关实践，仍处于地方政府、研究机构各自探索的阶段，尚未形成规范的控管体系。

结合国际案例研究，笔者认为，非城市建设类用地的规划控制应体现以下几点原则。

3.2.1尚未超出现有规划范畴

对于非城市建设类用地的规划控制应该首先体现于既有的城乡规划及其相关规划层面，尤其是法定规划层面中。

虽然目前的相关规划研究似乎试图建立一套针对非城市建设用地，包括现状分析、规划编制，政策实施、规划监管、公众参与等在内的独立体系（陈眉舞等，2010），但究其规划研究内容的实质，可以大致归结为几类：

其一，是空间管制类规划，如北京市限制区规划、无锡市生态资源评价与城市发展研究（部分内容）等；其二，是“五线”规划，如深圳市基本生态控制线管理规定和“深圳市基本生态控制线范围图”、成都市非建设用地规划（部分内容）、无锡市生态资源评价与城市发展研究（部分内容）、厦门市非城市建设用地控制规划（部分内容）等；其三，可归结为生态体系规划、景观体系规划、公园绿地规划、水源地及水系规划等专项规划，如广州番禺生态廊道控制性详细规划、成都市非建设用地规划（部分内容）、重庆市非建设用地规划、无锡市生态资源评价与城市发展研究等；其四，是类似“建设用地适宜性评价”一类的规划研究，如杭州城市非建设用地控制规划研究（部分内容）等（李健，2006）。

事实上，以上四类规划工作或编制早已有之，有的已在《城乡规划法》、《城市规划编制办法》等法律法规中有所规定，只不过其规划对象并不仅仅针对“非城市建设用地”。

因此，所谓的“非城市建设用地规划”只是聚焦于特定对象和研究范围，开展更为深入细致的规划研究工作：

在规划理念上，强调城乡统筹原则；在规划内容上，往往在既有规划类型上加以调整，完善和综合；在规划研究方法和技术路线上，融入了生态学、环境学、景观学等领域的概念、思路和技术；在结论上，有的更加注重控管机制的建设和政策设计，强调规划实施的可操作性。

基于以上考察，笔者认为，当前的所谓“非城市建设用地”的规划研究有可能也有必要与包括相关规划在内的现有城乡规划体系相整合。

一方面，既有的“非城市建设用地”规划研究尚难以形成独立范式，而我国现行的规划体系则是经过几十年的实践，已经相对规范和成熟。

所以，融入既有体系有助于规范当前混乱的“非城市建设用地”规划研究。

另一方面，也是更为重要的是，只有结合已有规划，尤其是法定规划，体现“非城市建设用地”规划的合理内涵的成果才能够得到法律和体制保障，才能够真正实现城市一区域的保护与控管目标。

在融入形式上，“非城市建设类用地”所涉及的规划可以依托总体规划中的建设用地适宜性评价、空间管制规划、生态系统规划研究专题、历史保护规划研究专题以及控制性详细规划中的“五线”规划等平台而出现，也可以结合生态体系、绿地与开放空间、景观体系、水源水系等独立专项规划而出现；同时，既有的“非城市建设用地”的规划控制理念还应渗透在规划的编制与管理的全过程中，并对不同规划层次的产业政策、空间结构、用地布局、基础设施配置等内容产生影响。

3.2.2城市建设与非建设类用地的统筹规划控制

如前文介绍，很少有国家或地区将“非城市建设用地”与“城市建设用地”分立，单独列为规划对象。

必须认识到，两者实为紧密相关的空间范畴，任何一方面的发展都必然影响到另一方面。

无论是单纯以“城市建设用地”为核心的规划，还是单就“非城市建设用地”进行的规划研究，都是片面和缺乏全局观的。

以当前相关规划研究目标为例，有研究提倡借鉴香港对于非建设性用地的管理经验○，赋予非城市建设用地以实际功能承载（陈眉舞等，2010；朱查松等，2010）；有研究提议规划市域／规划区范围内的重要生态廊道与斑块（邢忠等，2006；闫水玉等，2010）；有研究则试图划定城市的增长边界（郭红雨等，2011；陈眉舞等，2010）等等。

显然，无论这些研究的对象如何界定，都难以避开城市建设用地范畴；即使能够单就非城市建设用地进行研究，其研究成果的可实施性也会大打折扣。

例如，成都市非建设用地规划就被指出“过于理想化……无法真正解决保护与发展之间的尖锐矛盾……不能正确对待、处理（规划范围内的）建设空间，非建设用地的保护基本无法实施”（罗震东等，2008）。

因此，对于非城市建设类用地的规划有必要如新加坡或香港，与城市建设用地在同一规划中通盘谋划；或者借鉴日本的经验，首先建立明确的城市建设与非城市建设类规划框架（明确二者边界，分别对应政策导向规定等），再基于框架对非城市建设类用地规划进行深入研究，进一步补充完善。

结合我国现行城乡规划体系和上文提出的非城市建设类用地规划形式，则需要保障融入非城市建设类用地元素的专项规划必须遵循总体规划的战略框架，并严格符合总体规划的强制1生内容。

3.2.5赋予非城市建设类用地以必要的政策属性

无论是“90国标”分类、土地利用现状分类，或是“新版国标”分类，其对于非建设用地分类的划分都基本局限于对用地功能属性的界定。

但根据国际经验，赋予非城市建设类用地以政策内涵对其规划管理尤为重要。

相比城市建设用地，非建设用地的功能通常较为简单，开发建设项目要少得多。

相形之下，其所对应的控制内容往往具有很强的政策性，是无法完全由用地功能界定的。

以加拿大的渥太华官方规划（CityCouncilofOttawa，2007）为例，其“东南部重要湿地”、“自然环境保护区”、“绿带就业和科研区”等政策区的划定都是与具体空间政策直接挂钩的：

这些政策不仅包括对范围内可发展功能的划定，还包括对可能出现的特殊情况的描述，甚至还有与政策区相关的其他政策法规的列举等。

一定程度上，只有这些对应政策被完整地列举、充分界定，且规范化、甚至法律化时，才能切实有效地保护与管理城市的非建设空间。

反观我国，虽然我们也有诸如自然保护区、风景保护区、基本农田等政策性较强的非建设用地，但其对应的用地分类并没有在规划法规、标准中得到明晰界定。

因而，其对应的保护与管理政策也就无法直接转化为规划条款，更无法在法定规划中落实至特定空间分区。

此外，借鉴新加坡对战略性、全局性与片区性、局部性非城市建设类用地划定分区的经验，在赋予我国的非城市建设类用地以政策属性时，对其重要性也应予以明确，以便在不同的规划层面分别加以研究落实。

事实上，在“新版国标”中对这一问题已经有所涉及。

由于设置了“区域交通设施用地（H2）”和“区域公用设施用地（H3）”，并将其与城市建设用地分类中的交通设施用地（S）和公用设施用地（U）相区别，在一定程度上已经根据重要性对基础设施用地做出了区别。

类似的问题还包括区域性与地方性的绿地及开放空间等，但“新版国标”并未对两者加以区别界定，建议在今后的具体规划编制中加以考虑及弥补。

4结论

“非城市建设用地”概念的出现及引发广泛关注有其历史的必然性，有关的实践和研究