最高人民法院公报案例集行政法部分.docx

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最高人民法院公报案例集行政法部分

1.《陈莉诉徐州市泉山区城市管理局行政处罚案》【2003年第6期】简介：

原告：

陈莉，女，31岁，个体工商户，住江苏省徐州市醒华巷。

　　被告：

江苏省徐州市泉山区城市管理局。

　　法定代表人：

徐新勤，该局局长。

　　被告：

江苏省徐州市泉山区人民政府。

　　法定代表人：

董峰，该区区长。

　　2002年8月21日，江苏省徐州市泉山区城市管理局（以下简称城市管理局）执法人员以陈莉擅自占用道路经营冷饮并影响市容为由，以城市环境综合整治指挥部（以下简称综合整治指挥部）的名义，扣押了陈莉经营用的冰柜等物品。

陈莉不服，认为城市管理局和徐州市泉山区人民政府（以下简称区政府）扣押财产的行政强制措施违法，于2003年1月6日向江苏省徐州市中级人民法院提起行政诉讼。

　　原告诉称：

2002年8月21日晚，我在徐州市淮海路与立达路交叉处附近经营冷饮时，政府执法人员在未表明身份，未下达处罚决定，未列扣押清单的情况下，即认为我违法占道经营，并强制扣押了我经营用的冰柜、推车及食品、饮料。

请求撤销被告的违法行政行为，返还扣押物品。

　　原告提供的证据有：

　　1．综合整治指挥部于2002年8月22日补发的8113号物品暂扣清单，以证明被诉行政行为的存在。

　　2．证人陈平的证言。

主要内容是：

执法人员扣押了陈莉海尔冰柜1台（冰柜内有待售食品）及遮阳伞和放置冰柜的手推车。

　　被告城市管理局和区政府在法律规定的期限内未提交答辩状，也未提供扣押财产强制措施的证据和依据。

　　案件公开审理时，被告城市管理局出庭辩称：

我局系根据市、区领导的统一布署，对占道经营影响交通的情况进行统一整治，没有违法。

　　被告城市管理局出庭时提供的证据有：

　　1．徐州市黄茅岗停车场一份进车单，以证明扣押原告物品品种和数量与扣押清单相符。

　　2．证人彭远峰的出庭证言。

主要内容是：

他在参与2002年8月21日执法时，只扣押了1台空冰柜和遮阳伞。

　　被告泉山区政府出庭辩称：

本案被诉行政行为是城市管理局作出的，该局能够依法独立承担行政责任，区政府不应作为本案被告。

　　法庭认证中，双方当事人对本案的事实存在严重分歧。

被告城市管理局认为，对原告陈莉扣押的物品，应该以扣押清单记载的内容为准。

工作人员在采取强制措施时，没有扣押当事人冰柜中的食品、饮料及手推车。

原告陈莉认为，城市管理局提供的扣押清单不是现场制作的，亦无相对人或其他在场人签字认可，故清单中记载的物品与实际不符，不能证明执法人员没有扣押冰柜中的食品、饮料及手推车。

　　徐州市中级人民法院确认的案件事实如下：

　　2002年8月21日晚，被告城管局行政执法人员以原告陈莉擅自在徐州市淮海路与立达路交叉处附近占道经营，影响市容为由，将陈莉在经营中使用的海尔314型冰柜1台、手推车1辆及遮阳伞1把予以扣押，并于第二天向陈莉出具了物品暂扣单，暂扣单上盖有综合整治指挥部的印章。

陈莉不服，遂以徐州市泉山区人民政府、徐州市泉山区城市管理局为被告提起行政诉讼。

　　关于被告城市管理局是否扣押了原告陈莉的推车及冰柜内的食品、饮料，双方的陈述不一致。

城市管理局虽提供暂扣单和进车单予以佐证，但由于暂扣单不是现场制作的，没有相对人或其他在场人签字认可，故该暂扣单记载的内容不能采信，城市管理局提供的证人关于只扣押一个空冰柜和遮阳伞，未扣押手推车和食品的证言因为缺乏依据，亦不予采信。

　　另查明：

综合整治指挥部是被告城市管理局自行设立的内部工作协调机构，与该局合署办公。

　　本案的争议焦点是：

被告城市管理局暂扣了原告陈莉哪些物品?

暂扣行为的法律后果应由谁承担?

泉山区人民政府是否应该作为本案的被告?

　　原告陈莉及诉讼代理人认为，综合整治指挥部无行政处罚权，有关工作人员在暂扣物品时未现场制作扣押物品清单和笔录，亦未在作出暂扣决定后7日内对暂扣物品进行处理，违反法律规定的行政处罚程序，故暂扣行为应子撤销，同时应返还违法扣押的冰柜、遮阳伞，赔偿手推车损失200元及食品、饮料损失1000元。

　　被告城市管理局认为，城市管理局在统一采取强制措施前已下发了通知，原告陈莉未停止非法经营，对其采取行政强制措施并无不当；扣押陈莉冰柜时已将里面的食品和饮料移交给陈莉本人，暂扣物品后曾通知陈莉领回冰柜和遮阳伞，由于对方拒领，故不存在违法扣押的情况，也不应该承担有关责任。

　　被告区政府认为，城市管理局能够依法独立承担法律责任，区政府对其行为不应承担责任。

　　徐州市中级人民法院认为：

　　因综合整治指挥部是城市管理局的内设协调机构，且2002年8月21日晚暂扣原告陈莉物品行为是城市管理局工作人员实施的，该局是依法成立具有行政主体资格的行政组织，故本案中城市管理局应作为适格的被告，暂扣陈莉物品行为的法律后果，应由城市管理局承担。

故综合整治指挥部不具行政诉讼的被告资格，区人民政府与本案被诉行政行为无直接的法律关系，也不应承担法律责任。

　　被告城市管理局在收到原告起诉状副本后的法定期限内，未向法庭提交暂扣原告陈莉物品的证据和依据，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条规定，应认定该暂扣行为无证据和依据，属于违法行政行为，应予撤销。

城市管理局应返还违法扣押陈莉的海尔314型冰柜1台、遮阳伞1把。

违法暂扣的手推车和冰柜内的食品、饮料也应予返还；但鉴于城市管理局现在已无法返还手推车和冰柜内的食品、饮料，故应予折价赔偿。

　　《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第一款第（三）项的规定，原告陈莉要求返还手推车及冰柜内食品和饮料的诉讼主张，应对被扣押的手推车价值及食品、饮料的品种和数量承担举证责任，但考虑到陈莉的手推车是自制的，陈莉的经营属于流动性的零售摊点，没有销售记录，客观无法准确举证，且被告城市管理局的工作人员在执法时未现场制作扣押清单或笔录，亦是造成该事实难以确定的主要原因，故手推车按陈莉主张的价值200元认定比较合理，应予支持；食品、饮料损失根据陈莉冰柜型号和经营品种等情况认定为800元比较合理，对陈莉主张赔偿其食品、饮料损失1000元的主张，不予支持。

　　依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第

（二）项第1目、第2目、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第

（二）项、第二十八条第

（二）项、第（四）项之规定，于2003年6月10日判决：

　　一、撤销被告徐州市泉山区城市管理局2002年8月22日对原告陈莉作出的编号为8113号的暂扣物品决定；　　二、被告徐州市泉山区城市管理局于本判决生效之日起三日内返还原告陈莉的海尔314型冰柜1台及遮阳伞1把；　　三、被告徐州市泉山区城市管理局赔偿原告陈莉冰柜推车的损失200元和食品饮料损失800元，合计1000元，于本判决生效之日起三日内支付。

　　案件受理费100元，由被告徐州市泉山区城市管理局负担。

　　一审宣判后，城市管理局不服，向江苏省高级人民法院提起上诉—主要理由是：

城市管理局行政执法中并不违法，扣押陈莉冰箱和遮阳伞是由于其违法经营，应当受到处罚。

第二日出具扣押单是由于陈莉当时拒绝接收扣押单，应由其本人负责：

没收陈莉违法经营物品时，陈莉当时已将冰柜内未售完的食品、饮料拿出。

要求赔偿手推车和食品饮料，没有法律依据。

请求二审依法改判　　陈莉答辩称：

行政执法理应按有关法规的规定进行，暂扣我物品应当即时开具物品暂扣清单，还应制作被扣物品的名称、数量清单交给我，同时亦应向我讲明在限定时间内到具体指定地点接受处罚。

城市管理局行政执法中没有执行有关规定，是明显违法：

暂扣物品是事实，赔偿损失理所应该。

城市管理局不承认暂扣了手推车和冰柜里的食品和饮料，不符合事实。

请求维持一审判决。

　　江苏省高级人民法院在审理中，曾书面询问双方当事人是否认为不需要开庭，但双方均未提出不开庭的申请，故决定于2003年8月14日公开开庭审理本案。

上诉人城市管理局于同年7月22日签收了开庭传票，但未到庭也未说明任何理由。

法庭决定推延至8月26日开庭，并依法再次向城市管理局送达开庭传票，城市管理局虽于8月19日签收，但仍未到庭也未说明不到庭的理由。

被上诉人陈莉两次均到庭。

　　江苏省高级人民法院另查明：

　　上诉人城市管理局的委托代理人在一审庭审中陈述：

“当时我们也认为行政行为理由不太充足，就于8月28日决定放行……”。

此事实有一审庭审笔录在卷证实：

　　被上诉人陈莉在收到上诉状副本后，委托他人担任其二审期间的委托代理人，并与有关法律服务所签订了委托代理合同，交纳了代理费用人民币1000元。

陈莉及其委托代理人、证人在二审期间往返徐州和南京的必要的交通费用及必要的市内交通费共计人民币570元，陈莉要求城市管理局承担上述所支出的费用。

此事实有被陈莉提交的委托代理合同、代理费发票及相关车票证实。

　　江苏省高级人民法院认为：

　　案件当事人一审判决后在法定期限内提起上诉，是其诉讼权利。

但本案中，城市管理局在案件的一审期间未在法定期限内提交答辩状，也未提供行政处罚的证据和依据，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条规定，应当承担败诉的法律后果，且城市管理局的委托代理人在一审庭审陈述时，已自认其行政行为理由不充足。

城市管理局在一审被判决败诉后，虽然提起上诉，却怠于行使自己的诉讼权利，未向法院提交法定代表人身份证明书，也未委托诉讼代理人参加诉讼。

在接到第一次开庭传票后，既未申请延期开庭也未提供任何材料且拒不到庭，后也未按要求提供有关不能到庭的正当理由的说明；第二次接到开庭传票后，仍然拒不到庭且不说明任何理由，应视为申请撤诉。

由于城市管理局不正当地行使了自己的诉讼权利，实际上加重了被上诉人陈莉的负担，基于公平原则，城市管理局应当负担陈莉因此次诉讼而支付的直接的、合理的费用，即二审期间的委托代理费用及诉讼参与人两次往返必需的交通费用共计人民币1570元。

　　综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十五条及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条第一款、第六十三条第一款第（十）项之规定，江苏省高级人民法院于2003年9月19日裁定：

　　一、本案按撤诉处理，各方当事人按原审判决执行。

　　二、上诉人徐州市泉山区城市管理局在收到本裁定书之日起3日内支付被上诉人陈莉在二审期间支出的委托代理费及往返必需的交通费用共计人民币1570元。

2.《陈宁诉庄河市公安局行政赔偿纠纷案》【2003（3）】简介：

原告：

陈宁，女，45岁，辽宁省丹东市人，住辽宁省丹东市元宝区解放街。

　　被告：

辽宁省庄河市公安局。

住所地：

辽宁省庄河市昌盛街。

　　法定代表人：

陈杰，该局局长。

　　原告陈宁因不服被告庄河市公安局2002年4月16日作出的庄公行不赔字第（2002）第1号不予赔偿决定（以下简称决定），于2002年4月16日向辽宁省庄河市人民法院提起行政诉讼。

　　原告诉称：

2001年12月24日，我丈夫韩勇驾驶的出租轿车，在庄河市栗子房镇林坨处发生了交通事故，韩勇当场死亡。

庄河市公安局交通警察大队在事故现场用气焊切割该车，致使该车失火，经济损失达21万余元。

经调查，该车被撞车损约为3万元，其余为失火损失。

由于交通警察处理事故时的职务行为直接导致车辆失火，故应赔偿该车因失火造成的经济损失18万元。

　　原告提供的证据有：

　　1．庄河市价格认定中心的估价鉴定书，用以证明其车辆损失价值。

　　2．被告关于该案的答辩，用以证明被告认定应当按《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称国家赔偿法）有关规定处理车辆损失。

　　3．证人林厚才、张旨有、李生东的证言，用以证明原告轿车失火是被告在处理事故中造成的；证人于庆波的证言，证明轿车失火前的经济损失不超过3万元。

　　被告辩称：

原告的赔偿申请，不符合国家赔偿法的有关规定，依法不应予以赔偿。

　　被告提供的证据有：

　　1．大连市公安局交通警察支队道路事故责任重新认定书。

　　2．证人刘吉富的证言，用以证明不予赔偿理由。

　　在法庭调查中，双方当事人对上述证据进行了质证。

原告认为，被告提出的证据1、证据2不能作为被告不予赔偿的证据。

被告认为，原告提出的证据1只能证明车辆损失的价值；证据2只能说明公安机关是按照国家赔偿法处理的，不能说明已认可按国家赔偿法赔偿；证据3不具有真实性，不能作为证据使用。

　　庄河市人民法院认为：

原告提出的证据1是庄河市价格认定中心估价鉴定书。

该鉴定书是对车辆价格的认定，而不能证明交通管理机关在履行职务中有违法行为；原告提供的证据2不具有合法性，不予采信。

原告提供的证据3可以证明当时交通管理机关工作人员对事故现场处理的情况，符合客观事实，应予采信。

被告提出的证据1与本案事实无关联性；被告提供的证据2可以说明交通管理机关履行职责情况，应予采信。

　　庄河市人民法院根据上述有效证据，认定以下事实：

2001年12月24日8时40分许，原告丈夫韩勇驾驶的红旗牌出租轿车（牌照为辽Ｆ－93885）在庄河市栗子房镇林坨附近发生交通事故。

庄河市公安局交通警察大队接到报警后，立即出警，赶到事故现场。

在事故现场初步查明，韩勇驾驶的红旗牌轿车已被撞变形，韩勇被夹在驾驶座位中，生死不明，需要立即抢救。

为了尽快救出韩勇，警方先后采用了撬杠等方法，都不能打开驾驶室车门，最后采用了气焊切割的方法，在周围群众的帮助下，将韩勇从车中救出送往医院。

虽然在气焊切割车门时采取了安全防范措施，但切割时仍造成了轿车失火，因火势较大，事先准备的消防器材无法将火扑灭，扩大了汽车的损失。

事后，原告陈宁要求庄河市公安局赔偿抢险警察气焊切割时造成车辆被烧毁的损失，庄河市公安局于2002年4月16日作出庄公行不赔字（2002）第1号不予赔偿决定。

陈宁不服，故提出诉讼，请求行政赔偿。

　　庄河市人民法院认为：

　　国家赔偿法第二条第一款规定：

“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。

”　　庄河市公安局交通警察大队在接到报警后，即派人赶赴现场处理事故，是履行交通警察的职责。

在处理事故中，警方根据司机韩勇生死不明的情况，判断应立即从发生事故的汽车中将其救出送往医院，并无不当。

在其他方法都无法打开已经变形的车门时，不得不采取破损车门的措施并不违法。

虽然该措施后来导致了汽车的毁损，但由于当时情况紧急，无法采取其他更安全、有效的措施抢救韩勇。

警方在救人过程中虽然造成了汽车的毁损，但不具有违法性，原告陈宁要求庄河市公安局对抢险过程中致使其汽车毁损给予行政赔偿，不符合国家赔偿法的有关规定。

庄河市公安局对此作出不予赔偿的决定是正确的，应予维持。

　　据此，庄河市人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第

（一）项的规定，于2002年6月26日判决如下：

　　维持被告庄河市公安局庄公行不赔字（2002）第1号《不予赔偿决定书》。

　　宣判后，陈宁不服，向辽宁省大连市中级人民法院提出上诉，请求撤销一审判决，判令庄河市公安局赔偿其经济损失18万元。

理由是：

交通警察采取气焊切割车门的方式，并不是救人必须采取的手段，而且在用气焊切割车门之前，应该预见到引起失火的后果。

失火是因为没有采取可靠的防范措施造成的，说明警方处理事故的措施不当，对由此引起的财产损失，应予赔偿。

　　庄河市公安局同意一审判决，认为警方为履行职责而实施的紧急抢险行为，虽然给当事人造成了一定的物质损害，但依法不应承担赔偿责任。

　　大连市中级人民法院经查明，确认了一审法院认定的事实。

　　大连市中级人民法院认为：

　　根据国家赔偿法第二条第一款的规定，国家机关及工作人员违法行使职权，是给予国家赔偿的必要前提。

本案中，警方是在司机韩勇被夹在发生事故的轿车驾驶室里生死不明，需要紧急抢救的情况下，决定实施强行打开驾驶室车门措施的。

由于当时其他方法都不能打开已经变形的车门，为及时抢救出韩勇而采取气焊切割车门的方法，实属情况紧急，迫不得已。

因为不及时打开车门，就无法对生死不明的韩勇实施紧急救护；尽早打开车门救出韩勇，就有可能挽救其生命。

气焊切割车门的方法虽然会破损车门，甚至造成汽车的毁损，但及时抢救韩勇的生命比破损车门或者造成汽车的毁损更为重要。

因为相对人的生命而言，破损汽车车门或者汽车致他人利益损害明显较小，警方在紧急情况下作出强行打开车门抢救韩勇的决定，具有充分的合理性，而且在采取措施之前，警方已经尽可能地采取了相应的防范措施。

虽然气焊切割车门导致了轿车的失火，但该行为从性质上属于警方正当的抢险救助行为，没有超出交通警察依法履行职责的范围。

上诉人陈宁要求警方对在不得已情况下的紧急救助行为所造成的损失给予行政赔偿，是没有法律依据的。

又由于事故现场客观条件的限制，无法准确判断司机韩勇的生死状况，故不能以事后证实的结果为理由，认定警方对韩勇的救助行为没有实际的意义，故上诉人陈宁认为警方实施的紧急抢险行为不当的理由亦不成立。

　　综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第

（一）项和第六十一条第

（一）项之规定，大连市中级人民法院于2002年11月7日判决：

　　驳回上诉，维持原判。

本判决为终审判决。

3.《吉德仁等诉盐城市人民政府行政决定案》【2003（4）】简介：

原告：

吉德仁，男，36岁，个体运输户，住江苏省盐城市南洋镇。

　　原告：

蔡越华，男，24岁，个体运输户，住江苏省盐城市伍佑镇。

　　原告：

蔡和平，男，28岁，个体运输户，住江苏省盐城市南洋镇。

　　原告：

丁书全，男，29岁，个体运输户，住江苏省盐城市南洋镇。

　　被告：

江苏省盐城市人民政府。

住所地：

江苏省盐城市建军中路。

　　法定代表人：

陶培荣，该市市长。

　　2002年8月20日，盐城市人民政府作出第13号《专题会议纪要》（以下简称《会议纪要》），主要内容包括：

城市公交的范围界定在批准的城市规范区内，以城市规划区为界，建设和交通部门各负其责，各司其职；城市公交在规划区内开通的老干线路，要保证正常运营，继续免交有关交通规费；在规划范围内的城市公共客运上发生的矛盾，须经政府协调，不允许贸然行事，否则将追究有关方面的责任。

吉德仁、蔡越华、蔡和平、丁书全认为《会议纪要》属于违法行政决定行为，向江苏省盐城市中级人民法院提起诉讼。

　　原告吉德仁、蔡越华、蔡和平、丁书全诉称：

盐城市公共交通总公司（以下简称公交总公司）的5路和15路客运线路未经批准，擅自延伸出盐城市市区，与我们经批准经营的客运线路重叠，属于不正当竞争，损害我们的经营利益。

为此我们多次向盐城市城区交通局（以下简称城区交通局）反映，要求其依法对公交总公司及5路和15路参加客运的车辆进行处罚并追缴非法所得。

盐城市人民政府的《会议纪要》干预了城区交通局的查处，违反有关法律的规定，直接损害了我们的经济利益。

　　原告诉讼请求是：

（1）确认被告盐城市人民政府强行中止城区交通局查处公交总公司违法行为的行为违法。

（2）确认《会议纪要》的相关内容违反了国家道路运输管理的有关规定。

　　原告提交的主要证据有：

　　1．交通管理部门颁发给吉德仁等人的道路运输证及其他相关材料以及吉德仁等人交纳有关交通规费的证明；　　2．吉德仁等人申请城区交通局依法履行法定义务的书面材料；　　3．城区交通局致公交总公司的通知、函告及公交总公司的复函；　　4．城区交通局城交[2002]66号《关于331省道客运经营业户请求我局依法履行管理运输市场法定义务申请的复函》。

　　原告提供的法规及规范性文件有：

　　1．1998年建设部的三定方案；　　2．1998年交通部的三定方案；　　3．2000年江苏省建设厅的三定方案；　　4．2000年江苏省交通厅的三定方案；　　5．交通部办公厅公路字[1999]22号《关于明确交通客运行业管理主体的复函》；　　6．交通部交函公路[1999]189号《关于对〈关于明确我市交通客运行业管理主体的紧急请示〉的复函》；　　7．交通部公路司公运管字[2000]216号《关于请尽快理顺西华县道路客运管理体制等有关事宜的函》；　　8．交通部办公厅2000年《关于道路旅客运输行业管理主体的复函》；　　9．江苏省交通厅苏交运[1999]49号《关于对城市公交企业经营道路客运加强交通行业管理的通知》；　　10．《江苏省实施中华人民共和国城市规划法办法》；　　11．1998年6月17日国家发展计划委员会、财政部、交通部计价管[1998]1104号《关于规范公路客货运附加费增加公路建设资金的通知》；　　12．交通部、国家计划委员会、财政部、国家物价局（91）交工字714号《关于发布〈公路养路费征收管理规定〉的联合通知》；　　13．《江苏省公路养路费征收管理规定实施细则》；　　14．《公路运输管理费征收和使用规定》。

　　被告辩称：

《会议纪要》不属于行政诉讼受案范围。

2002年8月20日，在盐城市南洋镇交管所开通农村公交、延伸城市公交，与公交总公司发生大规模冲突的背景下，市政府召集有关部门负责同志进行专题会议办公，并作出了《会议纪要》。

该纪要依据有关法规、文件及城市规划规定，对城市公交的范围进行了界定，明确了建设、交通等部门对城市公交和道路运输管理的有关职责，对争议的矛盾提出了处理方案。

该行为属于行政机关内部指导行为，且未超越有关法规文件的规定，也未作出具体的行政决定，不具有行政强制力。

原告吉德仁等人不具备本案的诉讼主体资格，无权对城区交通局能否查处公交总公司以及是否合法查处提出诉讼请求，认为市政府非法干预交通局对公交总公司的查处亦无任何事实和法律依据。

　　被告盐城市人民政府提供的规范性文件有：

　　1．城乡建设环境保护部城市建设管理局84城公交字第016号《关于城市公共交通经营范围问题的函复》；　　2．1980年（80）城发公字309号《关于加强城市公共交通工作的若干规定》；　　3．建设部建城函[2001]93号《关于城市公共交通营运中有关问题的函复》；　　4．《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条之规定；　　5．《江苏道路交通管理条例》第三条之规定；　　6．《江苏省道路运输市场管理条例》；　　7．国务院国发[2000]23号《国家行政机关公文处理办法》。

　　经庭审举证质证，原、被告对对方提交的证据材料及规范性文件的真实性均未提出异议，对上述证据材料的真实性依法予以认定。

依据以上证据，盐城市中级人民法院认定事实如下：

　　2002年8月20日，被告盐城市人民政府因农村公交延伸入城与城市公交发生矛盾后，召集相关部门进行协调后作出了《会议纪要》。

该会议纪要对盐城市的城市公交的运营范围进行了界定，并明确城市公交在上述界定的规划区范围运营继续免交有关交通规费等问题。

　　另查明，原告吉德仁等人是经交通部门批准的道路交通运输经营户，经营的客运线路与市政府明确免交交通规费的公交总公司的5路、15路车在盐城市城区立交桥以东至盐城市城区南洋镇之间地段的运营线路重叠。

2002年8月20日、21日，城区交通局分别向公交总公司发出通知、函告，要求该公司进入城区公路从事运营的车辆限期办理有关营运手续。

公交总公司则于2002年8月20日复函城区交通局，认为根据建设部的文件及市政府《会议纪要》的精神，该公司不需要到交通主管部门办理有关批准手续。

2002年9月10日，吉德仁等人向城区交通局暨城区运政稽查大队和南洋中心交管所提出申请，请求依《江苏省道路运输市场管理条例》的规定对公交总公司的未经交通部门批准超出市区延伸到331省道进行运营的行为进行查处。

2002年9月11日，城区交通局对吉德仁等人的申请进行答复，对上述通知、函告公交总公司的情况进行了通报，并在答复中说明2002年8月30日市政府下发的《会议纪要》已明确“城市公交在规划区内开通的若干线路，要保证正常营运，继续免交有关交通规费”，因南洋镇域已列入市建设规划区范围内，故该局无法对城市公交车进入331省道南洋段的行为进行管理。

　　本案中原、被告的主要争议焦点是：

（1）《会议纪要》是否为可诉行政行为。

（2）《会议纪要》的相关内容是否合法。

（3）盐城市政府是否有违法制止城区交通局查处的行为。

　　原告吉德仁等人认为：

《会议纪要》包括两个具体行政行为及一个已外化的内部行政