城市综合应急管理平台建设.docx

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城市综合应急管理平台建设

城市综合应急管理平台建设

应急系统与危机传播

作者：

北京华迪宏图信息技术有限公司杨帆/文、图来源：

《现代职业安全》杂志发布时间：

2011年09月19日

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　　在北京生活多年的市民，除了能感受到丰富多彩的生活元素和日新月异的发展、变化之外，还能经常耳闻目睹或亲身体会到这座国际化大都市不断发生的各种大大小小突发事件给生活带来的种种影响。

小到每天早晚上下班的堵车，大到公共领域的安全事件，城市很大一部分管理资源都要消耗在处理这些难以预测，但又无法回避的突发事件应急管理工作上。

　　随着国内各级政府按照《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》（国发〔2006〕24号）中对推动应急管理工作深入开展作出的部署，开展城市综合应急管理平台的建设，加强应急管理知识的宣传，公众也越来越多地希望了解到国家及地方政府做这项工作的意义在哪?

价值究竟有多大?

对像北京这样脆弱的城市运行系统能起到多大的保障作用?

　　带着这些问题，笔者从城市综合应急管理平台的系统架构、平台所服务的应用领域、平台对突发事件生命流程全周期的管理以及平台的主要特点和不足等几个方面，结合系统工程的视角，阐述城市综合应急管理平台该如何更好地管理“应急”这件事。

图1   城市应急平台总体结构图

图2 国家应急平台体系的系统结构

图3  突发事件的管理流程图

城市综合应急管理平台系统架构

　　根据《国家应急平台体系建设技术要求》和市（县）政府应急管理业务需求，城市应急平台总体架构主要由指挥终端、基础支撑系统、数据库系统、综合应用系统、信息接报与发布系统、安全保障体系和标准规范体系等组成，如图1所示。

　　物理平台、支撑系统和数据库

　　在应急平台的最底层是物理平台，主要包括应急指挥场所、移动应急平台和个人手机终端。

应急指挥场所内有显示系统、智能控制系统、综合布线系统、安全防范系统等。

移动应急平台包括大型、中型和小型移动平台，大中型移动应急平台主要有应急通信、指挥调度、图像采集等功能。

个人手机终端主要应用于现场。

　　支撑系统是指为城市综合应急管理平台的数据库和应用系统提供基础支撑服务，同时管理各类突发事件信息的采集和汇总。

　　根据城市应急管理总体业务模型，城市应急管理体系业务数据可总体概括为“平战结合、前后并重、时空分类、服务决策”。

基础资源信息包括：

基础管理信息、应急队伍信息、物资保障信息、预案信息、法律信息、地理信息、案例信息、其他信息。

突发事件上报和监测监控信息包括：

图文信息、音视频信息、空间信息、监测监控信息、其他辅助信息。

辅助决策信息包括：

智能分析信息、其他辅助信息。

应急处置信息包括：

应急决策信息、指挥调度信息、现场反馈信息、通讯信息、其他辅助信息。

总结评估信息包括：

评估信息、调查信息、事后信息、其他信息。

基础资源信息是应急处置信息和辅助决策信息的基础。

突发事件上报和监测监控信息为应急处置信息提供基础支撑。

辅助决策信息是应急处置信息的基础，他们为总结评估信息提供来源。

　　城市综合应急管理平台应用系统

　　综合业务管理系统主要实现市、县政府对特别重大、重大、较大突发事件信息的接收、审核、办理、跟踪、协调、反馈，续报信息的接收;各市（县）应急办和各专业应急机构对上述突发事件的上报;以及对国务院应急平台指示的响应，协调调度;市（县）政府应急办的电话管理，通讯录管理，各类文电公文的管理，以及信息简报制作;各级各类预案的管理;灾后信息汇总，历史事件信息的查询、统计和报表输出，信息报送情况考核;纸质文档、图像、影像资料等档案的分类管理和快速检索调阅;数据管理与维护，系统监控与运行管理。

　　风险隐患监测预防系统主要负责市（县）辖区内的防护目标、重大危险源、关键基础设备等监控目标的空间分布和运行状况信息;并实现本市（县）监控数据的接入和上报;实现隐患分析和风险评估功能。

　　预警预测系统是在市（县）级相关部门预测预警的基础上，进行突发公共事件的综合预警和衍生、次生灾害后果分析，实现突发公共事件的早期预警、趋势预测;并结合事件进展情况，对事件影响范围、影响方式、持续时间和危害程度等后果进行综合研判。

　　智能辅助方案系统是根据有关应急预案，利用对突发公共事件的研判结果，结合应急组织体系、工作流程和应急保障力量，通过有关法规、政策、安全技术要求以及处理类似事件的案例等进行智能检索和分析，并咨询专家意见，提供应对突发公共事件的指导流程和辅助决策方案。

根据应急过程不同阶段处置效果的反馈，实现对辅助决策方案的动态调整和优化。

　　指挥调度系统是辅助应急指挥人员有效部署可调度应急队伍、应急物质、应急装备等资源，实时并及时地将突发公共事件发生发展情况和应急处置状况传递给相关人员，实现协调指挥、有序调度和有效监督，提高应急效率。

　　应急资源保障系统是对专业队伍、储备物资、救援装备、交通运输、通信保障、电力设备和医疗救护等应急资源的动态管理，为应急指挥调度提供基础资源保障。

　　应急培训与模拟演练系统是进行应急处置模拟演练，对各类突发公共事件场景进行仿真模似，分析事态、提出应对策略，并处置突发公共事件的步骤、各方配合联动、具体措施等进行网络模拟演练。

　　应急评估系统是自动记录事件的应对过程，根据有关评价指标，对应急过程和市（县）的应急能力进行综合评估。

　　城市综合应急管理平台的基础构成及主要功能，基本上覆盖了应急管理业务的所有方面，为城市应急管理提供基础支撑。

城市综合应急管理平台的应用领域

　　我国在“十一五”期间统筹规划建设具备监测监控、预测预警、信息报告、辅助决策、调度指挥和总结评估等功能的国家应急平台体系。

国家应急平台体系的系统结构如图2。

　　城市应急平台的外部关系

　　城市综合应急管理平台（以下简称城市应急平台）作为国家应急平台体系的重要节点，是保证国家应急平台体系中相关其他节点的互联互通，形成以市政府应急机构为运转枢纽的全市一体化应急能力的重要途径和技术手段。

　　城市应急平台从技术上实现以市政府应急机构为重要运转枢纽，上联国务院应急平台，下辖县、区和市级部门应急平台的技术支撑平台。

对特别重大和重大突发事件的应急处置工作实施全市（县）统一领导的总体应急，并为国务院应急平台提供应急数据和信息，为国家应急平台的互联互通提供基本条件;以市（县）内有关部门和政府应急平台为节点，分级分类管理、各司其职，在市（县）政府的统一领导和指挥下，实施全市（县）范围内各部门和地方突发事件的应急，市（县）政府应急平台在技术上具备同时应对处置两起特别重大或重大突发事件的能力。

　　城市应急平台在满足本地区应急管理需要的基础上，实现与国务院应急平台、市（县）级部门应急平台以及政府应急平台的互联互通，重点实现综合协调、监测监控、信息报告、综合研判、调度指挥、异地会商和现场图像采集等主要功能，并能够向国务院应急平台、省政府应急平台提供数据、图像、资料等。

　　城市应急平台的内部关系

　　城市应急平台内部由市（县）政府应急平台和市（县）级行业职能部门应急平台组成。

市（县）级部门应急平台拥有各领域的专业数据，与市（县）政府应急平台联通，发挥其功能，按照市（县）政府应急平台要求完成有关任务，提供政府应急平台所需的专业数据和实时图像等信息，协助政府应急平台进行突发事件的应对处置。

　　市（县）级部门应急平台与政府应急平台的关系具体包括：

及时向政府应急平台报送突发事件的有关信息;将本部门重大风险隐患和危险源监控信息接入市（县）政府应急平台;向政府应急平台提供突发事件现场的有关图像和音视频信息;汇总和上报政府应急平台所需的应急数据，并实现定期更新;参与市（县）政府应急平台的协同会商，对突发事件进行预测预警和专业研判，上报或接收有关预警、研判和处置方案的信息;通过指挥调度协调发布本领域事件处置方案，接受政府应急平台协调;可参加市（县）政府应急平台组织的有关视频会议;可通过政府应急平台获取本部门以外的相关应急数据;对本部门应急能力进行综合评判;与政府应急平台进行协同演练;与政府应急平台协同进行突发事件的处置工作等。

突发事件全生命周期管理

　　城市综合应急管理平台最重要的目的就是实现对国家明确定义范围的突发事件全生命周期管理，图3以应急管理业务流程的形式表现了应急管理平台对突发事件按时序进行管理的各个阶段的主要工作。

　　突发公共事件所在地市（县）政府作为第一响应责任单位，应在事发后按照规定启动先期处置机制。

应急管理平台根据应急预案，可以将有关人员的联系方式自动在系统中展现，并实现语音调度，安排其赶赴现场开展警戒、疏散群众、控制现场、救护、抢险等基础处置工作;同时接收第一响应责任单位收集的现场动态信息。

　　应急管理平台可以根据接收到的信息快速做出综合分析，按照分级响应权限（以短信或电话方式）通知相关单位，并立即组织专业人员前往事发现场。

　　预测与报告

　　城市综合应急管理平台依托政府系统办公业务资源网及相关网络，形成突发事件监测、预测、预警系统，收集在本行政区域内外和境外对本行政区域可能造成重大影响的有关突发公共事件信息，进行风险分析和动态监测、预测，对突发公共事件做到早发现、早报告、早处置。

　　对于可能发生或已经发生的突发事件，事发地政府和各有关部门利用应急管理平台可第一时间上报市（县）政府应急管理办公室关于事件的基本情况，并在2小时内辅助形成书面报告详细情况;属于特别重大和重大的突发公共事件，平台还支持态势变化进程报告和日报告制度。

　　预警

　　突发公共事件所在地的机关、企事业单位、社会团体和公众一旦掌握突发公共事件征兆或发生突发公共事件的情况，应迅速通过电话等形式向当地政府、有关部门或单位报告突发公共事件信息。

　　通过应急管理平台的监测、预测、预警支持系统，对报警事件的风险系数、发展趋势等及时分析，科学预测，向市（县）政府提出预警建议。

预警信息利用应急管理平台的发布渠道按规定及时向社会公布。

　　预警信息发布后，相关应急专项指挥机构利用应急管理平台，根据预警级别及时按照专项预案做出部署，迅速通知有关单位采取行动，防止事件的发生或事态的进一步扩大。

　　先期处置

　　市（县）相关应急专项领导机构或应急主管部门对有关单位报送的初步判断属于特别重大或重大级别的突发公共事件，可利用应急管理平台在30分钟内快速做出综合分析，按照事先确定的分级响应权限，自动通知相关单位，并立即组织专业人员前往事发现场。

　　指挥协调

　　在突发事件处置过程中，应急管理平台中的GIS平台为指挥员提供了可视化的指挥调度。

主要包括如下几个方面：

　　●突发事件信息展示展示突发事件的所有上报信息，如事发地点、时间、人员伤亡、财产损失、已采取的措施等;

　　●应急预案展示展示与突发事件相关的应急预案信息，包括衍生、次生事故的预案信息，供领导决策时作为参考依据;

　　●周边缓冲分析展示展示突发事件地点周边的各类关注点信息，如应急资源、重要设施等信息;

　　●现场信息展示展示现场视频、图像等信息，以及已经布置的任务的执行情况;

　　●应急资源展示展示与该类事件相关的应急资源，可基于地图进行展示，进行资源调配分析。

　　应急结束

　　应急流程执行完成后，应急管理平台会保存应急处置的整个流程，包括涉及到部门、人员、资源、任务、系统中所做的操作、所需的数据资源等，以及处置完成后的效果，自动形成突发事件所有情况的汇总报告，并形成案例，为以后遇到类似情况提供参考。

 城市综合应急管理平台的未来

　　当前，很多城市将应急管理作为城市管理的设计业务顶层，信息化建设也要起到相应的作用。

但从目前的建设情况来看，需要着重解决如下几个问题：

　　1.保证突发事件信息采集来源。

突发事件的发生大多具有不可预见性，一旦发生后，现场信息及时全面的反馈不仅对指挥员来说极为重要，而且只有充分获取现场信息后，才能准确地对公众发布。

　　2.完善各类突发处置准备措施。

每一个城市都会有一种或多种经常发生的突发事件。

以北京为例，每年夏天都会出现几次强对流天气导致脆弱的城市交通出现瘫痪的情况。

而这种情况是可以通过气象预报提前几个小时获知，城管、交通等部门，完全可以根据近几年的情况，判断出哪些地段容易发生积水，就可以提前在该地段布置排水设施。

这些信息是可以利用城市综合应急管理平台的案例分析获取，为城市应急处置部门提供具有很高参考价值的历史经验。

　　3.细化各类突发处置流程。

每次突发事件结束后，都可以通过城市综合应急管理平台对本次事件处置过程中不足的地方进行总结，其中最重要的一点就是对应急处置流程的各个步骤重新梳理和细化。

确保下次出现同样的突发事件，能够通过城市综合应急管理平台的指挥调度系统更详细地获知各个处置步骤的细节，极大缩短指挥员的命令下达时间，提高指令的准确性。

　　4.充分利用民间应急力量。

政府层次的应急处置手段和力量毕竟有限，应当充分利用民间的应急处置力量，这一点在汶川地震的救援行动中就表现得非常充分。

但目前国内的城市综合应急管理平台对本市民间应急力量的信息整合几乎没有，接下来应急管理平台可以将民间应急资源信息也纳入到系统管理之中，通过一定的管理和补偿机制，提升城市应急救援水平。