化解四大矛盾是提升新城建设生命力的关键.docx
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化解四大矛盾是提升新城建设生命力的关键
化解四大矛盾是提升新城建设生命力的关键
陈玉梅
新城建设起源于20世纪初的英国，至今已有百年历史。
随着经济结构的变化和城市化历史的变迁，发达国家新城建设逐步放缓。
二战后，发展中国家新城建设也经历半个世纪，经验、教训颇多。
中国新城建设在快速发展的同时也存在一些问题，如不及时解决，将为新城建设和城市化发展埋下隐患，影响新城功能的发挥和生命力的提升。
总结国内外新城建设的成绩和不足，并进行深入反思，对化解中国新城建设四大矛盾、把握新城建设方向、提升新城建设生命力，将有所裨益。
一、国际新城建设的演进及经验教训
新城建设理论源自英国社会学者霍华德的“田园城市”理念。
1902年霍华德提出建设“田园城市”的主张，力图寻找一条化解大城市矛盾的城市发展新路径，协调城市与乡村、人与自然的关系。
“田园城市”成为新城建设理论的滥觞。
1918年，奥斯本首次提出“新城”概念并充实了“田园城市”思想。
此后，新城建设成为城市规划理论的重要内容。
伴随着城市规划理论的演进（如图1），新城建设理论在建设理念、指导思想、决策方案、发展趋势等方面得以充实和丰富并指导实践。
与新城建设背景理论发展相适应，主要发达国家最早进行新城建设。
1903-1919年，英国先后建起两座“田园城市”，制定了《房屋法》，鼓励新城建设。
二战后，国际新城建设进入高潮，1946年英国颁布《新城法》，1965年法国提出《巴黎地区国土开发与城市规划指导纲要1965-2000》（简称SDAURP）规划并在巴黎南北两侧建立5座新城。
1975年，国际新城会议召开并成立国际新城协会，英国还成立商业性专门机构，为新城建设服务。
欧、美、日等国陆续创造了自己的新城模式，新城建设走向成熟阶段。
20世纪60-70年代，随着工业和大城市的过度集聚，以印度、巴西为代表的发展中国家也开始进行新城建设。
他们基本秉持欧洲国家的理念和模式，但由于经济发展水平限制，新城建设多不成功。
20世纪90年代，面对新城困境和难以根除的大城市病，又出现许多新城理论，如卡尔·嘉瑞努的“边缘城市”理论、埃里克森的“动态理论”、卡斯泰尔斯的“流动空间理论”以及新兴的“网络城市理论”，力图重振新城建设。
总体而言，世界各国新城建设都根植于“田园城市”理论，由此形成世界新城建设的基本经验。
主要有：
第一，新城建设都有相应的理论指导，尽管有些理论（如“边缘城市”）并不成功，但新城建设的理性化是明显的。
第二，新城建设多以政府投入为主，都进行立法，纳入法制化、规范化轨道。
第三，注意新城与母城的协调，注重区域发展的协调性。
英国在颁布《新城法》之后，又颁布了《内城法》。
法国重视新城与母城的空间整体性，在交通联系、产业分工、人口分布方面做了精心规划。
世界各国的新城建设也存在一些问题。
一是新城建设没有与经济发展阶段、科技进步相匹配，新城始终发育不充分。
因此，发达国家的新城建设的速度逐步放慢。
而发展中国家的一些新城因经济结构调整不及时，造成就业不足、基础设施落后、居住困难、环境恶劣，新城功能难以发挥。
二是一些发达国家征地、投资等方面阻力较大，转为企业投资为主后又出现新城公益性功能不足及建设垄断问题，新城建设难以达到规划要求，发展中国家的许多新城更是盲目或被动兴建，国家统筹虚设，规划不及时、不到位。
三是发达国家除美国外，基本呈现人口增长缓慢和老龄化加速的态势，新城人口结构退化，影响正常运转。
四是福利社会下，人们追求消费和享乐，生活方式发生剧烈变化，新城无法满足这些要求，自足性弱化。
到20世纪90年代，英国新城人口仅占全国人口的40%；日本新城空心化严重；千代田新城日间人口95万，夜间只有3.5万，几近空城。
发展中国家许多新城不新，仍是贫民窟聚集、民生问题严重。
在总结国家新城建设经验的基础上，加快中国新城建设理论研究和实践创新，对中国和世界城市化的进一步发展意义重大。
二、制约中国新城建设的四大矛盾
中国新城建设是随着城市化水平的提高而发展的。
建国初期，城市化率仅有10%，至20世纪50年代末随着工业化的发展，才有个别大工业城市出现中心区人口过多的问题。
1959年，上海提出建设5座卫星城，成为中国新城建设的发轫者。
20世纪90年代，工业化、城市化高速发展，许多百万以上人口城市凸显居住困难、交通拥堵、环境恶化等问题，新城建设纷纷提上日程。
到2010年，许多省会城市和计划单列市规划建设的新城数以百计。
新城建设规模之大、数量之多、进展之快，世所罕见。
但在新城建设蓬勃兴起的过程中，出现了一系列新的矛盾。
其中，快速发展与结构失衡、重视经济与忽视民生、土地依赖与持续发展、地方主导与国家统筹四大矛盾突出，严重制约新城建设的健康、持续发展。
（一）快速发展与结构失衡的矛盾
我国新城建设主要有两类。
一类以居住功能为主，多建在超大城市周围，分流主城中心区人口，截留农村人口向城市中心区迁移。
北京亦庄新城2000年-2009年就业岗位从2.35万增加到16.01万，常住人口从9万增加到30.84万。
另一类以产业转移和创新为主，超大城市和大城市都在建设这类新城，它有别于国外以卧城为主的新城建设，是我国新城建设的主流，对缓解主城区就业和人居压力、优化城市产业结构和布局、培育新的经济增长极具有明显的作用。
这两类新城建设在高速推进的同时，也显现出结构失衡问题。
一是产业集聚与基础设施结构失衡，生产成本过大。
二是就业与居住失衡，安居与乐业往往只能选择其一。
三是新城与母城结构失衡，没有达到相对独立，潮汐现象明显。
四是新城间结构失衡，各新城结构趋同、作用单一，导致新城之间以及城市体系失衡。
（二）重视经济与忽视民生的矛盾
依托各级各类开发区或依靠产业转移来建设新城已成为我国新城建设的重要模式之一。
如，沈阳市铁西新城已发展成为我国具有世界先进水平的装备制造中心之一，武汉市东湖新城成为高新技术企业聚集区和国家产业创新中心之一。
但在一些省市，采用这一模式却使新城普遍形成经济利益之上的发展理念。
产业发展和经济效益在新城建设中被置于首位，基础设施不足，生活设施建设更为滞后，教育文化建设被忽略，不仅导致新城功能单一，缺乏对安居与乐业的兼顾，忽视城乡关系、人与自然关系的协调发展，而且导致新城建设规划多、落实少，城市承载力和宜居程度低下，人本关怀缺失，新城无特色且少活力，缺乏吸纳创业人才的魅力，难以在竞争中打开局面、创出品牌。
（三）土地依赖与持续发展的矛盾
新城建设之所以较为顺利，与当地政府大量、及时的投入是分不开的。
但政府资金来源主要是靠出让土地，其税源又倚重房地产开发。
这样的发展模式制约了新城的可持续发展：
一是政府容易产生扩张冲动。
新城规划面积过大，占用土地后开发不足或开而不发，土地资源严重浪费。
北京市新城规划用地面积达640平方千米，占整体用地规模近40%，形成“摊大饼”式外延扩张局面。
二是政府提高收益的倾向导致“高地价——高房价”的恶性循环，新城居住成本高企，新城疏解中心区人口功能受到制约。
三是新城土地规模有限，财政收入递减趋势和开发投入刚性增长的矛盾日益尖锐，土地财政无法长期支撑新城建设。
（四）地方主导与国家统筹的矛盾
目前，各地新城建设基本由地方政府主导。
这一模式尽管发挥了地方政府的积极性，增强了建设的针对性和区域内的协调性，便于新城建设和功能的发挥。
但完全由地方自主进行，又导致标准不一、各行其是。
新城建设作为中国城市化发展新阶段的重要内容，是一种国家战略行为，需要由国家统筹协调，统一规划，统一标准，还应有国家的资金投入和有力指导。
同时，各省（市、区）根据地方需要确定建设的新城，很少考虑省际之间的产业布局、人口平衡、市场供求，会妨碍大区域乃至全国的城市体系建设。
三、提升新城建设生命力的思考
新城建设是一项系统工程，它不只是城市建设，还是整个城市建设理念的更新、城市体系的协调发展过程。
在几十座新城同时举建、近百座旧城积极改造的背景下，中国新城建设如何把握好方向，亟须进行深入的思考。
（一）新城建设要以经济发展为基础
新城发展的历史表明：
新城建设要以经济发展为基础，只有与经济发展阶段相匹配，在三次产业结构、科学技术水平上不断优化升级，才能保持旺盛的生命力，这也是新城建设化解各类矛盾、实现平衡发展的根本。
中国当前处于工业化中期，新城建设呈上升势头。
应着眼未来，认真思考工业化后期的新城发展。
要随着工业化向后期乃至后工业社会发展，不断调整新城的经济结构，使新城域经济发展阶段相匹配，不断拥有新的生命力，快速而均衡地向前推进。
（二）新城建设要与国家城市体系建设相一致
新城只是区域城市体系中的一个小节点，但它又是省、市和国家城市体系的一个有机组成部分。
所以，新城建设要与国家城市体系建设相一致。
首先，要协调好新城与母城的关系。
新城与母城只是相对独立，二者是科学分工、紧密联系的共同体，是共存共荣的关系。
新城过于独立将吸收母城应留的资源，像美国边缘城市一样，伤及母城。
新城过于依赖母城，像日本卧城一样，又会失去新城的意义，丧失活力。
其次，要协调好各新城之间的关系。
围绕母城的各新城要在产业布局和疏解作用方面相对分工，形成整体，避免产业结构趋同、恶性争夺资源和市场，竟而不合，陷于内耗。
再次，在宏观层面上，要协调好新城与国家城市发展的总体规划与基本方针，增强新城建设的预见性，使新城成为政策、规划扶持的对象，以外力助推新城发展。
（三）新城建设要与世界城市发展趋势相适应
经济全球化和信息化造就了世界城市网络，新城作为中国城市体系的一个节点，也融入了世界城市网络。
新城建设需要放眼全球、紧跟时代，跟随母城追踪世界经济发展与世界城市网络的演进。
要在经济结构、社会组织、发展方式上与国际接轨，要与国际市场的生产、消费相衔接，要与科技进步、产业升级推动的世界城市发展方向相一致。
充分利用两种资源、两个市场，因地制宜发展制造业、物流业、高科技产业、特色旅游业、会展与动漫等文化产业。
这样，新城不仅可获得长期的发展动力与财政收入，在世界城市体系中拥有一席之地，甚至可以跻身世界名城之列。
（四）新城建设要以改善民生为目的
新城建设的根本目的是改善民生。
这是中国新城建设的社会性质所要求的，也是新城真正发挥其功能所必需的。
当前的一个倾向性问题是，新城建设重土地扩张、重生产建设、重速度数量，忽视生活设施建设、忽视文教卫生发展，导致新城生活质量普遍低于母城。
这种短视做法是新城建设的软肋。
只有把民生需要和人性化建设放在首要位置，新城才能真正发挥其“反磁力中心”作用。
未来十年将是我国新城建设的高峰期，也是民生需求刚性快速增长期。
新城建设必须顾及到未来民生需求的规模和质量，将目前温饱型建设标准与未来小康型、富裕型建设标准相衔接。
把改善民生作为新城建设的根本目的，使新城民生在动态中不断得到满足和提升，新城才能拥有持久的凝聚力和吸引力，形成独有的个性和特色，才能成为体现以人为本的人性化城市。
四、提升城市建设生命力的对策
（一）加强理论研究，更新新城理念
要加大对新城建设本质、规律、趋势、保障等方面的研究，结合我国国情，推动新城建设理念创新。
理念创新是上述四大矛盾的思想前提。
一要发挥政治优势，建设人性化新城。
社会主义制度可以举一省和全国之力办大事。
要依照主体功能区划分，确定新城功能、规模、模式；按照城市总体规划，分期分批推进新城建设。
国家和省宜重点支持新城的经适房、廉租房建设以及文教体卫建设，加大公共产品供给，提升居民生活质量，打造人性化新城。
二要利用后发优势，建设时代性新城。
发达国家的新城建设已经走向衰落，但其经验教训可资借鉴。
要依靠知识经济时代的产业发展和全球化下新的活动方式，高起点地建设中国新城，使之具有世界性、时代性的生产能力和生活方式，保持恒久的活力。
三要依靠科技进步，建设节约型新城。
新城是提升区域创新能力的载体，要努力建设创新性新城。
依靠当前和未来的新发明、新技术，使生产和生活更少占用土地，使城市生态更适合人居；通过精细化生产和物联网使生产、流通、生活中的能耗大幅降低，可以建成节约型、环保型新城。
（二）完善法制体系，规范新城建设
法律体系缺失和制度创新不足是导致新城建设过程中矛盾产生的重要原因，中国亟待从法律层面和制度角度规范新城建设。
一要尽快制定中国《新城法》，明确新城建设的法律主体及其权利和义务。
依照《新城法》制定全国的新城建设总体规划，统一新城建设方向、性质、功能、布局、技术规范与质量标准，并使这一规划具备法律保障。
制定与新城建设相关的产业、人口、产权、土地、民生等方面的配套法律规范，形成新城建设的法律体系，纠正盲目扩张、乱占滥建的混乱局面和违法违规行为，将新城建设纳入法制化轨道。
二要建立依法行政的行政管理机构。
在国家和省（市、区）两级成立管理新城建设的常设机构，纳入政府建制，依法管理新城建设，防止各自为政、遍地开花，使新城建设规范化、制度化。
（三）加大统筹力度，推进民生发展
新城建设的根本目的是保障和发展民生，只有将这项系统工程统筹兼顾，发挥系统效应，才能保证民生发展。
首先，要做好外部统筹。
通过建立国家和省（市、区）两级统筹制度，实现新城建设与母城更新、各新城间、新城与开发区、新城与周边农村的统筹，搞好新城建设同全省乃至全国城市网络的协调，以优化资源配置、产业结构，增强内生性发展动力，增强发展民生的物质基础。
其次，要重视内部统筹。
统筹新城三次产业及各产业内部资源配置，统筹物质建设和文化建设，统筹当前建设和长远发展，提升新城民生发展的可持续性。
再次，统筹经济建设与民生发展，着力抓好民生建设。
通过经济发展不断解决居民在衣食住行方面的突出问题，还要规划人文发展指标，加强配套服务，如科教文卫的有关比率指标、财政民生投入的增速与比重指标等。
要按照人性化新城、时代性新城、节约型新城的发展理念，从娱乐、艺术、体育、文化等方面加强配套服务建设，使新城享有比母城更优良的民生条件。
（四）加强土地管理，保护居民利益
确立正确的土地意识，保障土地资源合理利用，是新城建设中优先解决的问题之一。
一是严格土地审批程序，加大管理力度。
坚持集约用地、节约用地原则，严格保护基本农田，控制新城面积扩张。
对囤积土地、开而不发的，坚决依法收回。
征用土地要切实保护失地农民利益，严禁强征、强迁、强拆，做好补偿、安置工作，对于部分不愿变为市民的农民，采用异地安置等办法同比例补偿集体所有制土地。
二是按照建设规划严格控制新城的土地用途，防止过度商用开发与随意抬高地价；切实保障居民的住宅用地面积和房产合理价格，防止地方政府与房地产商竞相抬高地价、房价、税收，影响居民安居。
（五）创新体制机制，增强新城活力
体制机制创新是新城建设的重要动力，是提升新城建设生命力的重要保障。
首先，要明确树立国家对新城建设的主导地位，将新城建设提升到国家战略层面，保证新城建设的统筹规划。
其次，在保障民生发展和可持续发展的前提下，积极建设国家引导，省、市、区为主，企业参与的投资、建设、管理、运营体制，明晰新城建设各主体权益。
通过投资主体多元化及市场机制引入，解决新城建设资金不足、土地财政主导的问题，赋予新城建设持久推动力。
再次，要创新新城建设的激励与约束机制。
国家应成立权威性新城建设评估机构，对新城建设项目进行严格的科学评估，对建设结果认真检查验收，对方向正确、特色鲜明、具备潜力、质量优秀的新城给予政策优惠和基金支持，扶持其创造示范效应和国际品牌。
【作者单位：
吉林省社会科学院】
（摘自《经济纵横》2011年底12期）
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