公共管理基础知识纲领.docx
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公共管理基础知识纲领
公共管理基础知识框架
一、什么是公共管理？
——导论（第一章）
公共组织（第二章）
（一）谁来管
行政领导（第四章）
人——公共组织的人力资源管理（第六章）
二、公共管理
（二）管什么
具体内容财——公共财政管理（第八章）
公共决策（第三章）
（三）怎么管沟通与协调（第五章）
政府工具（第十章）
公共管理的法律基础（第七章）
三、公共管理
环境建设
公共组织的文化与伦理（第九章）
四、公共管理研究展望——公共组织的变革与发展（第十一章）
第一章公共管理导论
定义：
管理者环境条件下目标资源社会活动
管理的含义含义：
6点管理者环境目标资源职能社会实践
特性：
双重性——自然属性与社会属性（2生产2社会）
法约尔：
五职能说（划组挥协控）
管理的职能
我国：
四职能说（划组领导控）
一、管理与管理理论的演进
定义
管理学研究内容
科学性与艺术性（特点）
古典管理理论阶段
管理理论的演进行为科学阶段
（三阶段）现代管理理论阶段
概念的基本内容：
主体活动目的对象
行政的含义定义
特点：
行政权
政治与行政
相关概念辨析
行政与立法、司法
二、行政与行政理论的发展定义
主体
行政学从几个方面把握客体
原则
研究内容任务、目的
形成时期（科学管理时期）
行政理论的发展成长时期（行为科学、人际关系时期）
（三阶段）发展时期（现代科学管理理论、新公共行政管理）
对传统公共行政理论的批评
公共管理理论概述
公共管理理论的产生
等同于“公共行政”
对公共管理理论的不同理解公共行政的一个分支
不同于传统的公共行政和政策分析
三、公共管理理论的兴起
公共管理的研究对象
公共选择
公共管理的学科特征途径——经济学
新制度经济学
公共管理的研究途径和方法
方法——系统比较实验案例
第二章公共组织
定义
组织的含义特性——5点
公共组织的构成要素：
人员、目标、职能、机构、职位、职权、权责、规章制度
团体意识、组织设计、支持硬件、技术和信息
一、公共组织概述（人目能构位权责规章制度团体设计硬件信息技术）
按财务—会计标准分类：
古典模型
按权威与等级结构标准分类官僚模型
公共组织的类型第三部门行政模型
（三种划分）强制型——政府
按公共权力标准分类半强制性——仲裁、消协、行业协会
非强制性——服务性
公共组织的结构内容：
管理层次和管理幅度
直线结构
公共组织的结构形式职能结构
直线—职能结构
矩阵结构（旁系组织）
中央行政组织层次—中央人民政府
宏观上两级制
二、公共组织的结构纵向结构地方行政组织层次三级制
（层次结构）微观上：
行政组织内部四级制
我国政府组织的结构业务部门
按职能划分
横向结构辅助部门
（分部结构）按地区、服务对象、行业与产品类型划分
首长制与委员制（按最高决策权所属人数）
行政体制的基本类型层次制与职能制（按行政组织构成单位的功能和性质）
集权制与分权制（按行政权力的使用特点）
完整制与分离制（按行政组织中同一层级各部门所受的指挥和控制）
公共组织环境的含义
始于20世纪40年代（约翰·高斯）农业社会型
公共组织的生态环境重大进展（里格斯）首次区分行政生态模型过渡社会型
三个方面：
微观、中介、宏观工业社会型
三、公共组织环境子系统环境：
政经文科人教法资社
政治环境
经济环境
组织环境的基本构成因素文化环境
技术环境
舆论环境
第三章公共决策
定义
决策的含义特征
内容
程度性—非程序性（根据决策问题的重复程度不同）
一、决策的基本问题单目标—多目标（根据决策目标的多寡）
决策类型确定型—风险型—非确定型（根据决策条件的可控程度）
个人—群体（根据决策权限的制度安排）
原始—追踪（根据决策所要解决的问题性质）
决策的前提价值前提（主观、首要前提）
事实前提（客观）
定义决策主体的特定性
行政决策的含义特点决策内容的广泛性
决策的权威性
信息子系统
参谋子系统
行政决策系统决断子系统
二、行政决策体制监控子系统
宗教领袖型（神权制国家）
独裁制君主亲政型
军人独裁型
议会—总统制（美国）
行政决策体制议会制议会—内阁制（英国、日本、瑞典）
议会—委员会制
人民代表大会制——民主集中制决策体制的一种
行政决策问题的定义
问题界定行政决策问题界定的主要环节
行政决策问题界定的主要方法
行政决策目标的定义
行政决策目标的特征
目标确立行政决策目标确立的基本原则
行政决策目标确立的主要环节
三、行政决策程序行政决策目标确立的主要方法
方案设计的含义
方案设计方案设计的主要步骤
方案设计的基本方法
后果预测的含义
后果预测后果预测的基本步骤
后果预测的主要方法
方案抉择的含义
方案抉择方案抉择的主要环节
方案抉择的主要方法
定义
群体决策及其利弊有利方面（三点）
特征
不利方面（九点）
参与决策的特征
四、公共决策中的群体决策
一票否决定义
（全体一致）特征
群体决策的抉择规则定义
孔多塞标准
多数规则博尔达计数
变异形式赞成投票制
淘汰投票制
正负表决法
等级决定规则
第四章行政领导
定义职能视角：
领导是管理的核心职能
不同视角的理解成员视角：
组织成员的追随与服从
结构视角：
4个构成要素
领导的含义过程视角：
科学与艺术的一体化
领导定义
领导职能在管理中的地位人的因素与人联系是主要区别
离不开其它管理职能
定义内部：
从公共组织系统内部升任和补充
来源
外部：
从全社会选拔优秀人才
一、领导与领导者公共组织领导者定义
职能权力
影响方式领导权威的完备性
权力构成定义
个人权力
影响方式
定义
技术技能（T）内容
领导者的基本技能定义
人事技能（H）内容
定义
观念技能（C）内容
民主制
根本上：
根本领导制度——民主集中制集中制
民主集中制的具体表现
含义
制度上：
行政领导制度——行政首长负责制
要求
二、我国行政领导制度
地位
领导与群众关系问题
方法
措施上：
日常行政领导制度领导与领导之间的上下级与内部关系问题
内容（3方面）
领导班子内部关系协调问题
方法
第五章沟通与协调
定义信息传递与处理
沟通的含义系统“神经”
含义目的——统一思想
五个要素：
发者收者信息渠道环境
收集
加工
信息处理的环节传递
贮存噪声
情境转变
信息与沟通影响信息失真的主要原因情感因素的缺失
反馈
信息失真的消除
定义
刚性机制理顺各部门的关系
如何完善？
变部门间沟通为部门内沟通
沟通机制经常项目的沟通制度化
一、沟通定义
柔性机制语言约束机制
内容
心理约束机制
定义
正式沟通形式
特点（优点）
缺点
类型定义
形式
非正式沟通特点
积极作用
缺点
沟通类型与模式
特征
聚联式优点
缺点
特征
结构模式单联式优点
缺点
特征
互联式优点
缺点
定义
协调的含义经常性的组织行为
特点艺术性
公关性
对事协调
协调对象
对人协调
内部协调
协调范围
外部协调
认识性协调
协调内容
协调的类型利益性协调
促进式协调
协调性质
纠偏式协调
二、协调合作式协调
协调方式
应变式协调
会议协调
协调途径
非会议协调
主体合流法
中间数法
冷处理与热处理法
协调方式当面表态法
谈心法
跟踪处理法
事后与事前
一般与个别
协调中的关系平衡与创新
妥协与原则
协商与命令
第六章公共组织中的人力资源管理
一、公共组织人力资源管理概述
人事定义
人事行政
人事与人力资源管理内涵特征
（一）公共组织人力资源公共组织人力资源
管理的相关概念公共组织人力资源管理
对组织而言
人事与人力资源管理的重要性对公共组织而言
人事行政的作用
传统的企业人事管理模式—19th末20th初
人力资源管理——20th70年代末80年代初
企业管理中的人力资源管理变革人力资源管理理论及模式的演进与发展—
20世纪90年代
人力资源管理与传统的人事管理的区别
20世纪80年代末
人力资源管理理念与模式公共组织~体现了企业~的基本精神
在公共组织的引入无论是私人部门还是公共部门，~都日益取代传统
的人事管理而成为一种管理新潮
（二）公共组织人力资源
管理的兴起关于人的假定：
管理原则上
公共组织人力资源管理的特征管理方法上
管理内容上
管理部门的地位上
公务员的管理上
公共组织的人力资源规划
公共组织的公共工作职位和职责的分配
公共组织人力资源的获取
（三）公共组织人力资源公共组织人力资源的绩效评估和报酬管理
管理的过程公共组织人力资源的开发
公共组织人力资源的流动和流出管理
公共组织人力资源管理中的雇员关系
（规划职位获取报酬开发流动雇员）
概念模糊
传统的政府人事管理模式的局限性权限集中
（弊端）方式单一
制度不全
（四）我国公共组织人事管理
模式的转变人力资源管理模式在我国政府管理中有助于人事管理体制的创新
的应用与推广可加快我国人事管理方式的变革
能促进人力资源的开发和利用
二、公共组织的人力资源开发
人力资源的生物性
人力资源生成过程的时代性与时间性
人力资源的能动性
人力资源使用过程的时效性
基本性质人力资源内在的知识性
人力资源开发具有连续性
（一）公共组织人力资源的性质人力资源的高增值性
人力资源闲置过程的消耗性
人力资源的可再生性
较强的法律观念
特殊性质较高的政治品质、政策理论水平、职业道德觉悟
从事公共服务的热情
公平、公正、公开的工作准则、工作态度和工作作风
定义战略性
（二）公共组织人力资源开发的含义系统性
特点社会性
前瞻性
动态性
预测与规划
（三）公共组织人力资源开发的主要内容教育与培训
选拔与使用
配置与管理
确立人力资源是第一资源的观念
公共组织人力资源确立人力资本的观念
开发的新观念确立人才商品化的观念
明确人力资源开发的特殊性
完善国家公务员制度
建立健全公共组织人力资源市场体系
我国公共组织人力资源建立健全公共组织~管理的宏观调控体系
开发的任务建立健全公共组织~管理的法律体系
（四）我国公共组织人力资源开发实现全方位、全过程的公共组织~开发
提高对公共组织~开发重要性的认识
加大公共组织人力资源开发力度
科学配置、合理调整公共组织~结构
加快我国公共组织人力增强教育与培训的力度
资源开发的措施提供公共组织人力资源开发的制度保障
加强公共组织~开发的国际交流与合作
建立与完善人才市场
拓展公共组织人力资源开发的途径
三、公务员制度
文官
文官与文官制度的定义
文官制度
西方文官制度的形成：
英国—加拿大—美国—法国德国—日本
（一）西方文官制度的形成与特点
文官制度的法律化
严格区分政务官与事务官
强调“政治中立”
西方文官制度的特点以公开、平等为原则，以考试为核心的任用制度
（共同特征）实行功绩晋升制
严格的培训制度
较为科学的管理体系
强调官纪官风和职业道德，重视公务员队伍的廉洁
合理优厚的公务员福利保障制度
理论准备阶段
我国公务员制度的建立试点实验阶段
全面实施阶段
《公务员法》的颁布——2005年通过
我国公务员制度的发展《公务员法》的比较优势：
6点+此外
（二）我国公务员制度的形成和发展新陈代谢机制
公务员制度的优越性竞争激励机制
廉政保障机制
健全的法规体系
动因不同
我国公务员制度与基本原则不同
西方文官制度的区别管理方式不同
服务宗旨和利益关系不同
总法规
（三）我国公务员制度的基本内容
与之相配套的各种单项法规
营造良好的社会生态环境
加强法制建设
（四）我国公务员制度的完善健全法制，建立机制，改进管理，加强监管完善运行机制
改进管理
加强监督
建设一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍
第七章公共管理的法律基础
一、公共管理与法律
公共权力与法律
公共管理与法律的关系公共利益与法律
（基础）公共管理与法治管理途径
什么是公共管理研究的途径政治途径
（一）公共管理的法律逻辑法律途径
宪法与行政法
公共管理法律途径的兴起司法
公共管理研究的法律途径私法
正当法律程序
公共管理法律个人应享有的实质权利和
途径的核心价值法律的平等保护
维护社会公平
公共管理法律途径的内容（5点）
公共管理与宪法
“无法律即无行政”
公共管理与行政法行政国家与行政法
（二）公共管理与宪法、行政法治与行政法
行政法、组织法公共管理与组织法国外行政组织立法
（公共管理与法律的关系）国内行政组织立法
（具体）公法与私法接近—融合的趋势
公共管理与私法私法作用空间的扩大（4点）
合约制和公共管理改革
二、行政立法、执法和司法
含义
行政立法的含义和特征特征：
主体、权限、对象、不可诉
一般授权立法—特别授权立法（立法权力的来源）
行政立法的种类中央行政立法—地方行政立法（行使行政立法权的主体）
执行性—补充性—自主性—试验性（行政立法内容、目的）
（一）行政立法依法立法原则
行政立法的原则程序和民主原则
实事求是原则
加强管理与增进权益相协调原则
行政立法监督的地位
行政立法的监督权力机关的监督
行政立法监督的方式行政主体自身的监督
司法机关的监督
行政执法的含义和特征含义：
广义、狭义
特征：
系统性、职权性、应时性、外部性
合法性原则
合理性原则
（二）行政执法行政执法的原则平等原则
责任原则
公开原则
行政执法方式及其变革
定义
行政执法责任制界定行政执法职责
内容规范行政执法程序
健全行政执法评议考核机制
追究行政执法责任
第八章公共财政管理
一、公共财政管理概述
定义以弥补市场失灵为行为准则
（一）公共财政的内涵与特征为市场经济提供一视同仁的服务
特征非市场营利性
法治性
定义：
公共部门为保证公共财政职能的履行，而对
财政收支所进行的决策、管理、监督等活动的总和
公共财政管理的概念公共财政管理的主体是公共部门
全过程
定义的内容技术性活动
（特征）技术是多元的
目的
（二）公共财政管理的内容效率
公共财政管理的总体目标公平相互关系P127
稳定
核心地位
公共财政管理的地位最重要的舞台之一
活力
二、公共预算管理定义
计划性
透明性
特点全面性
（一）公共预算的含义法律权威性
政治程序性
中央公共预算与地方公共预算（不同的政府级别）
分类单式预算和复式预算（不同的编制形式）
年度预算和中长期预算（不同的预算作用时间）
总预算和单位预算（不同的收支管理范围）
分项排列预算模式（以预算支出的若干特定目标为核心）
规划—计划—预算模式步骤
（二）公共预算管理的基本模式要点
目标管理预算模式
零基预算模式
绩效预算模式阶段
要点公历制
定义年度预算编制跨历制
类型（时间）中长期预算编制
预算编制原则
依据
程序
时间段
（三）公共预算的过程预算执行特点定义
环节目的
决算任务阶段
三、公共收入管理
概念
税收的概念和特征强制性
特征无偿性
固定性
课税对象与税率
税负转嫁与税收归宿
（一）税收管理收管理的要素所得课税
税收种类商品（劳务）课税
财产课税
公平征税必须坚持同等税收待遇原则
（含义）必须坚持支付能力原则
必须坚持受益原则
税收管理的核心税收效率管理成本与遵从成本最小化
税收超额负担最小化降低个人所得税税率
减少所得税的纳税档次
特征拓宽所得税的税基
全球性税制改革的主要特征实行新的税种组合
共性强化税务管理，简化征管手续
治理税务腐败
概念
政府收费的概念和特点直接有偿性
特点排他性
非规范性
（二）政府收费管理使用者费
政府收费的形式规费
确定课税还是收费
如何有效收费
政府收费管理中的关键问题合理确定收费水平
防止乱收费
内涵
公债的内涵和特点特点
国内公债和国外公债（发行地域）
公债的种类中央公债和地方公债（举债主体）
短期公债、中期公债和长期公债（偿还期限）
（三）公债管理自由流通公债和非自由流通公债（是否允许上市）
增强政府宏观经济管理的能力
公债的作用弥补赤字，维持政府收支平衡，包括长期平衡与短期平衡
为一定时期内的特定公共投资项目筹集资金
公债设计
公债管理过程公债发行
公债流通
偿还
四、公共支出管理
定义经济建设支出
（一）购买性支出管理内容教科文卫支出
行政管理支出和国防支出
政府采购的概念
采购资金的公共性
采购目标的非市场营利性
政府采购的特点采购行为的规范性
采购主体的特定性
采购活动的政策性
（二）政府采购管理采购范围广
竞争原则
政府采购的原则公开原则
透明原则
运用商业标准原则
政府采购的模式分散采购模式
集中采购模式
定义
动态性
社会保障支出管理特点刚性
适度性
社会保险
内容社会救助
社会优抚
社会福利
定义
（三）转移性支出管理弥补市场失灵的需要
存在的原因实施社会政策的需要
财政补贴管理顺利改革的需要
价格补贴
企业亏损补贴
我国财政补贴的方式财政贴息
税式支出
其他补贴
外援支出
其他转移性支出管理债务支出
其他支出
五、转型期我国公共财政管理的完善
1950-1979年：
计划型财政管理阶段
（一）我国财政管理体制的沿革1980-1998年：
计划型财政管理向公共财政管理过渡阶段
1999年以来：
明确走向公共财政管理阶段
公共财政管理尚未得到全社会足够的重视
预算管理与经济社会发展存在矛盾
（二）我国公共财政管理体制存在的问题公共收入管理不尽合理
公共支出管理亟需规范
公共财政管理的法律制度不健全
完善公共预算管理
加强公共收入管理
（三）转型期我国公共财政管理的完善改革现行公共支出管理制度
加强对公共财政管理的审计监督
健全公共财政管理法律制度
注重信息技术在公共财政管理中的运用
转型期我国公共财政管理存在的问题及完善措施
存在问题
完善措施
公共财政管理尚未得到全社会足够的重视
预算管理与经济社会发展存在矛盾
完善公共预算管理
公共收入管理不尽合理
加强公共收入管理
公共支出管理亟需规范
改革现行公共支出管理制度
加强对公共财政管理的审计监督
公共财政管理的法律制度不健全
健全公共财政管理法律制度
注重信息技术在公共财政管理中的运用
第九章公共组织的文化与伦理
一、组织文化概述
组织文化是组织成员的共同认知系统
组织文化的特征组织文化是组织成员都认可的习惯性行为方式
组织文化是隐含在价值观背后的基本假设系统
（一）组织文化的特征组织文化是组织成员的心理契约
行政文化的定义
行政文化与其他文化现象的关系——受其影响、制约又反作用于他们
行政文化的特征：
历史性、阶级性、民族性、变动性、连续性
三个层次：
器物层、制度层、精神层
（二）组织文化的类型与结构四个层次：
理念层、制度层、行为层、物质层
三个不同层次：
外显（物）、共同拥护的价值观、隐含的基本假设
主体行政文化
行政文化的关系构成客体行政文化
行政心态
（三）行政文化的构成行政文化的发生性构成行政意志
行政规范
行政评价
行政文化的其他构成
导向功能
凝聚功能
组织文化的激励功能
一般功能约束规范功能
辐射功能
（四）组织文化的功能
对行政组织形式的影响
行政文化对内向性行政的作用对行政观念的影响
行政文化的对行政风气的影响
特殊功能廉洁行政的保障
行政文化对外向性行政的作用高效行政的保障
民主行政的前提
二、公共管理伦理
定义
公共管理主体成为行政公共管理主体是社会化角色
伦理主体的客观依据公共管理主体具有接受伦理约束的特殊必要
具有为自己作出的行为承担后果的责任能力
主体不同
（一）公共管理伦理的含义公共管理伦理与影响不同
个人伦理的区别约束方式、依靠力量不同
评价标准不同
情感表达层次
库珀划分的人们进行道德规则层次高度动态的系统
伦理思考的方式（层次）伦理分析层次
后伦理层次
体制伦理定义
地位指维护某种公共秩序所需的伦理规范
含义指对于政府预制倡导的这些公共领域的伦理规范
（二）公共管理伦理的类型政策伦理内容由惩罚手段禁止不道德行为有机
由奖赏手段鼓励高尚的行为统一
责任与义务体
职业伦理实现责任伦理的基础指导行为的行政良心
实现职业功能的能力
客观责任：
具体形式包括职责和应尽的义务
客观责任与主观责任主观责任
广义公共责任
（三）公共责任广义公共责任与狭义公共责任狭义公共责任
公共责任是一种义务
公共责任的特征公共责任是一种任务
公共责任是一种监督、控制和制裁行为
外部控制——他律
（四）公共责任的自律与他律内部控制——自律
三、公共管理伦理建设
交换公正
公共管理伦理的选择原则分配公正
程序公正和规则公正
权利与义务的平等
（一）公共管理伦理的选择取向权力冲突
公共管理伦理的责任冲突与选择角色冲突
利益冲突
公共管理价值取向的新发展：
新公共管理
加大行政伦理建设的力度
加强行政伦
升级会员 