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政府危机论文论政府在危机管理中的责任

政府危机论文：

论政府在危机管理中的责任

摘要：

2003年突如其来的“非典”对我国的危机管理工作敲响了警钟。

政府危机管理是政府以突发性危机事件为目标指向，对突发性危机事件及其关联事物的管理活动，目的是通过提高政府危机发生前的预见能力、危机发生时的反应能力与控制能力、危机发生后的救治能力，及时、有效处理危机，恢复社会正常秩序。

“非典”之后党中央、国务院提出了加快突发公共事件应急机制建设的重大课题。

关键词：

政府危机；管理；责任

中图分类号：

d63文献标识码：

a文章编号：

1009-0118（2011）-05-0-04

一、前言

危机意识在中国起源很早，早在春秋战国孟子在《孟子·告子下》中就有“生于忧患，死于安乐”，唐朝吴兢的《贞观政要?

政体》中也有“自古失国之主，皆为居安忘危，处治忘乱，所以不能长久。

”的说法。

现代是一个危机多发的年代，政府在危机管理中占有主体引导和控制的责任，是危机管理的主要部门。

在2003年爆发了“非典”后我国才开始重视危机管理的作用和研究，从“非典”到2008年南方凝冻、3.14打砸抢事件、汶川地震再到玉树地震、舟曲泥石流、11.15上海火灾。

虽然我国在危机管理方面不断进行着改进但是也凸显了我国在危机管理体制上存在许多问题，要更好的建立和谐社会，就必须增强危机意识，完善危机管理体系，健全法律制度，加强监督和问责制度，从实际情况建立健全适合我国的危机管理体系。

目前我国公共危机管理存在着危机预警意识淡薄，法律体系不健全，信息机制不完善，社会整合能力差等多方面的缺陷。

政府部门必须加强危机管理能力建设，从服务型政府的角度来打造一个完善的应急机制体系，建立危机管理的行政问责制度，全面提高我国政府对突发事件的应急管理能力是现阶段政府迫切需要解决的问题。

二、危机管理概述

（一）危机管理的概念

危机管理是指应对危机的有关机制。

具体是指为避免或者减轻危机所带来的严重损害和威胁，从而有组织、有计划地学习、制定和实施一系列管理措施和因应策略，包括危机的规避、危机的控制、危机的解决与危机解决后的复兴等不断学习和适应的动态过程。

在某种意义上，任何防止危机发生的措施、任何消除危机产生的风险的努力，都是危机管理。

但我们更强调危机管理的组织性、学习性、适应性和连续性。

危机管理就是要在偶然性中发现必然性，在危机中发现有利因素，把握危机发生的规律性，掌握处理危机的方法与艺术，尽力避免危机所造成的危害和损失，并且能够缓解矛盾，变害为利。

（二）政府危机管理的概念

政府危机管理是政府以突发性危机事件为目标指向，对突发性危机事件及其关联事物的管理活动，目的是通过提高政府危机发生前的预见能力、危机发生时的反应能力与控制能力、危机发生后的救治能力，及时、有效处理危机，恢复社会正常秩序。

政府作为公共事务的管理者，有义务承担控制由突发事件引起的连锁反应的责任，另一个方面在社会原有秩序遭到破坏，社会处于失衡与混乱状态之时，也只有政府才有具备危机管理的合法性与能力。

三、我国危机管理的发展历程

（一）我国现代危机管理机制的初步建立

2003年突然发生的“非典”使我国的经济发展受到了重大的影响。

在经过了“非典”的洗礼之后，我国政府部门开始认识到危机管理的重要性，开始着手初步建立我国的危机管理体制。

“非典”之后党中央、国务院提出了加快突发公共事件应急机制建设的重大课题。

党的十六届三中、四中全会明确提出，要建立健全社会预警体系，提高保障公共安全和处置突发事件的能力。

2003年7月，胡锦涛总书记在全国防治非典工作会议上深刻指出，我国突发事件应急机制不健全，处理和管理危机能力不强；一些地方和部门缺乏应对突发事件的准备和能力。

我们要高度重视存在的问题，采取切实措施加以解决。

同年10月，党的十六届三中全会提出：

提高公共卫生服务水平和突发性公共卫生事件应急能力。

2004年9月，党的十六届四中全会进一步明确提出：

要建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高保障公共安全和处置突发事件的能力。

（二）我国危机管理机制的发展

从2003年“非典”之后国务院第7次常务会议审议通过了《突发公共卫生事件应急条例》，2004年召开了国务院各部门、各单位制定和完善突发公共事件应急预案工作会议。

在2005年1月26日经国务院第79次常务会议讨论通过了《国家突发公共事件总体应急预案》，标志着我国的危机管理机制的正式建立。

同年国务院作出关于实施国家突发公共事件总体应急预案的决定，国务院印发四大类25件专项应急预案，80件部门预案和省级总体应急预案也相继发布。

同年7月下旬，国务院召开全国应急管理工作会议，温家宝总理在会上强调：

加强全国应急体系建设和应急管理工作，必须做好健全组织体系、运行机制、保障制度等工作。

2006年国务院授权新华社播发了《国家自然灾害救助应急预案》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》等一系列条款。

使我国的危机管理工作进一步得到了加强和改善。

四、我国政府危机管理存在的缺陷以及原因

（一）我国政府危机管理存在的缺陷

1、危机预警意识淡薄

危机具有突发性和紧急性、不确定性和易变性。

危机意识就是应对危机的前提，是危机管理的第一步。

对于危机来说当它发生的时候才会体现出其破坏性，只有提前做好应对危机的工作才能在危机事件中把危机掌握在可以控制的局面，将危机的影响降到最低。

目前，许多政府部门对危机的认识不到位，政府行政人员和公共决策者对危机的意识薄弱，对危机的发生常常怀有侥幸心理，对危机管理的重要性认识不够，没有将危机管理作为日常的工作事项纳入到日程中去。

导致了当危机发生时，往往会使影响越来越大并引发更多的危机。

以瓮安事件为例，由于当时政府部门采取的应对方法错误，没有领导及时出现安抚群众，公安机关也对群众的意见没有做出任何回应，引发了后来的群众暴动。

由一起单纯的民事案件酿成一起严重的打、砸、抢、烧群体性事件。

影响了党和政府的形象和地方的稳定。

2、法律体系不健全

我国现行的法律大多都是单行立法，即每一个单行的法律只能适用于一种紧急状态。

一旦危机发生就很难确定根据那一种法律来行使权力，形成一个统一的的指挥机制。

而且在这些法律中也没有明确规定在紧急状态下政府权力的范围，导致了很多执法人员在危机事件中随意扩大行政权力加剧了行政人员和公民之间的利益冲突，使危机事件更加难以解决。

近年来发生了多起因拆迁引起的冲突充分地反映出了这一点。

上海闵行区一户主暴力抵抗拆迁的事件及是如此。

由于政府给出的拆迁补贴合计每平米2000元，远远低于市场交易价格的每平米1万5000元，双方不能达成协议。

户主根据《物权法》反对政府强制拆迁，而政府方面根据《城市拆迁管理条例》要执行强制拆迁，造成了各说各有理，无法达成协议的结果。

而且在许多拆迁过程中暴露出来的政府行政人员滥用权力等现象络绎不绝，凸现出我国危机管理在法律体系建设方面的缺陷。

3、信息机制不完善

信息的不及时、不准确、不全面是政府危机决策者常常面临的主要困境。

目前国内一些地方政府部门为了政绩对消息进行封锁，瞒而不报，致使谣言和小道消息加速传播，使政府在危机管理中陷入困境，也使政府的公信力大幅削弱。

这种不完善体现在：

其一，信息收集机制薄弱，我国的信息绝大多数掌握在政府手里，危机事件信息上报都是以部门为单位逐级上报，在上报过程中地方政府可能会因为自身利益的考虑，会将一些信息人为封锁，决策层就无法获得详尽全面的信息。

其二，信息沟通机制的不完善。

在传统的全能政府的理念下，一些地方政府部门认为危机信息的披露会造成群众的恐慌，进而引发社会的动荡，为此一些地方政府部门的常规做法就是封锁消息不让群众知道危机的发生。

其三，信息联动机制不灵敏。

信息分散和部门垄断，导致信息无法在危机发生的时候统一调集、迅速汇总、综合研判。

　　4、社会整合能力差

政府作为公共权力的主体，一直以来在公共事务领域扮演着主要角色，甚至被认为是处理公共事务的唯一负责人。

但是随着社会事务向多样化和复杂化发展，政府在公共物品和服务提供方面显得力不从心，难以满足民众多样化需求，处于一种心有余而力不足的状态中。

在公共危机中政府应该发挥主要作用，但不意味着危机应对就是政府的一家之责。

由于我国长期以来的大政府，小社会的格局，政府还没有完全从全能政府的习惯下走出来，做事习惯大包大揽，造成了政府动员能力强但社会动员能力不足的情况。

由于长期以来国家和政府的高度整合，致使民众缺乏参与的空间和组织化渠道，降低了他们的参与积极性。

企业和非政府组织也有参与到公共危机管理的热情，但是由于政府的社会整合能力、资源调动能力差，没有将他们的参与能力发挥出来。

（二）我国政府危机管理存在的缺陷的原因

1、过去危机管理不被我国政府所重视

在我国虽然在很早以前就有了对危机意识的认识，但是中国传统的历史文化养成了中国人以不变应万变的性格，向往永世不易的理想社会，危机意识十分淡薄。

“非典”之前也有像98年特大洪水灾害这样的事件但是依靠政府部门的高度整合力并没有带来特别巨大的社会影响，也没有使政府部门对危机管理的重要性得到从分的认识。

2003年“非典”爆发造成了巨大的社会动荡，人人自危，国内才开始重视起危机管理这一门新兴学科。

党中央、国务院在“非典”之后提出了加快突发公共事件应急机制建设的重大课题。

党的十六届三中、四中全会明确提出，要建立健全社会预警体系，提高保障公共安全和处置突发事件的能力。

2003年7月胡锦涛总书记在全国防治非典工作会议上深刻指出，我国突发事件应急机制不健全，处理和管理危机能力不强；一些地方和部门缺乏应对突发事件的准备和能力。

虽然危机管理概念从出现至今已经有几十年的历史，国内也一直有人在研究，但是一直没有纳入到政府的管理应用之中。

政府部门缺少危机意识，对潜在的危机不重视是我国政府危机管理的最大问题。

2、危机管理的法律制度的缺失

依法治国、依法行政是党领导人民治理国家的基本战略，政府所有的管理行为都必须依法进行。

虽然我国出台了一些行政法规，但是尚不完善。

第一、由于我国现行的法律中许多法律条款都是单行立法，只能适应一种紧急状况。

第二、在紧急状态下政府可以采取的紧急措施规定不清晰，特别是一些行政程序的缺乏，很容易为政府随意扩大行政权力留下法律漏洞。

第三、在行使使法律义务的过程中一些法律、法规相冲突，处于弱势群体的民众的权益容易受到侵害。

地方政府为了自己的利益制定了一些地方性的规章制度，在执行的过程中以地方自己制定的规章制度为准置国家法律不顾也是导致危机发生和变化的原因。

在这样的情况下，我国缺少完善的应对危机发生时的法律、法规，在处理危机事件的过程中不可避免地出现一些漏洞和冲突。

3、政府部门在危机事件中对信息的封锁

在危机事件中政府间危机信息的互相沟通是处理危机事件的首要条件。

我国政府部门在处理危机事件时大多都是采取逐级上报的方式。

这种方式在一层一层的向上传递信息的过程中，往往会因为关系到一些部门的切身利益，致使一些关键的信息被有关部门封锁下来，使上级决策部门在决策过程中无法准确地对危机事件进行判断和处理。

在危机的信息处理中由于思想观念、管理体制的制约，使政府部门在处理危机事件的过程中受到“官本位”思想的影响，害怕自己特权丧失、职务受到监督、行政效率受到影响等，导致这些部门不愿把信息公开。

在危机事件中政府部门受多年以来计划经济体制的影响，认为公共危机的管理只能由政府来处理，民众对信息的知晓并不重要。

我国一直以来采取分部门，分灾种的单一灾情救援体制和管理模式。

而随着社会的发展，多样化的危机事件越来越多。

当危机发生时，由于各部门间的沟通和协调不到位，使分散的资源无法得到有效的调用和配置，大大降低了政府处理危机事件的质量和效率。

4、危机管理中社会动员力量不足

在我国，政府长期以来在公共事务上一直处于垄断式的全权处理，一家独大的局面。

随着社会的公共事务向多样化和复杂化发展，政府部门逐渐显得力不从心。

公共危机管理是一个复杂的、系统的社会工程，需要使公共危机管理的治理主体多元化，最大可能的吸纳各种社会力量，使公共危机管理具有更大的灵活性和高效性。

我国目前社会的非政府组织的力量没有得到开发和利用。

而政府在危机管理中表现出来的对企业和非政府部门的资源整合、社会调动力不足则没有把他们的参与能力发挥出来。

而是把危机管理作为政府部门的一家之责，对事务的大包大揽，使民众缺乏参与危机的空间和组织化的渠道，也减少了民众对利益表达的渠道，降低了他们参与危机的积极性。

五、完善我国危机管理制度的对策

（一）借鉴国外先进的危机管理机制

1、培养和提高公民的危机意识和对抗危机的能力

在国外，为了提高公民的危机意识和对抗危机的能力，许多国家的政府都很重视全面的危机管理教育，应对灾难的培训和实地演习等素质教育。

2、建立综合性的危机管理协调部门

从国际上看，一些发达国家对建立强有力的反危机指挥协调系统非常重视。

以美国为例，美国政府早在1979年就成立了“联邦紧急事态管理局”，直接向总统负责，报告并处理灾情。

3、完善政府危机管理的法律体系

完善的法律体系是危机处理措施得以迅速和有效实施的保证，它对减少危机中人民生命和财产损失，降低国家和外交冲突风险，尽快恢复正常的社会秩序有着十分重要的意义。

4、利用民间社会组织的力量参与危机事件的处理

在危机管理领域，由于政府自身在资源配置、人员结构、组织体系等方面存在着各种先天的局限性，因此，在危机管理方面，不管是在危机事件发生后的灾害救助阶段，还是在前期的预警阶段、监控阶段，都应当大力发挥民间社会组织和民众结合紧密、公益性强等特点，积极吸纳民间社会组织加入危机管理的行列。

5、重视危机管理中决策系统的建设

决策系统是危机管理的核心，主要职能是对如何应对危机做出决策。

在危机管理过程中有明确的决策系统能更好地处理危机事件。

6、注重危机管理的国际合作和理论研究

综观近年来各国发生的一些重大的危机事件，凡是对危机处理得比较有效、值得称道的政府，都十分注重危机管理过程中的国际合作。

（二）完善政府在危机管理中的问责制度

我国正处于社会转型的关键时期，各种不确定因素明显增多，正在进入危机事件高频率发生期，这促使我国危机管理水平在一系列危机事件中不断提高，但政府在努力构建高效的危机管理体系的同时忽视了与危机管理相关的行政问责制度，影响了行政程序和行政效率，损害了行政管理相对的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果。

因此，更有必要建立起严格的行政问责制，为政府自由裁量权划定边界，同时明确各相关部门的基本责任，并制定责任认定标准，避免政府人员以危机特性为由而逃避责任。

引入行政问责制，建立“权责统一”的行政体制，以此来明确划分危机管理各部门的职责权限；严格地区分公与私；在制度中明确规定行政责任追究的主体、追究事故的类型、追究环节以及追究时限等，这些都是在政府危机管理中达到新的制度平衡的保障。

要使行政问责制度达到良性发展，必须完善政府在危机管理中的问责制度，并在政府危机管理过程中强化问责意识，营造问责文化，将问责文化提高到与危机管理的战略地位，融入危机管理的各个环节。

完善政府危机管理中行政问责制的首要条件，就是在政府危机管理过程中，建立深厚的问责文化底蕴。

其次要健全与行政问责制有关的配套制度。

政府危机管理中的行政问责制不是政府内的工作规章，它必须有相关的法律保障，因此应该制定切实可行的行政程序法!

加强对政府法律责任的追究。

最后要建立科学可行的行政问责体制。

要明确政府危机管理中的问责主客体，再通过科学的办法构建政府危机管理中的问责标准。

　　（三）建立完善的信息沟通机制

建立完善的信息沟通机制在危机管理过程中占有举足轻重的作用，主要表现在：

有利于及时传递真实的危机信息，有利于政府公众、媒体、非政府组织等形成紧急联动，有利于优化资源配置、降低危机管理成本，有利于树立良好的政府形象。

由此可见，及时有效地进行信息沟通，即使不能防止危机的发生，也可以控制危机的影响。

良好的信息沟通，可以整合社会力量以防止信息的误传和谣言的散播。

在危机发生时，政府还可以通过媒体等渠道与民众即时沟通，起到稳定民心的作用。

因此完善的危机管理信息沟通机制的建立是必不可少的。

在我国要完善危机管理的信息沟通机制可以通过发挥媒体在危机潜伏期的社会宣泄作用，正确疏导民众的不满情绪，把社会中积累的敌对情绪排放出来有利于防范危机的发生。

应当完善媒体在危机潜伏期和初期的预警作用。

媒体作为整合社会信息传递的主体，掌握着大量的信息资源，可以通过媒体及时发现危机存在的前兆并向有关部门传递潜在的危机信息，把潜在危机扼杀在萌芽阶段，有效地防止危机的发生。

其次要完善政府部门的信息公开渠道。

一是提高公众的危机意识，增强民众战胜危机的信心，防范于未然。

二是要进一步提高危机信息的公开机制。

政府部门在危机事件中大都采取一手包办的态度，民众无法参与与了解事件的实际情况，造成了民众的混乱，也使一小部分别有用的不法分子有了可乘之机，通过散播谣言、带头闹事等手段制造混乱。

政府部门应该加强同媒体之间的联系，及时有效地疏导群众，充分发挥媒体的喉舌作用正确引导民众的情绪，控制危机的范围。

最后要增进媒体与民众的信任关系。

由于受所处社会环境的制约及其自身的社会责任感的限制，当今各种新闻媒体的民众公信度在不断下降，也影响到了危机信息的有效传递。

提高媒体的公信力是没有捷径可走的，只有踏踏实实地打好基础才会体现其效果。

一是要端正新闻理念，一切以新闻事实为依据，杜绝为了商业利益炒作危机事件，使用夸大事实的报道。

二是完善责任追究机制，在依法保障新闻舆论自由的同时，对新闻报道中的违法违规行为进行依法追究。

三是通过高校教育、从业资格考试、行业培训和相关部门的专业培训，全面提高新闻从业人员的综合素质。

（四）充分利用社会力量使治理主体多元化

在我国，政府一直是社会权利的中心，社会各个层面都必须受制于这一中心。

改革开放以来虽然我国一直努力在使政府由“全能政府”向“有限政府”转变，但由于计划经济体制的影响和行政改革进程的困难，许多社会公共事务管理仍然以政府为唯一主体，社会力量的参与明显缺乏。

尤其作为社会力量的一个重要组成部分，非政府组织的参与更明显的不足。

危机管理治理主体的多元化是中国政府危机管理发展的必然选择。

如何让危机管理中社会力量得到从分发挥，更好的完善中国的危机管理体制我认为可以从以下一些方面进行改进：

改善非政府组织的参与条件。

一直以来我国一直处于政府部门一家独大的局面，虽然在改革开放以后由于社会的不断发展，社会矛盾的不断加大，社会事务的多样化，政府部门渐渐的在处理一些事务上显得力不从心，但是由于政府在这些事务处理中处于垄断地位，非政府组织一直没有参与到其中的途径，长久以来使得非政府组织的参与积极性逐渐降低。

要改变这种情况必须要让政府部门放弃自己手上的一部分权利，在危机事件的处理中以政府部门为中心，掌控局面，让非政府组织参更多的参与到危机事件中来，建立政府与非政府组织的综合协调机构，让非政府组织获得更多参与到危机事件中的渠道，发挥其力量。

六、结束语

综上所述，在我国危机管理虽然逐渐受到政府和民众的关注，取得了不小的成绩，但是由于历史的局限性，使得政府在危机管理中还存在许多漏洞和缺陷，而且，随着社会的不断发展，政府在危机管理过程中还会凸显出一些需要解决的问题，而政府在危机管理中的责任就是要把这些出现的问题合理的进行处理，完善危机管理制度，构建和谐社会，使中国更快更好的发展，在未来的发展中更加具有活力。

参考文献：

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