宋朝制定政府购买预算的基本依据.docx
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宋朝制定政府购买预算的基本依据
宋朝制定政府购买预算的基本依据
提要：
政府消费的物资，究竟哪些需要购买？
应购买多少？
这是制定政府购买预算必须解决的基本问题。
宋朝制定政府购买预算的基本依据主要是供求形势和运输状况。
两者相比，供求形势居于主导性基础性地位，运输状况则起辅助性调节性作用。
关键词：
宋朝政府购买预算
制定财政收支计划，亦即编制预算，乃是我国历史上财政管理的一个古老传统。
[1]《通典》卷六《食货六赋税下》记载：
唐朝的“度支岁计”，布绢绵开支二千七百余万端屯匹，其中的一千三百万入西京、一百万入东京，一千三百万用作“诸道兵赐及和籴、并远小州使充官料邮驿等费”；钱的开支是二百余万贯，其中的一百四十万为“诸道州官课料及市驿马”，六十余万贯“添充诸军州和籴军粮”。
据考证，这些数字是预算的以天宝七载的实际收入数，支天宝八载之用。
这说明政府购买作为唐朝财政支出的重要内容，不仅已纳入预算管理，而且在年度支出预算中确定了购买资金的总量额度。
宋承唐制，所有政府购买都必须制定预算，否则属于严重违法。
宋哲宗元符元年二月根据户部之言规定：
“今后官司应缘收买及造换、修完、出染之类物色，若不豫行计料申乞、支拨收买，……官吏并科杖一百，不以失减。
”宋朝政府购买活动的开展，是从规划购买预算开始的，而政府购买的整个运作过程，多数情况下也就是购买预算的执行过程。
政府消费的物资，究竟哪些东西需要购买？
应购买多少？
这是制定政府购买预算必须解决的基本问题。
宋朝是根据哪些因素制定购买预算的？
或者说，是什么原因导致宋朝政府必须通过购买来满足其消费需求？
本文认为，政府消费物资的供求形势和运输状况，是宋朝制定政府购买预算的两个基本依据。
一、供求形势是决定政府购买预算的首要因素
在宋朝的各个时期，政府消费所需物资的品种构成基本没有多大变化，可以大体分成经常性需求和临时性需求两大类。
所谓经常性需求主要有：
国防物资，包括军队日常装备、军事人员日常给养物资等；行政管理物资，包括宫廷的日常消费物资、各级官僚机构的消费物资及官吏薪俸物资等；官营非赢利性企业所需物资，例如兵器制造、铸钱、造船等企业所需原材料等；政府设施如房屋及公共设施如河流堤坝的经常性维护物资等。
临时性需求通常表现为不是每年都有的重大工程建设项目，主要有政府的大型土木工程建设如建宫殿、筑城、治河、兴修水利等所需物资。
上述物资之中，需求量最大的还是军队官吏薪俸给养的粮草绢帛等。
在一个特定的时间段内，譬如某一个财政年度之内，各地区、各单位的需求量，总体上是固定的。
例如，宋朝建立伊始，为了强干弱枝，强化中央集权，全面收夺地方的军政财权，其重要措施之一就是对州军的支出预算实行定额管理。
宋太祖乾德三年三月，“是月，申命诸州度支经费外，凡金帛以助军实，悉送都下，无得占留。
”宋太宗至道二年十二月，又诏令重申：
“应诸道司[州？
]府军监，今后合要支用财谷等，各须预先计度，准备支遣。
诸处起发上供金银钱帛斛斗纲运，并须赴京送纳，缘路诸州，不得辄有截留。
”因此地方上的年度支出被限定在一个基本的范围之内，其余都属于应该上供中央或根据中央命令调遣的。
占中央财政开支大头的军需物资同样有明确的数额。
庆历七年，担任三司使的张方平对当时因与西夏战争而增加的四十余万军队每年的给养费用，算了一笔细帐：
“三司勘会，陕西用兵以来，内外所增置禁军八百六十余指挥，约四十有余万人。
通人员长行用中等例，每人约料钱五百，月粮两石五斗，春冬衣紬绢六匹，绵一十二两，随衣钱三千计。
毎年共支料钱二百四十万缗，粮一千二百万石，准例六折，计七百二十万石，紬绢二百四十万匹，绵四百八十万两，随衣钱一百二十万缗，每次南郊赏给六百万缗。
内马军一百二十余指挥，若马数全足，计六万有余匹，每年支草一千五百一十二万束、料一百五十一万二千石。
”在军队定员、给养定标准的情况下，其需求的定额管理在技术上并不困难。
这些物资的供给，无论在宋朝的哪个时期，都不外赋税征敛和购买所得这两条渠道。
以主要供给军队消费的粮食、布帛、草料为例，据蔡襄在《论兵十事》一文统计，宋英宗治平年间这三项物品的二税直接征敛数和购买所得数的比例如表1所示：
表1治平年间财政收入比重表
物品?
总收入数‚二税收入数ƒ购买所得数‚:
?
ƒ:
?
帛绢8745535匹2763592匹5981943匹％％
粮食26943575石18073940石8869635石％％
草料29396113束－－－－
蔡襄在列举了这三种物品的总收数和二税收入数之后接着说：
“以上三件更有折变在内，其余所阙粮草匹帛，并是见钱和买、并课利折科诸般博买应付得足。
”也就是说除了二税以本色、折变等直接征敛的方式获得的之外，总收入中的其他部分都是以购买的方式获得的，其中绢帛的购买量占％，粮食的购买量占％。
草料尽管没有二税收入数，但因在二税中，夏税以布帛为主，秋税以粮食为主，所以估计通过二税直接征敛到的草料不可能占很大比重，多数应是通过购买获得的。
蔡襄所言属于当时全国的情况，在河北、陕西、河东北方沿边地区，由于驻军众多，形成了庞大而又集中的消费需求。
但当地赋税收入较少，浩繁的军需更加仰仗购买来补给。
所谓“河北、河东、陕西三路租税薄，不足以供兵费，屯田、营田岁入无几，籴买入中之外，岁出内藏库金帛及上京榷货务缗钱，皆不翅数百万。
”宋仁宗景佑元年，三司使程琳奏称：
“河北岁费刍粮千二十万，其赋入支十之三；陕西岁费千五百万，其赋入支十之五，自余悉仰给京师。
”此时，河北方面早已与契丹和好罢兵，陕西方面与西夏的战争也处于间歇期，而河北军需的7/10、陕西的1/2已靠购买解决。
康定年间，爆发了更激烈的宋夏战争，朝廷调发京东、京西等凡十一路之兵增援前线，全国军队的半数左右集聚三路沿边。
“元昊反河西，契丹亦以兵近边谋弃约。
任事者于西方益禁兵二十万，北方益土兵亦二十万，又益禁兵四十指挥。
”粮草的需求量也随之剧增。
庆历四年，欧阳修从河北报告：
“自河以北州军县寨一百八十有七城，主客之民七十万五千有七百户。
……厢禁军马义勇民兵，四十七万七千人骑，岁支粮草钱帛二千四百四十五万，而非常之用不与焉。
”嘉佑年间，河北的购买量更大，“并边十一州军，岁计粟百八十万石，为钱百六十万缗，豆六十五万石，刍三百七十万围。
并边租赋岁可得粟、豆、刍五十万，其余皆商人入中。
”购买量占了补给量的90％以上。
河东地区的驻军虽不如河北、陕西多，军需粮草的购买比重却也不少，宋神宗时，三司户部副使陈安石说：
河东“十三州，二税三十九万二千余硕，和籴八十二万四千余石，……本路恃为边储，理不可阙。
”这里的购买之数比赋税多二倍有余。
熙宁年间，开拓西边，展地数千里，新置熙河路。
熙宁七年，“熙河路经略使王韶言：
‘熙河二州，最为聚兵之地，岁支人粮马豆三十二万斛、草八十万束。
”据卲伯温说：
熙河“独岷州白石大原、秦州属县有赋税，其余无斗粟尺布，唯仰陕西诸郡、朝廷帑藏供给。
故自开熙河以来，陕西民日困，朝廷财用益耗。
”[10]
显而易见，政府消费需求量与赋税征敛供给量之间的缺口状况，这个缺口需要以多大的购买量来填补，是宋朝制定政府购买预算的基本依据。
例如元丰二年七月，朝廷应鄜延路经略司吕惠卿的请求，遣检正中书礼房公事王震，往陕西转运司，“立定缘边逐路岁计籴买粮草数”，亦即核定鄜延、泾原、环庆、秦凤、熙河五路的年度购买预算。
王震的原则是：
“以五路应屯之兵，以率岁费；通一岁丰凶之中，约以物价；量三司转运司常办之数，以赋五路而加足焉，以立再岁之定法。
”王震所列举的决定年度预算的参数，不外驻军形成的需求量、五路自身的赋税量、三司转运司常年拨款数、再加上物价因素。
后两项实际就是购买量。
然而再进一步看，在中国古代，无论占主导地位的农业生产，还是主要以农产品为原材料的手工业生产，都受到自然条件的严重制约，丰歉不常、青黄不接乃其常态。
因此，政府需求与供给的平衡关系，决不可能是静止不变的，必须随着农业收成的变化随时进行调整，以维持动态的平衡。
而动态平衡的有效办法就是保持相当的物资储备。
《礼记·王制》篇谆谆告诫：
“国无九年之蓄曰不足，无六年之蓄曰急，无三年之蓄曰国非其国也。
三年耕必有一年之食，九年耕必有三年之食，以三十年之通，虽有凶旱水溢，民无菜色，然后天子食日举以乐。
”从这个角度看，真正决定宋朝购买预算数量的，并不仅仅是一个年度的财政收支状况，还应当考虑数年之储的要求。
宋朝政府购买的实际正是如此。
无论东南六路、北方沿边的粮食购买，还是京师诸司库务的物资采购，其预算都是按照三年或二年的储备数额确立的。
例如东南六路的粮食上供，于宋真宗景德四年确立定额。
《宋会要辑稿》食货四二之三载：
“都大发运副使李溥言：
‘诸路逐年上京军粮元无立定额，只据数拨发。
乞下三司定夺合般年额。
’三司言：
‘欲以淮南江浙荆湖南北路、至道二年至景德二年终十年般过斛斗数目，酌中取一年般过数定夺年额，仍起自景德四年，船般上供六百万石，永为定制。
仍以夏秋税及和籴斛斗，除桩留准备外，余数并尽装般，须管数及年额。
内有路分灾伤，般辇不敷额，即具保明申奏减免分数。
’从之。
”三司拟定的意见明确告诉我们，从供给角度看，东南六路的粮食来源为“夏秋税及和籴斛斗”两部分，而其去向，则包括三大块：
除了每年定额上供的六百万石之外，还有“桩留准备”的以及当地政府消费的。
东南地区“桩留准备”的究竟是多少呢？
以下资料告诉我们是三年。
大中祥符二年四月，“江淮发运使李溥言：
江淮廪粟，除留州约支及三年外，当上供者凡一千三百余万石，每岁水运止及五百万，今岁当及七百万，望少损其数。
”大中祥符六年十一月，“帝谓王旦等：
言事者云：
‘江淮大稔，所在积稻粟，仓庾不能贮。
’旦等请下州郡兴葺廪舍。
帝曰：
‘近闻民间粒食愈贱，可依例增价收籴，以惠农民。
仍令所在州军，除上供外，常积三年储。
’……旦言：
‘廪庾并委转运司规画创造，上供收籴，依例施行。
’上然之。
”东南六路须保有三年的粮食储备，此项政策直到宋神宗时仍然坚持。
熙宁十年七月，江西路转运司状告发运司“于六路敷钱不均”，“独敷本路以六十万石。
又别遣官起本路见钱，靡有孑遗。
违编敕量留准备籴置三年刍粮之法。
”说明籴足三年的储备粮，属于“编敕”中的法定要求。
所谓三年之蓄并非一个相对概念，而是一个具体的绝对数字。
大中祥符三年九月，江淮发运使李溥言：
“今春运米凡六百七十九万石，诸路各留三年支用。
江南留百七十万石外，有上供五十万石；淮南留三百三十万石外，有上供五十七万石，所留以备赈粜。
两浙有米百五十万石，上供外，有九十一万石备淮南赈粜。
”可见一般情况下，各地保有的三年储备量都成倍甚至几倍地超过了每年的上供量。
北方沿边地区的粮食储备通常也要求有三年之蓄。
大中祥符元年二月，“诏河北、河东、陕西路转运使遣官和市军粮。
先是，诸州积谷可给三岁，即止市籴，虑损腐故也。
时连岁大稔，因令增蓄，靡限常数，以备转饷。
”天禧元年十二月，“诏河北定、莫州、广信、保定军，所储军粮不及三年以上，宜令转运使比常年减[增？
]数便籴。
”天禧二年闰四月，“诏河北州军今年夏稔，宜令转运司计度沿边州军粮草，如不及三年，合收市为备者，件析以闻。
”宋真宗时期，沿边地区的三年之蓄是一项必须保证的硬性指标。
大中祥符二年正月，“命右司谏、直史馆张知白按巡陕西路。
去冬，华、解少雪，谷价腾贵，流民入唐、邓州。
转运使言濒河仓庾止有二年之蓄，故遣使视之。
”只有二年之蓄就成了不小的问题，需要朝廷专门遣使视察，表明在三路地区，三年之蓄的制度得到了比较好的执行。
宋仁宗时，可能因为沿边地区驻军激增，而中央的财政状况遇到了前所未有的危机，所以沿边地区的军粮储备指标不得不有所降低，改为二年。
此后，长期实行二年之蓄的标准，如宋神宗熙宁十年十二月，“诏河北沿边米价腾贵，转运使、籴便司尚增钱召人入中。
不惟使逐熟细民艰食，又縻公钱以资豪右。
可速指挥，如军粮可支二年，即权住收籴。
”元丰三年闰九月，“中书言：
河北五州府，元计人三十万、骑六万二年粮食，今立定封桩式欲颁下。
从之。
”大致除了一度为准备与辽开战而对河北籴便司的粮草储备有五六年的要求之外，多数时候沿边皆以二年或三年为限。
一旦低于二年，有关责任人还受到处罚。
如宋仁宗庆历八年九月，“遣盐铁判官任颛点检河北军储，其前任转运使，并劾罪以闻。
时都转运使施昌言言本路军储仅可支一年，盖前转运使失计置也。
”
宋徽宗政和二年三月二十一日，中山府路安抚司张杲“奉诏再令具本路粮草的实数目”，将该路所辖十一处州府军寨的人粮、马料、草，分别按月支数、岁支数、本路年计数、诸司封桩数、“若准备二年之数计阙”数、“三年之数计阙”数共六项指标，进行了统计和预计。
朝廷接张杲奏报后，“诏尚书省应副籴本，须管令具三年之数。
”张杲所统计的，实际就是宋朝制定购买预算的最基本的需求量依据，今据原文所列诸项及其数目，列成表2：
表2政和二年中山府路粮草购买预算表
——|月支|岁支|本路共有年计|诸司封桩|若准备二年之数计阙|若准备三年之数计阙
人粮|86591石|1039092石|547269石|950435石|578480石|1617572石
马料|18798石|225576石|96850石|89698石|264604石|490180石
草料|175340束|2104080束|1181188束|1599770束|1427202束|3531282束
本表资料来源：
《宋会要辑稿》食货40之5至6
分析表2可以得出两点认识：
第一，所谓的“诏尚书省应副籴本须管令具三年之数”，实际就是筹措籴买本钱，买够“若准备三年之数计阙”的那一部分，这一部分就是预算的购买总额。
第二，所谓“若准备三年之数计阙”的数目是如何计算出来的呢？
可以发现这实际是一个非常简单的数学公式的计算结果。
即：
“若准备三年之数计阙”数=三年之岁支数-；
三年之岁支数=岁支数×3。
当然，在沿边地区，军需粮草的储备存在严重不平衡性，一般是经济发达交通方便的地区比较容易完成储备，有的地方粮食积存多年以至腐烂，而经济落后交通不便的地区甚至仅有数月之蓄。
景佑元年，三司使程琳说陕西“今同、华沿河州军，积粟至于红腐而不知用，沿边入中粟价踊贵而未尝足。
”熙宁六年，“权永兴军等路转运使皮公弼言：
沿边城寨粮草多寡不均，少者支数月，不免贵籴或费官钱般运，多者及数年，往往陈腐。
”说明这类现象十分普遍，也长期存在。
具体事例如庆历四年，欧阳修在河东路调查，麟州有粮一十四万四千七百石，可“支本州三年”；草二十万四千九百束，可“支本州一年”。
另一个战略要地府州，有粮一十三万七十石，可支一年一个月；草五十万一千束，可支一年六个月。
又如熙宁四年初，司马光奏称：
陕西的“永兴军所管今年正月一日见在军粮粗细色斛斗共三十六万九千七百石二斗四升，据即目本府见驻泊及就粮并本城兵员粮食及官僚请俸等，共约支得向去一十七个月半；马料三万七千六百五十二石四斗二升，约支得向去一十五个月有余；秆草四十万六千二百二十二束，约支得一十三个月半有余。
此只是据见在军马约度。
”[11]》）这些现象表明未必所有地方都能拥有三年或二年之蓄，但储备量作为制定政府购买预算的一个重要指标依据应是没有问题的。
不仅粮草这类战略物资，京师诸司库务收纳的上供物资，在制度上也基本是要求有够二年支用的储备。
京师及各地的官库物资若需购买，必须由三司进行预算，这是宋初以来就确立的制度。
宋太宗太平兴国八年四月，“诏内外诸司库务及内东门诸处造作，如官库内有物，不得更下行收市；应要物，委三司职官常预计度；若急须物色官库内无，即于出产处收市。
”宋真宗咸平六年，因各地科买上供诸司库务所需物资多有骚扰，令当时的财经名臣陈恕加以整顿，裁定岁计之数，并规定科买总数控制在够两年支用的范围内。
“诏在京库务，物有备二年以上者，权停收市，俟阙少奏裁。
先是，库务充盈而所司利于输送，岁有配市，四方转致，颇为劳扰，故命吏部侍郎陈恕裁岁计之数。
及是诏下，人颇为便。
”所谓“所司利于输送”，无非是地方官府可以乘科买上供物之机、京师的诸司库务等可以趁收纳之机敲诈勒索从中渔利，这种体制不改变，单纯的预算限制不可能真正杜绝“劳扰”之弊。
所以后来又多次裁减科买上供之数，再三强调以够二年所用为限。
如宋仁宗天圣六年四月，“命龙图阁待制燕肃、直史馆康孝基同议蠲减三司岁所科上供物。
……肃等既受命，建言京师库务所积可给二年者，请勿复科买，诏从之。
后下赦书，数以为言。
”王安石变法时实行均输法、市易法，并由市易务等机构承包上供物资的购买业务，就是针对京师诸司库务储备物资供需脱节和维护预算的有效性而采取的改革措施。
顺便说一句，由于政府消费的重要物资都必须保有一定的储备量，特别像京师之类的地区，储备更应充足。
如北宋“军粮自江淮转漕至京师，又积年而后支。
”因而根据每年六百余万石的漕运粮食逆推开封城市人口、以及推算开封所需商品粮数量的研究方法，恐是大有问题的。
二、运输状况是影响政府购买预算的第二个因素
供需形势不仅表现为供需双方的数量关系，还表现为物资的空间调配关系，购买的发生以及购买的数量往往与交通运输条件有直接的联系。
也就是说，在交通运输便利的情况下，政府的消费需求有可能较多地靠实物赋税的调拨获得解决，反之则必须较多地依靠购买。
所以运输状况应是决定政府购买预算的一个重要因素。
运输状况与政府购买的关系，早在西汉就有所表现。
汉武帝时，“通西南夷道，作者数万人，千里负担馈粮，率十余钟致一石。
……乃募豪民田南夷，入粟县官，而内受钱于都内。
”[12]这个便籴方式的最早记录，就是运输困难的直接结果。
此后，运输情况与和籴的发展一直如影随形，因运输限制而实行购买的事例俯拾即是。
如汉宣帝时耿寿昌籴谷关中、唐初河西地区和籴的兴盛、唐玄宗以后关中和籴的发展等等，无一例外地都与运输有关。
唐代甚至出现了只籴不运与只运不籴两种主张的斗争。
宋朝因运输的问题而购买，首先表现为受交通技术和运输方式等客观条件的限制。
如天圣五年十一月，司封员外郎王湛言：
“广南西路每年上供钱八万贯，近令收买银货上京。
”广西之所以要把上供的现钱买成银货这样的“轻赍”，就是因为自南疆跋山涉水地把铜钱运到京师极端困难。
“盖缘自远州用小船般运至桂州后，合成纲运，逐次别差纲官，舟船人丁牵驾艰阻，动乃数日，方得至全永州交纳。
彼中又别差人船，至过重湖江淮，方得到京。
”运输的问题，在军需物资需求浩繁的北方三路地区尤其突出。
河北尚可以通过黄河和御河开展一些水运，而河东、陕西，只能靠陆运。
特别是陕西，“西路回远，又涉碛险，运致甚艰。
”“京西运粮，每名六斗，用钱四十贯；陕西运粮，民间倍费百余万缗，闻之骇异。
”其运费之高昂似并不亚于古人形容的“十钟致一石”。
熙宁七年三月，“泾原路经略使王广渊言：
自渭州至熙州，运米斗钱四百三十，草围钱六百五十。
诸处阙厢军，若差倩义勇之类，骚费尤甚，必大失生业。
”
即使河北，其水路运输也多半只是用于其本路内部的调拨，从其他地区向河北运送粮草的情况不是没有，但总的数量却很有限，主要还是因为运费过于高昂。
如熙宁八年，曾有动议调运江淮漕粮百万石往北京、澶州，经计算运费约需三十七万贯，只得作罢。
宋朝的运输问题还表现为劳役制剥削等社会经济制度方面的弊端。
北方“措置陆运，或用铺兵厢军，或发义勇保甲，或差雇夫力，车载驮行，随道路所宜。
”差发、雇佣、支移是政府组织军需粮草运输的三个主要方式。
差发的役使对象有百姓也有兵卒。
淳化五年，柳开知邠州时，见州县“调民送军储环州，岁已再运，民皆荡析产业，而转运司复督运。
民数千人入州署号诉，且曰：
力所不逮，愿就死矣。
……今农蚕方作，再运已劳，老幼疲弊，畜乘困竭。
”庆历四年五月，知制诰田况言：
“所谓搬辇劳弊者，自西事以来，鄜延一路，犹苦输运之患。
卞咸在鄜州，欲图速效，自鄜城、坊州置兵车，运粮至延州，二年之内，兵夫役死冻殍及逃亡九百余人，凡费粮七万余石，钱万有余贯，才得粮二十一万石。
道路吁嗟，谓之地狱！
……议者欲令商旅入中，可以不劳而致。
”
雇佣的对象多是百姓，若真和雇，价格不菲。
如元丰四年，河东路转运司调民夫一万一千人随军。
“一夫雇直约三十千以上，一驴约八千。
”自绛州运枣一千石往麟州、府州，“每石止直四百，而雇直乃约费三十缗。
”当时京西路转运司又调民夫三万，往鄜延运粮。
“其本路程途日支钱米外，转运司计，自入陕西界至延州程数，日支米钱三十、柴菜钱十文，并先并给。
陕西都转运司于诸州差雇趁乘人夫，所过州交替，人日支米二升。
”时间长了，政府肯定难以维持这样的雇佣开销。
由于差发和雇佣弊病过多、负担过重，沿边地区粮草运输最经常的办法还是支移。
所谓支移就是令百姓缴纳赋税时，“移此输彼，移近输远”，是宋政府强加于百姓的一项额外负担。
“支移本以便边饷，内郡罕用焉。
”“陕西、河东用兵，民赋率多支移。
”因此在沿边地区几乎属于经常性的徭役。
有时百姓支移之远甚至达千里以上。
宋哲宗时，规定陕西各等民户的支移标准，“以税赋户籍在第一等、第二等者支移三百里，三等、四等者二百里，五等一百里。
”
支移对百姓构成了极其沉重的负担，危害之大并不亚于差发。
因而许多有识之士主张以和籴取而代之。
如庆历年间范仲淹说：
“臣窃见陕西数年以来，科率百端，民力大困，州县督责，不能存济。
兵间最为民患者，是支移税赋。
转般斛斗赴延州、保安军，山坡险恶，一路食物草料时常踊贵，人户往彼输纳，比别路所费三倍，比本处州县送纳所费五倍。
害民若此，实非久计。
臣等欲乞朝廷指挥都转运司体量，关辅今来灾旱，民力困乏，如边储有备，其二税与免支移。
并边上入中斛斗，大段价高，出却京师见钱银绢万数浩瀚，亦令相度权于次边州军入中，所贵减得官中贵价。
既次边有备，则每遇事宜稍慢，可以退那军马于次边就食粮草，既稍苏民疾，又不误军期。
如此守边，庶为得策。
”[13]
熙宁四年十月，时任检正中书户房公事的章惇更进一步指出，支移为害甚大，收效却甚微：
“陕西路每岁支移税赋，盖欲实军储于边郡，然所支移沿边斛斗，才十万三千余石、草二十四万余束，所省不过三数万贯，而一路为之骚扰。
若令乘贱广谋籴买，当无事时，使兵马就食近州军，……请罢支移，以宽一路民力。
”这前后仅鄜延一地，就已“岁计军食二十七万余石。
”这说明实行支移，每年役使百姓运到沿边的粮草实在无补大局，由此而节省的官府开支也很有限，而给百姓造成的负担却很沉重，所以章惇建议罢支移而扩大籴买。
有一次，宋神宗问起“陕西粮草何以为计”，王安石明确答曰：
“陕西陆地无可漕，惟厚与价，使民竞入中以供军粮尔。
”可以说主要以籴买解决沿边的军需粮草补给问题，形成了当时君臣的基本共识。
故熙宁以后，北方诸路虽仍有支移，但更多的办法是收取脚钱而籴买。
正由于无论在技术条件上还是制度上，以运输实现政府消费物资的异地调拨都受到不小的制约，因而许多政府购买预算的确立都考虑到了运输的因素，有些购买预算甚至主要是根据运输情况而确定的。
如宋真宗天禧三年，黄河在滑州决口，朝廷计划于来年正月兴工修河，届时以军士六万七千、丁夫二万人充役。
工程所需的粮食是安排“京西、河北转运司计度于河东晋、绛州发粮储三千万赴滑州。
”这是一个典型的临时性项目预算。
三司使李士衡鉴于交通不便，运粮困难，“山路险峻，虑或衍期。
”建议修改预算方案，“请止于滑州、通利军入中，优给其直。
”获得批准。
即使在宋仁宗时与西夏战争期间，陕西的地方官为减轻百姓的支移负担，也在一定范围内采取了以和籴代支移的措施。
“自康定用兵，陕、华以西移输税于边，民力大困。
”陕西转运使傅永“令输本郡，而转钱以供边籴。
”傅永因为经营有方，后被擢任户部副使。
不止沿边地区，宋政府在内地的一些籴买活动也与减轻百姓运输负担有直接关系。
如熙宁六年八月，“新权发遣梓州路转运使陈忱言：
‘泸州昨以夷贼扰边，屯戍稍广，配率飞挽，数州为之骚然。
乞计会熊本，以所赐夔路度僧牒二百，于淯井监安夷、宁远二寨募人入中粮斛，以备军储。
’从之。
”
三、结语
综上所述，宋朝确定政府购买预算的依据、或者说宋朝政府购买决策的出发点，可能还有若干，但最基本最具全局性的终究是供需关系和运输状况这两个方面的因素。
有关政府购买的诏令屡屡强调这两点，如宋真宗咸平四年五月，“诏陕西岁稔，谷价甚平，宜遣使市籴，务广边储，以息转饷。
”十月又有诏曰：
“沿边堡障式遏寇戎，岁屯貔虎之师，日有资粮之费
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