我国地方政府跨部门信息共享现状与问题分析.docx
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我国地方政府跨部门信息共享现状与问题分析
摘要
政府是最大的信息生成和处理中心，如何将政府信息资源有效利用，如何提高政府部门的行政效能，关键在于提高政府信息资源的共享水平和效率，为此，促进地方政府跨部门信息共享机制的建设研究成为当前研究的重点。
本文主要从七个部分来进行论述：
第一部分对国内外关于政府部门间信息共享的研究现状进行分析，国外的研究较早于我国，我国对地方政府跨部门信息共享机制的研究大多处于分散不系统的阶段，本文将在前人的研究基础上采用文献研究法、举例法、规范研究的方法来对我国的地方政府跨部门信息共享机制体系进行系统的研究。
第二部分阐述了本文将要涉及的概念，包括政府信息资源、政府信息资源共享、地方政府跨部门信息共享及其特征以及地方政府跨部门信息共享机制。
同时梳理了如资源依赖理论、信息流程理论、激励理论等相关的基础理论。
第三部分主要是对我国地方政府跨部门信息共享现状的理性审视，分析出我国在政府网站建设和数据库系统建设等方面取得了较大的成绩，但是仍然存在较多问题，如共享意识落后、相关法律法规滞后、政府部门间的利益矛盾、共享数据建设缺乏统一的标准造成严重的信息孤岛、缺乏协调管理机构、责任主体不明确、缺乏有效信息整合等问题。
第四部分通过分析我国地方政府跨部门信息共享存在的问题，提出关系、体制、资源、保障、利益和认识这六个影响我国地方政府跨部门信息共享的障碍性因素，并且在此基础上分析出根本原因是我国目前的共享机制匮乏，包括缺乏统一的联动管理机制、缺乏数据标准规范保障机制、缺乏利益补偿机制、缺乏信息资源整合机制等。
第五部分对国外先进国家的建设情况及推进措施进行分析，总结出对我国有借鉴意义的经验启示，用以引导我国当前的地方政府跨部门信息共享建设。
第六部分是全文的最核心内容，在系统化、标准化、可行性、安全性、协调性以及目标性原则的基础上提出了我国地方政府跨部门信息共享的机制体系，包括组织管理机制、信息整合机制、经济激励机制和安全保障机制，并且构建地方政府跨部门信息共享机制体系结构图，提出这些机制之间是有机联系的整体，能够整体推进地方政府跨部门信息共享的程度和效度。
其中，组织管理机制是基础保障，信息整合机制是内容保障，经济激励机制是长效机制，安全保障是保密机制，这四者是构成地方政府跨部门信息共享机制体系的不可或缺的内容。
第七部分是全文的总结，总结出全文的核心思想和观点。
关键词：
地方政府，跨部门，政府信息资源，共享机制
abstract
Thegovernmentisthelargestinformationgenerationandprocessingcenter,howtoeffectivelyusethegovernmentinformationresources,howtoimprovetheadministrativeefficiencyofgovernmentdepartments,thekeyistoimprovethegovernmentinformationresourcessharinglevelandefficiency,therefore,promotelocalgovernmentcross-departmentconstructionofinformationsharingmechanismbecometheimportantpointsofthepresentstudy.Thispapermainlydiscussesfromsevenparts:
Thefirstpartanalysesrelatedstudiesfromhomeandabroad,foreign'sresearchearlierthanChina's,localgovernmentcross-departmentinformationsharingmechanismresearchmostlyinscatteredandnotsystemstageinourcountry,thepaperwillbebasedonpreviousstudies,bymeansofdocumentation,examplemethod,normativeresearchmethodstostudythelocalgovernmentsinChinacross-departmentinformationsharingmechanism.
Thesecondsectiondiscussestherelatedconcepts,includinggovernmentinformationresources,governmentinformationresourcessharing,localgovernmentcross-departmentinformationsharinganditsfeatures,localgovernmentscross-departmentinformationsharingmechanism.Meanwhilecombedtherelatedtheory,suchasresource-dependencetheory,informationflowtheory,incentivetheory.
Thethirdpartanalysesourcountry'slocalgovernmentcross-departmentinformationsharingstatus,findourgovernmentwebsiteconstructionanddatabasesystemconstructionmoreprominent,butstillexistsmanyproblems,suchasSharedsensebackwardness,relatedlawsandregulationslag,interestconflictandseriousinformationisland,lackofcoordinationmanagementinstitutions,themainresponsibilityisnotclear,lackofeffectiveinformationintegration,etc.
ThefourthpartthroughtheanalysisoftheproblemsinChina'slocalgovernments,thispaperputssixbarrierfactorsaboutinfluencelocalgovernmentcross-departmentinformationsharing,andanalysesthebasicreasonislackofsharingmechanism,includingSharedplanningmanagementandprojectproposalapprovalmechanismsarenotunified,lackofunifiedmanagementinstitutions,lackofdatastandardsafeguardmechanism,lackofinterestcompensationmechanismandlackofinformationresourceintegrationmechanism.
Thefifthpartissummarizeadvancedcountries’experiences，ToguideChina'scurrentlocalgovernmentcross-departmentinformationsharingconstruction.
Thesixthpartisthecorecontentinthispaper,baseonthesystematic,standardization,feasibility,safety,coordinationandobjectiveprinciplesareputforwardthelocalgovernmentsinChinacross-departmentthesharingofinformationmechanismsystem,includingorganizationmanagementmechanism,informationintegrationmechanism,theeconomicincentivemechanismandsecuritymechanism,andconstructingthelocalgovernmentcross-departmentinformationsharingmechanismsystemstructuredrawing,andthanputsforwardallmechanismiswholerelated,Organizationalmanagementmechanismisinformationsharing'sbase,informationconformitymechanismisinformationsharing'scontent,economicincentivemechanismisinformationsharing'slong-effectmechanism,securitymechanismisinformationsharing'sconfidentialmechanism,thesefourareconstitutealocalgovernmentcross-departmentinformationsharingmechanismsystemofcontent.
Theseventhpartisthefulltextsummary,summarizesthecoreideasandviews.
Keywords:
localgovernment,cross-department,governmentinformationresources,sharingmechanism
1导论
1.1研究背景
资源依赖理论认为，任何组织或部门都不可能做到自给自足，所有组织都在不断地与外界环境进行交换，并以此获得自身的生存与发展。
我国政府部门之间也存在着这样的依赖关系，要解决好部门之间的这些依赖性就需要通过“协调”来使存在依赖关系的部门正常运作和发展。
在当今这个大力提倡信息化的社会，这种依赖性又主要体现在对“信息”的依赖，因此，要从根本上做好部门间的协调，首先就要处理好部门间的信息共享问题。
信息共享是促进部门间协调发展的关键，这就需要建立信息共享机制来保障和促进地方政府跨部门信息共享的实施。
揭开中国信息化序幕的《中共中央关于经济体制改革的决定》于1984年10月在中共十二届三中全会中顺利通过。
自此二十多年以来，我国不仅在信息化进程上取得了可喜的进步，同时也提出了要进行信息资源管理建设，如经国家计委于1984年经国务院批准成立的信息管理办公室；上世纪90年代初，“三金（金桥、金关和金卡）工程”开启了我国信息化建设的又一新篇章。
近几年，我国也逐步加强了对政府部门间信息共享的重视，如20世纪90年代末，我国为顺应时代的要求全面推动了“政府上网工程”，建立工商行政管理系统的信息网络——“金管工程”；2001年，国务院发文批准由海关牵头，会同商务部、公安部、工商行政管理总局、税务总局、中国人民银行、质量技术监督检验检疫总局、国家外汇管理局、民航总局、交通部、铁道部、信息产业部等12个部委共同部署推广的公共数据中心和数据交换平台的电子口岸。
2005年在国务院信息化工作办公室举办的信息化推进大会上，将“信息资源整合和网络协同应用”列为国家“十一五”电子政务的重点。
北京、上海等地方政府也都有跨部门政府信息共享的制度性尝试，如2002年北京市44家局委办实现企业信用信息资源共享，上海在建设上海市社会保障卡工程时推行的信息资源共享。
北京市已经建起一批跨部门业务系统，此系统以政府部门间的信息资源共享为基础，其中以投资千万元建立的电子政务专网实现了政府各部门之间的高度共享，政府门户网站为政府信息资源的共享开辟了主渠道，同时也加强了政府信息资源管理工作人员的职业素质，2007年1月22日在北京市政府大院5号楼一层大会议室召开了市政务信息资源共享总结大会。
北京市国土局、财政局等32个部门分别在信息共享协议书上签字，承诺共享政务信息。
虽然近几年我国加强了对政府跨部门信息共享的建设，但是仍然存在很多问题，如由于缺乏统一的规划，各地政府纷纷出现了按照不同标准建立的网站和数据库，造成了信息资源重复建设严重，致使政府上网工程没有达到预期的效果。
又如，2005年北京市82个政府部门及派驻机构中，有70%以上的提出与其他部门进行信息共享的要求，而实际上得到政务信息共享的部门尚不足总数的20%。
目前的城市应急救助系统包括110、119、120和122，但是当一件综合事故发生时却需要逐个拨打救助部门的电话，如果能够实现各救助部门的信息共享和联动，既可以节省应急救助时间又可以避免救助部门的重复建设；在一次北京市工商和税务部门的数据对比中，发现有17648户企业未按规定办理税务登记，使国家损失税收近10亿元。
这些都是因为部门间的不协调、资源不共享而制约了政府的社会服务效率、协同管理水平和相应的应急能力。
从以上各例可以很明确的知道，我国已经对政府跨部门信息共享的重要性有了一定的认识，但是因为没有一套系统、合适、具有实际效用的共享机制来对这一系列行为进行规范和引导，不能有效地提高政府的行政效能，相关的政策措施在实际的操作和实施过程中并没有达到预期效果。
在此背景下提出我国地方政府跨部门信息共享的机制建设是符合当前的发展趋势及要求的。
1.2国内外相关研究综述
1.2.1国外相关研究现状综述
（1）关于政府部门间信息资源共享的重要性理念的提出
国外的学者主要从政府部门间信息共享能够建立电子政府、智能政府的角度以及结合社会中因部门分割造成的后果来分析它的重要性。
如Clark认为要建立电子政府、智能政府乃至知识政府就必须要加强跨部门的资源整合与业务协作。
而学者Bajaj不但肯定了跨部门信息共享在电子政务建设中具有重要的意义，并且从应用系统开发的层面探讨了跨部门信息共享的有关技术问题。
在美国遭受“9.11”恐怖袭击以后，学者Roberts以此事件为基础从信息的分割损害政府责任能力的角度来分析出政府内部信息共享的重要性，并且在此基础上提出了沟通机制的不健全也是主要原因之一。
（2）关于政府部门间信息资源共享的理论模型的探讨
国外学者对政府部门间信息资源共享的理论模型的探讨主要从经济利益角度和政策制度角度来分析。
如最开始研究政府部门间信息共享的学者Dawes在研究信息共享的收益、障碍和风险的基础上对纽约的53个政府部门、254个政府人员进行调查分析，并且提出了一个可以解释政府部门信息共享的政策、实践和态度的理论模型。
Landsbergen&Wolken以此为基础延伸性地提出信息共享对基础设施的需求和能够支持跨部门信息共享的法律方面的要求。
JohnM.Woosley和SuzanneD.Pawlowsk则是运用认知图方法来分析和解释信息共享中利益相关者的决策模型。
（3）关于政府部门间信息资源共享的影响因素的分析
国外学者主要从组织因素、技术因素、文化因素、法律因素和行为等因素来研究它们对信息共享的影响。
如学者AniteshBarua&SuryanarayananRavindran提出了组织因素和技术因素是影响政府部门之间共享的主要因素。
Dawes在此基础上又提出了政治因素，并且在分析组织因素、技术因素和政治因素的基础上提出了政府部门间信息共享的理论模型。
SoonheeKim和HyangS00Lee进而将组织因素分为组织文化因素和组织结构因素，将它们与技术因素构成三个独立的组织维度变量来分析政府部门间的知识共享能力。
Roberts认为政府内部推动信息共享的障碍因素除以上说到的以外还有宪法上的某些约束、官僚体制和文化方面的障碍。
DavidB．Drake等人将文化因素又从科学家子文化、政治家子文化和官僚子文化这三个不同的角度来研究，并提出误解和不信任是造成政府部门间信息不能共享的最大障碍。
TheodorosEvgeniou&PhillipGartwright从行为和共享过程上来分析影响障碍，进一步完善了关于政府部门间信息共享的影响因素的研究。
（4）关于政府部门间信息资源共享机制的研究
政府信息共享机制的研究始于20世纪80年代美国提出的“重塑政府”运动。
这些研究基本上都是从电子政务的研究开始，主要从技术、立法政策保障等方面来进行的。
如道格拉斯·霍姆斯从社会压力、学习、生活质量、犯罪行为、战争等角度分析了电子政务中信息资源共享及机制建设问题。
关于技术层面的研究，日本的白井均、城野敬子等主要是从IT技术带来政府革新的角度研究电子政府的创建，触及了政府信息资源共享的长效机制问题。
美国的学者斯蒂芬·哈格与梅芙·卡明斯等以及Gil-GarciaJ.Ramon等都是从政府信息管理系统的信息共享功能角度来进行分析。
另外，学者LeanaGolubchik，WilliamCCheng以及FarahJocelyne和BruceSchneier则是从政府部门间信息共享中数据的安全角度来分析建立共享机制。
关于立法政策方面的研究，卡尔·夏皮罗和哈尔·瓦里安以及劳利·温厄姆和乔·萨姆塞认为加强网络环境下政府信息资源共享机制的建设与法制法规的完善密不可分。
由此可见，国外对政府部门间信息资源共享问题的相关研究起步较早，并取得大量有价值的研究成果，大致有以下几个特点：
国外的研究主要涉及到共享理念、理论模型、共享机制和共享过程中存在的影响因素等几个方面；注重理论上的研究，关于理念问题、重要性问题研究较多；缺乏系统全面的政府跨部门信息共享机制的研究。
当然，因为国外的信息程度发展相对较快，信息共享方面的研究亦相对较早，并且已有大量的研究成果，因此，这些成果对我国国内的相关研究仍然有着重要的借鉴意义。
1.2.2国内相关研究现状综述
首先，本文对国内相关研究的文献数量进行了统计，其目的在于通过直观的数字来分析我国的研究进展情况，笔者主要在CNKI里的《中国学术文献网络出版总库》中进行了相关文献的检索：
（1）以“信息资源+共享”为“关键词”或“题名”同时进行精确匹配检索，检索出相关研究文献总量为6600余篇。
（2）以“政府+信息共享或信息资源共享”为“关键词”或者“题名”同时进行精确匹配检索，再通过挑选去除不符合要求和重复的文献，最后得到主要相关文献有73篇。
其中仅有10篇文献对地方政府跨部门信息共享机制进行研究。
（具体的检索情况见表1）
表格1我国政府信息资源共享文献研究情况
年份
文献数量
所占比例
2001
2
2.74%
2002
2
2.74%
2003
0
0
2004
5
6.85%
2005
6
8.22%
2006
11
15.07%
2007
14
19.18%
2008
19
26.03%
2009
14
19.18%
注：
统计时间为2009年11月
从表1可以看出，我国关于政府信息资源共享方面的研究始于2001年，学者杨永红发表的《政府信息公开与信息资源共享》是我国的第一篇相关文献。
这时，我国的电子政务刚刚起步不久，各位学者也正开始于政府信息资源共享方面的理论研究，相关的研究文献相对较少，但是从这些论文的发表时间以及数量的分布情况来看，政府信息资源共享方面的文献数量呈逐年上升趋势。
可见，我国国内对政府信息资源共享的重要性认识也在逐年加深。
尽管近几年来政府信息资源共享方面的研究已呈现出增长的趋势，但是，从前面进行的统计结果可以看出关于“信息资源共享”方面的研究文献总量为6600余篇，而“政府信息资源共享”方面的研究仅有73篇，所占比例仅为1%左右。
在这73篇文献中从同一层面横向来研究政府部门间信息共享机制的仅有10篇，只占了相关文献总量的14%左右。
然而，大约有80%的社会信息资源被政府部门所掌握，政府部门是整个社会系统的信息处理中心，部门间的信息共享水平和效率如何将成为提高行政效能的关键因素，成为社会稳定发展的关键。
因此，加强政府信息资源共享的研究尤其是加强地方政府跨部门信息共享机制的研究是当前研究的重中之重。
（1）关于政府部门间信息资源共享的经济学分析
我国学者在关于政府部门间信息共享的经济学研究上主要是以公共物品理论为基础，分析共享信息的成本收益问题，用博弈的方法来分析共享中各部门的竞争。
如穆听、王烷尘和王晓华以“囚徒困境”来形容政府部门在进行共享时存在的问题，并且提出适当的信息津贴有助于促进信息共享行为，有助于消除“囚徒困境”问题。
刘强和甘仞初上升为用公共物品理论来分析政府信息的经济学特性，并提出纯公共信息免费共享，弱竞争信息通过向消费者回收一定比例的边际成本进行共享，强竞争信息由信息企业通过市场定价的方式向消费者收费，提供有偿共享的观点。
何振和周伟在此基础上又提到了要从研究成本效益的角度来分析政府部门共建共享的经济效率。
王荫皆进一步概述了政府信息资源共享成本—效益分析的理论基础，并且在遵循目标导向性、综合性、规范性、权变灵活性的原则基础上提出了政府信息资源共享成本—效益分析的基本流程和框架。
（2）关于政府部门间信息资源共享的影响因素的研究
我国学者主要是从体制、思想意识、信息技术、安全保障、经济利益等几个方面来研究影响政府部门间信息共享的因素。
如张维迎认为部门分割的信息寻租和官员自身的政治激励是当前信息无法实现共享的主要障碍因素。
马费成和裴雷进一步从思想、技术和安全保障角度提出了人员素质、信息资源开发利用、信息资源保障体系、法律法规和信息安全等问题同样是影响共享的关键。
黄萃在认同体制问题是影响共享的重要因素的基础上又从经济利益角度分析了信息共享成本、部门利益是重要的共享壁垒，同时认为数据管理混乱也是政府部门信息共享的障碍因素。
吴晓敏和华平澜采用实证研究将学者们普遍认为的体制问题进一步具体地谈到信息资源部门的一些传统惯例和政府信息资源共享的责任主体缺乏是影响共享的因素。
何振通过研究现代政府管理体制与传统政府管理体制的冲突、电子政务统一运作与各级政府各自为政的冲突、信息无偿提供与部分信息有偿提供的冲突、共享系统的内容规划者与开发设计者之间的冲突来提高信息共享的需求以及保证信息共享的实效性。
胡平等人在前人的研究成果之上，对我国地方政府部门进行了深入的访谈，构建了一个地方政府部门间信息共享影响因素研究的理论框架，提出了支持信息共享的资源（包括硬件建设、人员资金、政策法规和领导的支持）、推动信息共享的
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