关于人民法院在推进社会管理创新工作中的定位和作为的思考.docx

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关于人民法院在推进社会管理创新工作中的定位和作为的思考

关于人民法院在推进社会管理创新工作中的

定位和作为的思考

周口市中级人民法院张建援

深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作，是党中央在正确分析判断形势的基础上作出的重大战略部署。

推进社会管理创新，进一步完善与社会主义市场经济体制相适应的社会管理体系，对于解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题，具有十分重要的作用。

如何根据当前社会管理中出现的新情况和新问题，确定人民法院在推进社会管理创新中的职能定位和应当采取的措施，是当前各级人民法院都在深入思考的重大问题。

一、认真思辨社会管理创新与人民法院工作之间的关系

从社会管理主体的角度看，人民法院是社会管理主体之一。

党中央提出创新社会管理体制，其核心就是要整合社会管理资源，形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。

对于社会管理体制如何创新，有学者提出了社会管理体制改革的4个方向：

社会管理主体改革，即从单一主体到多元主体；社会管理方式改革，即从行政管制为主到以公共服务为主，建立服务型政府；社会管理手段改革，即从单一行政干预手段到若干手段组合；社会矛盾化解机制改革，即从强力压制到有效沟通协调。

也有学者提出，要建立行政调控机制同社会协调机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、行政管理力量同社会调节力量互动的社会管理网络；形成包括科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制和完善的社会应急管理体制机制在内的对全社会进行有效覆盖和全面管理的体系。

对于社会管理和社会管理体制创新的内涵和途径不管采用哪种观点来界定，至少有一点是可以明确的，即社会管理主体中所称的“政府”，不仅限于传统的狭义政府即行政机关，而应该指广义政府，即所有由国家财政拨付运行经费，承担一定政府职能或为政府的社会管理提供服务的专门机构。

主要理由是：

社会治理结构主体的多元化是现代公共治理的一个重要特征。

正如有学者指出的，在当代，社会管理涉及社会生活（市民社会或公民社会）的各个方面，关系到社会各个不同层次、不同阶层、不同团体的利益；而社会管理的主体构成也从传统的国家或政府（立法、司法和行政机关）扩展到了所有的公共部门（国家或政府、第三部门、非盈利组织或中介组织等）以及公民个人，社会管理变成一种包括政府管理在内的全社会的“多中心主体”的开放式公共治理。

因此，作为专司审判的司法机构，人民法院自然应该是社会管理的主体之一。

从行使职能的承接性的角度看，司法职能与社会管理创新紧密相连。

在现代国家，法院不仅要履行传统的解决纠纷的职能，而且要调控社会秩序、实施权力制约、制定社会政策。

法院在社会管理中的角色越来越重要，用司法决策规制社会生活的实践越来越普遍。

法院作为司法机构在现代政治社会中的普遍性存在，正是由于它同社会秩序的内在联系。

而司法的可预见性可以最大程度地转化为普遍的行为可预见性。

“一项司法行为之所以具有巨大的社会影响力，是因为它通过对法律的保障来保证了社会秩序，这也许是其他行为都无法与之比拟的。

”这一观点主要是基于法院的司法功能而言。

在现代社会，法律是社会资源整合最有效的规范手段，司法结构就是社会资源整合最适当的组织工具。

法律的实现和法制的统一要求有一个高度组织化的机构体系；高度组织化的司法体系有利于法律的实现和法制的统一，从而能够发挥较突出的社会整合功能。

司法结构在社会控制体系中的地位，是基于司法结构的正式的社会控制形式，同时也是专门的控制形式且是最高的控制形式。

法院作为专事审判的司法机构，是人们寻求公正的最后制度化途径，故在功能上主要与社会秩序相关，并因而在社会秩序构成序列中居于特殊地位。

有观点认为，社会管理创新工作属于政府行政管理主体的职能，与法院工作无关，这是传统思维定式导致的认识上的偏颇。

社会管理体制创新的实质是要求政治发展与社会、经济发展同步。

法院是随着政治社会的形成而产生的，其功能由维护统治秩序，逐渐演变为向社会提供合格的司法产品，即向社会输送公平、正义，维护法治秩序。

司法已不再是仅以裁判方式作用于社会，而是以解释法律、案件裁判、司法审查等多种方式作用于社会；制裁也不再是司法起作用的惟一手段，利益还原、矫正成为更加重要的手段；所针对的行为也主要不是反社会、反统治秩序的行为，而主要是调整平等主体的之间的民事、经济行为，以及政府的行政行为。

不管是从社会管理创新的目标出发，还是从管理主体、管理方式和手段、管理机制改革出发，法院的司法职能与社会管理创新之间关系都是十分紧密的。

社会管理创新要取得实效，必须充分发挥法院的司法职能作用，同时，也意味着法院必须以与社会管理创新需要相契合的方式来发挥自己的应有作用。

二、人民法院要在社会管理创新中把立足点放在充分发挥审判职能作用上

社会管理创新是全社会一项系统工程，作为政法系统中的人民法院，应当定位于用审判活动的全过程来调整与社会管理不协调或者影响社会管理机制实施、推行的行为，引导与规范社会朝着正常、有序、和谐的方向发展，通过审判活动的成果创制社会规则，规制社会活动，引领社会风尚，推进社会管理创新。

具体要突出解决好以下四个问题：

第一，要坚持把社会矛盾化解作为审判执行工作的主线。

社会矛盾化解与社会管理创新，既是一种并列关系，也可是一种递进关系，社会矛盾化解是核心和目的，社会管理创新是方法和载体。

社会管理创新是适应社会矛盾化解新形势的必然选择，化解社会矛盾是现阶段社会建设与管理的主要任务。

定分止争、化解矛盾，是设置司法的最基本目的，是司法工作最基本的角色定位，是当代司法的基本功能，是一切司法活动的出发点和归宿。

法院参与社会管理创新，要围绕化解社会矛盾这一基点来展开。

一是在司法理念上，要把化解矛盾作为法院的一项根本任务和工作主线，引导法官把案结事了、服判息诉作为一种追求、责任和使命。

如近年来我们明确提出：

“把复杂纠纷化解于无形，这样的事例越多越好；把简单的纠纷办成复杂的案件，这样的情况越少越好；走完了程序、从法律上分出是非，而没有实现案结事了，就是法官履职的缺失。

”努力避免简单纷争复杂化、一审案件多审化、当事人矛盾社会化。

二是在目标追求上，要全面把握司法化解社会矛盾的多样化要求，要查明事实，分清是非，公正司法，从法律上化解已经形成的矛盾；要注重从根本上化解当事人之间的矛盾，通过化解已经形成的矛盾，恢复正常关系，避免和防止产生新的矛盾；要消除当事人与社会、当事人与国家机关之间的矛盾，让当事人感受司法的温暖和社会的公平正义，不致产生仇视社会的心理；要通过审判执行案件，协助党委、政府解决好在推进经济发展和社会管理中出现的矛盾。

三是在内部机制上，要围绕更好社会矛盾，不断完善审判形势预判、审判权力运行、审判管理调度、审判监督指导、审判评估考核以及司法公开、民意沟通、司法危机事件应急处理等机制；同时要大力推广宋鱼水、陈燕萍等优秀法官的办案方法，引导法官研究办案技巧，总结审判经验，不断提高解决实际问题的能力。

第二，要通过司法公正来促进社会公正。

当前的许多社会矛盾，都是源于经济发展的同时，社会管理没有跟上以及由此而产生的社会不公。

社会管理创新的重要任务就是解决社会不公、促进社会公平，只有这样才能从源头上减少社会矛盾和不稳定因素。

公正也是对司法的本质要求，公正的司法，可以彰显社会公正，而且从某种意义上说，公正的审判会化解矛盾、平息纠纷，不公正的审判却会激化矛盾、制造纠纷。

法院参与社会管理创新，必须立足维护司法公正，并以司法公正促进社会公正。

一是要以司法公正来实现社会公正。

要注意对民意的考量，作出正确的鉴别、取舍与平衡，并通过改进审判方式和民意沟通、司法宣传，让社会能够理解裁判结果的公正性，缩小和弥补法官认知和群众认知、法律思维与道德思维、司法价值判断和社会价值判断的差异，解决好司法公正与社会公正错位、司法工作自我评价和社会评价出现反差的问题。

二是要以个案公正来彰显普遍公正。

在资源与信息不对称的情况下，对强弱分明的两方讲绝对公平，就是对弱势一方的不公，因此要准确把握法律精神，更加注重对弱者的保护，在坚持普遍标准的前提下，注意分别不同地区、不同主体、不同案件的具体情况，作出考量与平衡，使裁判结果更加合法合理合情。

三是要以程序公正来保障实体公正。

一方面，要解决好对程序仍不够真正重视的问题，避免程序瑕疵，避免在程序要求上双重标准，对当事人能严则严、对法官自己能宽则宽等；另一方面，要解决好过分倚重程序独立价值的倾向和程序教条主义、形式主义的问题，不能为走程序而走程序、机械执行程序，更不应以不予立案、驳回起诉、驳回诉求、发回重审等程序的适用回避对实质问题的处理，导致法律真实与客观真实、主观公正与客观公正、形式公正与实质公正割裂。

第三，要认真落实宽严相济的刑事政策。

宽严相济刑事政策的提出，反映了我们党和国家对犯罪治理策略和刑事政策功能认识的深化，即犯罪治理不是一个孤立的问题，而确确实实是一项综合的社会工程；惩治犯罪只是手段，通过惩治犯罪有效化解社会矛盾、预防犯罪发生、促进社会和谐才是目的；刑罚功能的实现不仅在于它的严厉性，而在于它的确定性和及时性，在于它的不可避免和及时有效。

落实宽严相济刑事政策，一是要该严则严，主要是充分认识“严”的多层内涵，如立法上保持较重的刑罚配置，执法上法网严密，司法上严格循法而治等；严格控制从严的范围，对于社会危害大或具有法定、酌定从重处罚情节，以及主观恶性深、人身危险性大的被告人要依法从严惩处；综合运用从严方式，如在量刑幅度、刑罚手段、刑罚执行、审理效率、减刑假释等方面体现从严等。

二是当宽则宽，主要是正确把握从宽的内涵与价值、范围与条件，以及从宽的方式等，对于情节较轻、社会危害性较小的犯罪，或者罪行虽然严重，但具有法定、酌定从宽处罚情节，以及主观恶性相对较小、人身危险性不大的被告人，可以依法从轻、减轻处罚，或不作为犯罪处理，或判处非监禁刑罚等。

三是宽严“相济”，主要是善于综合运用宽和严两种手段，对不同的犯罪区别对待，因时而宜，因地而宜，因罪而宜，做到严中有宽、宽以济严，宽中有严、严以济宽，宽严有度、宽严审势。

要加强对这一政策的宣传，不仅要在法院内部形成共识，而且要在公检法机关间形成共识，在全社会形成共识。

第四，要处理好加强调解与及时判决的关系。

调解与判决是司法解决纠纷的两种最基本方式，在不同案件中和不同情势下彰显各自的功能优势，且两者又不仅是结案方式，更是办案程序与方法，两者一刚一柔，具有互补性，而且呈现出越来越明显的结合趋势。

处理好两者的关系，一是在认识层面，要树立调解与判决并重、相融、互动、统一的理念，摒弃将两者对立、割裂和厚此薄彼、顾此失彼的认识。

要把调解作为一种办案理念、程序和方法贯穿审判全过程，同时又坚持调判结合，判决以调解为基础，调解以判决为后盾，既使两者各展其势、各显其能，又使两者相互配合、相辅相成，从而充分发挥调解与判决的解决纠纷的功能和作用。

二是在实践层面，要区分案件不同类型、不同主体、不同案情、不同审级等具体情况，正确运用调判手段，选择结案方式。

对传统民事案件，自然人之间的纠纷，案情复杂且未形成证据优势、事实不是很清楚、是非不是很明确的案件，法律规定不明确、适用法律有一定困难的案件，集团诉讼、群体性纠纷、牵一发动全身的案件及敏感性强、社会关注程度大的案件，一审案件特别是基层法院审理的案件，要坚持调解优先，加大调解力度，以彻底化解矛盾；而对于商事案件、合同纠纷，法人之间的纠纷以及有律师作代理人的案件，对事实清楚、证据充分、是非分明的案件，法律规定清楚、权利义务关系明确的案件，社会影响不大的一般性案件，对义务人为拖延时间、逃避义务而提起上诉的二审案件等，则要坚持调判结合，及时下判，以尽快明确权利义务关系，维护司法的公正和权威，不能一味以权利人让步作为调解筹码。

三是在机制层面，要把案结事了作为审判工作评价标准，而不是仅仅追求调解率。

要围绕纠纷的真正解决、当事人权益的真正保护、鼓励先进、创设规制等来加强制度机制建设；要拓展调解领域，强化刑事附带民事诉讼调解、轻微刑事案件和解、民事诉讼调解、行政诉讼协调、执行和解等工作；要建立全过程调解工作机制，从诉前到庭前、庭中、庭后都要开展调解工作；要建立多层级调解制度，充分发挥承办人、审判长、院（庭）长及社会力量在调解中的不同作用；要重视沟通协调、判前评断、判后答疑工作，帮助引导当事人消除疑虑，服判息诉，努力确保案结事了。

三、人民法院在参与社会管理创新中要注意的几个问题

首先要坚持公正司法。

公正司法是法院职能的宪法定位，是社会公众对法治的企望，是司法追求的最高目标，也是法院参与社会管理的惟一正当途径。

充分履行好公正司法职责，维护宪法和法律的权威和尊严，向社会输送公平和正义，进而维护社会秩序，促进社会和谐，是法院履行社会管理职能的最好体现。

要实现司法公正，当前有以下几点是应当高度重视的：

一是不能突破宪法和法律的授权。

加强和完善社会管理过程中，人民法院要切实做好司法审判这一本职工作，不能以“创新”的名义从事司法职权之外的社会管理工作，否则既不合法，也做不好。

二是坚持法治原则，维护法律统一。

不能急功近利，突破法律原则，以损害法律权威和牺牲司法公正性为代价，换取眼前的“社会效果”。

具体来说，在刑事审判中，不能片面理解“宽严相济”刑事政策，一味从宽或一味从严；在民事审判、执行工作中，不能以“服务本地发展大局”为名搞地方或部门保护主义；在行政审判中，要敢于对违法行政行为予以监督。

三是要敢于抵制“舆论审判”、“媒体审判”，坚持严格依法办案。

对于新闻媒体依法进行的舆论监督，人民法院应当主动接受并提供便利；对于新闻媒体报道中反映的人民法院审判工作和其他各项工作中存在的问题，应当及时研究处理，改进工作。

对于那些故意歪曲事实、恶意炒作正在审理的案件，影响公正审判的，应当坚决抵制，坚持依法公正审判，维护公平正义。

四是要进一步维护司法权威。

司法的权威性正是司法能够有效运作，并能发挥其应有的作用的前提和基础。

然而，司法实践中在应对诸如无理的涉诉上访者等情况时，还存在一味花钱买平安，满足其法外利益的情形，这违背公平原则，既不合法也不合理，结果只能是鼓励违法行为，打击守法积极性，损害司法权威，造成社会更不稳定，增加社会管理成本。

因此，司法活动应当充分运用“权威”这一有效的手段实现对社会有效控制的目的。

其次要坚持能动司法。

人民司法事业与社会经济发展有着十分紧密的联系，时代发展与社会变迁不断向人民法院提出新的要求和期待，呼唤司法理念的更新，呼唤角色定位的调适。

中国特色社会主义司法制度的本质属性和我国司法发展的阶段性特征，决定了人民法院必须坚持能动司法。

人民法院参与社会管理，也是能动司法的必然结果，两者是相辅相成、内在统一的。

人民法院在参与社会管理创新过程中，应当通过能动司法，积极拓展和延伸审判职能，从而有效地参与社会治理，推动公共政策的完善，促进社会和谐和公平正义的实现。

法院要在一切可能的条件下，积极主动地回应司法的社会需求，以解决纠纷为己任，以案结事了为目标。

同时，积极延伸司法职能，参与社会综合治理，为经济社会发展、社会和谐稳定提供有力的司法保障和司法服务。

在具体司法运行上，要求法官着眼于维护实质正义而非过分迁就于形式正义，通过正确行使自由裁量权，合理解释法律规则、灵活采取司法措施以及法官对诉讼过程的能动干预，从而使司法更好地服务经济社会发展，更好地维护人民群众合法权益。

在司法的效果追求上，要求司法提供的最终产品是法律效果和社会效果的有机统一体，强调法律效果与政治、经济、文化、社会效果的有机统一，强调普遍公正与个案公正的有机统一，强调依法裁判和案结事了的有机统一。

三要遵循司法规律。

司法既有个性，也有共性。

司法的共性意味着司法是有一定的共同的规律性的，这种规律性体现在司法是一种判断性质的权力，要求司法注重中立性、程序性、适用平等性等。

正是基于司法的共性规律，人民法院在参与社会管理进程中，不能置司法共性规律于不顾，而应该严格遵守司法的中立性、程序性等要求。

我们必须始终坚持十七大报告中提出的“完善社会管理体制”的指导原则，理性把握人民法院与其他部门尤其是行政机关的关系，发挥审判职能作用参与社会管理创新，遵循司法规律，严格依法办案，确保司法公平公正。

社会管理是一项系统工程，立法、行政、司法机关在社会管理中都有自己独有的职责，各自发挥自己的独特作用。

人民法院的每一项审判工作，都是通过司法手段，参与对社会的管理。

司法权作为一种的执政权，是党领导人民管理国家和社会事务的重要方式。

“司法机关没有任何理由把自己置身于经济社会的主战场之外。

”人民法院积极参与和推进社会管理创新，适应着当代中国的经济、政治、社会和文化的发展，必将有力地推动中国司法事业的建设、发展与实践，只要我们遵循司法权运行的基本规律，必将大有可为。