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社会工作行政体制
第二章 社会工作行政体制
社会工作行政体制是社会组织的组成部分，是政治体制与经济体制的结合部，涉及面广，内容庞杂，它是国家公共行政研究体系中，不可缺失的一环。
尤其在我国，身处转型与改革的今天，体制改革的成败将具有实际意义。
第一节 社会工作行政体制
一、社会工作行政体制
1、体制；要想了解社会工作行政体制的概念，我们首先应对体制有所认识，体制是一个抽象的概念，并不容易理解，而且不同的学者们也为其做下了很多相对差异的阐述。
较具代表性的有：
张国庆：
体制是制度的、具体的、外在的表现形式和实施方式，是地有关制度主体，包括正式组织、社会团体及个人的行为规范的总和。
谢庆奎认为：
体制不是体系与制度的总称，而是体系与机制的总称。
综合以上的观点，我们认为，行政体制就是国家行政管理的制度架构模式，包括行政组织的设置、目标的选择、职权的划分、行为运作的模式、人事管理制度的设计等。
2、社会工作行政体制：
指国家对社会福利事业的行政管理体制，其组织管理模式和其他公共领域的行政管理没有太大的区别，仅仅是在服务对象、内容和方法方面有所不同，或者由于服务及管理内容的特殊性，导致管理模式与制度方面一定的差异性。
二、社会工作行政体系的构成内容
社会工作行政体系的构成内容，可以从不同的角度去理解：
根据工作对象的不同，大致包括以下两种：
一种是以社会弱势群体为对象而构成，另一种是以对社会全体公民的社会保障及其各项政策为中心而构成的。
这两种方式应用于不同的人，形成不同类型的社会工作行政体系。
根据社会问题的种类，大致包括以下六方面：
1、以解决贫困问题为目标而设置的生活与经济保障体制；2、以保护儿童各项权益为目标的儿童福利事业；3、以保障妇女权益为目标的妇女保护事业；4、以老年人社会问题为工作目标的老年福利事业体系；5、以疾病以及残疾人问题为工作目标的医疗社会事业以及残疾人福利事业；6、以犯罪问题为工作目标的矫治社会工作体系。
根据社会政策的不同层次，可分为宏观社会工作行政与微观社会工作行政。
宏观社会工作行政表现为政府制定宏观社会政策的一系列职能机构。
微观社会工作行政表现为具体实施社会政策的基层政府和社会团体等一系列社会福利事业机构。
社会工作行政体系内容的构成，一方面取决于公民对于社会福利保障事业的需求，另一方面还取决于各国不同的国情、发展状况及社会制度。
三、西方社会工作行政体制的构成方式及特点
英国社会工作行政体制
从四个推行要件，我们来考察英国的社会工作行政体制。
A 社会福利政策与法规；早期英国社会福利服务起源于各地的宗教组织，再由当地富足的地主、商人的大力支持而加强。
但由于封建制度的衰退及宗教组织的式微，使这种服务暂时废止。
直到1601年《旧济贫法》的颁布，才以征收地方所得税来救济贫困者或游民。
19世纪初，英国国内发生了一场罕见的流行性疾病，如霍乱、伤寒，这使英国政府认识到加强全国卫生事业的重要性，1848年公共保健法被通过。
1911年一部正规的《国民健康保险法》正式推行，规定资金要由当事人自己及其雇主向保险公司定期缴纳。
但最初的保健服务所针对的对象仅为一些弱势群体，如妇女、儿童、残疾人，这引发了广大公民的不满，特别是在二战的情况之下，英国的经济学家贝弗里奇成立了一个委员会，以待解决这一问题，并大胆的提出了“从摇篮到坟墓”的福利思想。
1946年还重新颁发了《国民保健服务法》，从此以来这项完整的医疗机构扩大了原有的预防性社会及环境服务。
贝弗里奇报告给予英国公民的各项保障措施在日后的增补中逐渐是到完善。
B 社会工作行政组织机构；1988年英国政府将卫生及社会安全部划分为卫生部与社会安全部两个部门，从此英国的社会福利行政体系由社会安全部掌管社会保险及社会救助，卫生部掌管保健、卫生及医疗服务。
各地方政府掌管各种福利服务。
C 社会福利经费；政府预算的三分之一以上将作为福利及各项国民保险的计划之中，此外还包括其他形式的征税，志愿者的捐赠也属于福利经费的来源。
D 社会工作员的制度；社会服务的有效运作有赖于合格的社会工作人员。
英国现有2.5万社会工作者，90%在地方政府的公共服务部门工作，其余被各志愿者组织所雇用，只有很少的部分才会从事私营社会工作。
大部分的社会工作者都有一个白领职业工会组织的保护。
这些人基本是由大学、专科学校提供。
并且还有专门的训练单位。
为提升社会工作者的素质，1993年英国政府拨款2900亿英磅为训练之用，14万人接受此训练，其中一半提供居家照顾。
但由于“新右派”及撒切尔夫人的反对，原因是实践中，大量的社会福利资金增加，政府的服务与困难资助计划增加，并且，社会工作者常常呼吁帮助需要帮助的弱势群体，这使“新右派”认为社会工作者太过仁慈，认为他们是在将成功人士辛苦所得去帮助懒惰者。
这也给真正的社会工作者的工作带来了一定的困难。
1、西方国家社会工作行政体制的构成方式及特点；
（1）、社会工作行政职权的集中化趋势；尽管西方各国由于各自不同的发展状况及历史条件，在设立专业的政府主管机构时都分别起用了各不相同的名称，并且运用着符合各国国情的社会工作的方法去解决社会问题。
同时，大多数国家的社会工作行政并没有集中到一个部门，仍旧是与其他机构分管，但社会工作行政职权的集中是发展趋势，因为只有将社会工作行政职权集中，才可能被政府认定为一个特定的领域，而不至于分散到各个部门，成为不起眼的散事，那么，社会工作行政集中于一个独立部门的趋势指日可待。
（2）、人员的职业化；社会工作行政的人员一般分为四类：
一行政人员，他们是社会工作机构的管理者与督导者；二是业务员，他们直接服务于各种社会工作机构，从事个案、团体工作，社会组织工作和社会救助工作，国民就业工作等。
三是事务，他们是支援工作者，如秘书，文案人员等。
四是研究员，包括设计与教育工作人员两部分。
无论任何一种人员，在西方的社会工作行政界他们都是接受过专业化训练的。
（3）、社会工作行政组织机构多元化。
西方社会结构的多元化，使社会福利的需要也呈现多元化的趋势。
为满足国民的需要西方政府不得不开辟多途径的福利资源。
即福利多元化的思想，凡在民间可以提供的福利服务尽量由民间去做，呈以委托和辅助的方式，协助民间机构去做。
同时，由于民间福利机构所能提供的福利容易造成品质上的差异及分配的不同，政府有责任加以调控和管理。
（4）、政府对社会福利财政资金的宏观调控。
社会福利属于第二次分配，它的多寡取决于国民经济与社会发展水平，也受制于国家的财政预算。
福利资金在筹集的过程中本着公平性、效率性的原则，争取妥善处理积累与消费之间的关系，（积累是将当前一部分消费基金推持到未来进行消费，在总需求大于总供给的情况下，积累基金有利于缓解总需求过多的压力，但如果需要小于供给，需求量不足，则不利于社会经济的发展，因此平衡两者之间的关系，十分重要。
）其筹集的正常渠道一般有以下几条：
一、雇主缴纳的社会保险税，一般而言，社会福利水平高，则缴纳量大，企业的成本也就高。
如此一来，企业就要尽量减少劳动力的使用，以资本来替代劳动，因此会造成一定的就业压力，这在劳动力丰富的发展中国家，不适宜过度提高福利水平。
二是劳力者个人缴纳的社会保险税。
个人缴纳的费用高低一般与个人的收入成正比，同时，老百姓对于社会保险的缴纳是十分关注的，因为这些将直接关系着他们的利益，如医保。
他们从意识上提高了对保险的认识，有利于社会保险的良好运行。
三是国家财政补贴。
包括政府拨款、对官方社会福利机构的低息贷款、对企业资金等自愿保险组织的财政补贴、各项税收减免的优惠政策。
四是其他经常性收入，首先是福利资金的增值，如社会福利机构将资金存入银行，购买国券、股票；其次便是各界人士的捐赠、援助。
（5）、法制化趋势；西方大多数福利国家的历史实际上是一部社会立法的历史。
社会政策是国家制定的政策，需要以社会立法与行政手段才能推行，反过来社会工作行政的有效实施，也必须以相应的社会立法为后盾。
2、工作行政体制的建构原则；
1959年联保国专家工作小组报告书提示了社会工作行政体制的建构原则：
（1）、政府有保障供应人民所需要社会服务的责任，这种服务不管由政府机关或非政府组织承担都可以；
（2）、社会服务应该是政府职责中的一个特定领域；（3）、社会服务行政应集中于一个独立部门；（4）、不论采取任何一种行政体制，社会服务领域内的工作乃于和其他部门的社会性计划，在计划方面和执行方面互相协调配合。
第二节 社会工作行政体制的改革
一、社会工作行政体制改革的含义
在温家宝总理所做的尽一万九千字的政府工作报告中，其中改革两次便出现过69次之多。
可见改革对于我们这样一个处在转型时期的发展中国家有多么的重要。
改革是多方面的，不仅对政治、经济、文化教育等方面的改革，还有对于行政体制的改革，那么何为社会工作行政体制的改革呢。
社会工作行政体制的改革是指国家社会工作行政机关管理体制的改革，包括社会工作行政组织体系与结构设置、行政职权的分配、人事管理制度的更新、行政管理方式和运行机制的变革等方面的改革，目的就在于建立一个运转协调、灵活高效的政府社会工作行政管理体制。
社会工作行政体制改革在本质上是从属于政治体制的改革，因此，社会工作行政体制进行改革的过程中，是不能忽略政治与经济本制的关系。
社会工作行政体制改革的核心是政府社会工作行政职能的重新配置以及政府行政职权的重新界定和调整，其中行政权力的划分决定行政职能的配置。
此外，效率低下的机构必然影响政府行政职能的转变，因此社会工作行政体制改革应结合政府职能的改变进行机构的改革，以建立起精干、高效的社会工作机构。
总之，社会工作行政体制的改革实质上是一种制度创新的过程，通过改革，政府社会工作行政机关不断进行自我调整与完善，提高社会工作行政管理的能力和效率，社会大众也将因为改革而获得自我管理、自我服务的参政、议政机会，从而增强民众的民主与公共选择意识和能力。
二、社会工作行政体制改革的内容
社会工作行政体制改革的内容主要是要理顺政府社会工作行政组织内外的各种关系，包括政府与社会的关系，政府与市场的关系，具体包括以下几方面：
1、政府职能的转变；政府职能包括六个方面：
维护的职能，即维护国家统一、民族团结、社会和谐、制定稳定。
保卫的职能，保卫国家独立，公民生命财产安全，社会正常秩序。
扶助的职能维护社会公平与正义。
管制的职能，服务的职能，通过各种服务造福于民。
发展的职能，即运用各种可能的方式启发诱导创新的意愿和积极性，推动社会的发展。
然而，随着政治、经济、环境的变化，政府的职能不可能一成不变，需要调好三个方面的关系，一是国家与社会的关系（有关这一点可以展开），二是国家与市场的关系、公平与效率的关系。
通过理论研究，如今政府必须减少对社会的控制，改变以往什么都做，什么都做不好的现象。
放权于社会，提高社会自治的能力，利用市场的公平竞争提供社会福利，减少国家负担。
2、政府机构的改革；随着国民经济的增长，在第二次分配中，福利水平也要求相应提高，在此过程中，行政机构不断膨胀，使行政开支大大增加，但同时，由于机构的冗多，也造成了政府机构间相互推诿，不作为的弊端。
因此政府机构的改革势在必行，具体措施有：
裁汰、撤并政府专业行政管理部门，改组为经济实体；充实加强政府综合协调部门；建立、健全宏观行政调节、监督部门等。
3、政府行政权力的调整；政治职能的转变，必然伴随着政府行政权力的调整和再分配的问题。
因此，放权于地方，调动各级地方政府行政人员的积极性，促进民主政治建设，也是各国政府行政体制改革的内容之一。
政府行政权力调整的最明智的做法是，一方面将属于地方管理权限的权力归还地方，另一方面将宏观调控的权力集中于中央。
具体措施：
一是完善分税制，合理划分中央和地方的财政收入。
二是在重新确定政府社会经济职能和划分事权的前提下，赋予地方社会经济管理自主权。
三是以法律的形式规范中央与地方的各种政治、经济、社会关系，避免权力划分的随意性。
4、人事制度的改革；行政体制的改革成功与否，离不开人员的素质。
不论政府组织如何健全，财力如何充足，工作方法如何得当，但如没有优秀的人员构成，仍然无法使工作发挥到极致。
因此引进先进的人才，适当的激励机制，努力完善公务员制度，建设一支高素质的专业化社会工作队伍。
5、行政行为的规范；政府社会工作行政的运行机制是对社会工作行政主体方式、原则和程序规范性的约束，它规定和影响着社会工作行政管理的基本方向和性质，是社会工作行政体制的灵魂。
它包括决策、执行、反馈等环节，是个动态的过程。
因此，要保证政府社会管理体制的高效和协调，就必须完善社会工作行政运行机制，通过加强社会工作行政立法、建立、健全、规范社会工作行政行为的法律规范，完善社会工作行政运行的协调机制，激励机制、监督机制和制约机制等，规范社会工作行政程序，克服社会工作行政管理人员行为的随意性，使其规范化、制度化，实现依法行政的目标。
三、社会工作行政体制改革的作用
我国社会工作行政体制改革是一种制度的创新、体系的创新。
社会福利管理与服务的格局由原来政府的一元化提供改变为政府、单位、民间机构共同承担，社会工作行政的性质也由原先的行政管理性质改变为行政管理、服务管理及福利服务多样并存，与此相适应的人员也在发生着变化，这一切的转变对于社会工作行政部门由管理向服务职能的转变具有十分重要的意义。
1、促进社会主义市场经济体制的形成。
社会福利职能就如同建立起的一张社会安全网，使劳动力市场有了信心的保障。
这种投资一方面可以消除贫困，另一方面还能对于劳动者的公益加以保护，维护社会的稳定，也使劳动者对于自己的工作更有了信息。
人们不用担心下岗失业会怎样，生病工务会怎样，增强了工作的积极性，也使社会主义劳动市场的竞争力加强。
2、推进社会主义民主政治的建设；
2、推进我国社会工作行管理的科学化。
第三节 我国社会工作行政体制的改革
一、我国社会工作行政体制的现状
（一）我国社会工作行政组织；建国以后，我国逐渐形成了政府统管，政府部门及群众团体分块负责的社会福利制度及与之相适应的社会工作行政机构体系。
社会福利内涵得以扩展，现在被普遍认为是“旨在帮助个人和群体获得满意的生活与健康标准、有组织的社会服务体制和机构”，然而民政部门所能负责的仅仅是狭义的福利思想，如民政部门分管救灾、救济、农村社会福利、抚恤优属等工作；因此其他各部门的参与作用及意义很大，如劳动与社会保障部门负责全民所有制职工的社会福利等。
此外，人事部、教育部、卫生部都分管着社会福利事业。
除了在行政机构上的设置以外，还采取了分级对口的办法。
在我国共分为四级别的社会行政部门，分别按各自的职能及权限为人民提供服务。
形成条块结合的服务行政体系。
（二）多元化的管理；过去我国基本采用的是由政府统管的单一系统，政府通过社会成员所属的单位向其分发提供福利服务人，然而，此种“企业办社会”的方式给企业造成很大的压力，而且专业性缺乏，由此，我国一改过去的福利一元化体系，由政府、单位、民间共同承担。
（国家与社会的关系“大社会，小国家”。
）
（三）人员的配置；人员的配置也由原先的军转干部，转而使用受过专业训练的大中专毕业生，加强了政府人员的整体素质。
但是，面对国外专业化社会工作行政机构的建立，我国还有待于进一步的完善。
（四）我国福利经费的五个来源：
一、国家年度财政预算与地方年度财政预算，这是我国福利经费的主要来源。
二、地方各级各部门的资金自筹。
这部分的费用由地方部门和单位用于本地区，本部门和本单位的社会福利设施建立和民众福利。
三、社会志愿捐赠。
四、福利机构的生产经营所获得。
（是营利性而非赢利性）五社会统筹保险收入。
（很大一部分是从个人所得中扣除的费用）
然而，其中一部分资金，即国家财政支出在民政事业上的投入平均仅能占1.5%，无论是相对数量还是绝对数量都少之又少。
在绝对数量上13亿人口，每人仅可分得30元左右。
而相对数量则更少。
二、我国社会工作行政体制存在的问题
1、机构组织方面；
我国政府在社会福利服务中承担了直接领导的责任，从倡导到制定政策规划，再到督促落实，乃至于具体操作都有较深的卷入。
在计划经济时期，我国福利经济体制呈现二元特征，城镇单位福利制度，农村则社区福利制度。
但这样一来，降低了企事业单位的行政效率，特别是当企业自身生存出现问题时，更无睱顾及职工的福利。
将政府的直接管理向社会自治的转变势在必行。
此外，我国社会工作行政机构的非专业化和缺乏性也是目前我国社会福利事业相较于发达国家滞后的一个原因。
缺乏真正意义上的社会工作团体与专业的社会工作服务机构，从一定程度上阻碍了社会福利工作的下传。
我国目前社会工作行政组织还存在决策权不完整的问题。
如“决策权不完整”包括两个方面概念：
第一、我国的社会工作行政分散在若干不同机构里。
以经济 建设为中心的大背景下，责任分散的一个后果就是造成社会工作行政的主管部门地位比较低，不但低于经济部门还低于其他的平级行政机构。
第二、我国目前有关社会工作行政决策尚缺乏一个名实俱备的最高协调权威，导致社会工作行政主管部门与其他相关部门就缺乏制度协调性的渠道，妨碍了社会福利整体工作的推展。
2、社会工作队伍建设得到加强，但专业水平有限。
一方面，在教育体系上开设社会工作的课程，培养受过专业训练的人员。
另一方面，加强实际社会工作者队伍的建设，首先通过机构改革，进行人员调整，明确职能，理顺关系，其次，加强对一线社会工作者的培训；第三建立不同层次的队伍；专职队伍、兼职队伍和志愿队伍。
但是教育出的人才得不到实际的应用，使资源浪费，仍无法提供其专业的水平，一些培训的过程就如同走过场，纸上谈，用到实际又无效果。
当然，更为重要的一点是因为我国本身在社会工作及公共管理学的理论研究水平上仍然处于起步阶段，还有待发展。
3、福利资源短缺；相对于需要量，我国的供给量明显不足，城市里的养老保险、失业保险及扶助贫困的经费都表现为不足，很多地区的最低保障只是口说无凭。
由企事业单位发放的福利资金仍旧不足，而捐款多数仍来源于海外资金，可谓渠道十分不畅，捐赠之所以不畅，也与我国的《中华人民共和国公益事业捐赠法》有关，在此法中，对于捐赠者的减免税款数额十分有限，仅3%左右。
这就影响了企业及个人在捐赠时的积极性。
其次，捐赠的优惠政策主要涉及的是个人所得税，而遗产捐赠、民间赠予等都未实施优惠政策。
以上直接影响了社会捐赠的风气。
4、行政作用突出而法制配套不完善。
如法律条款的变化跟不上时代的发展，没有太大的变通性，操作性不强，特别是新情况、新问题出现的时候。
三、我国社会工作行政体制改革的思路：
1、机构组织方面；要明确社会工作行政是政府的一个特定领域，因此应改变目前分散、不能集中设置的情况，由中央政府专设一位官员进行负责，其主要功能是协调全国性社会福利工作，并作为国务总理的咨询机构。
同时，政府、服务机构及第三部门的三层机构的设置要加强。
2、转变社会工作行政管理观念
转变过去“官本位”，能上不能下的思想，要知道改革对于权力格局的调整，是为了适应社会发展的需要，防止个别人、个别集团的抑制情绪，使改革顺利进行，在思想上让公众对我国的行政体制改革有所认识，转变政府管理者的观念，为推行改革建立一个良好的氛围。
3．调整社会工作行管理的职能与范围。
通过改革，政府行政机构一改往日大包大揽的缺点，把市场的积极性调动起来，政府只是从宏观上进行政府的调控，而没有必要插足进任何一个细微的环节，同时，社会的自主能力需要加强，政府要在不同的社会团体中起到媒介与协调的功能，真正做到“大社会，小政府”。
4、规范社会工作行政管理行为，加强立法工作；一些不规范的管理行为，既令政府抹黑，（如挪用“希望工程”款的事件）也给下一步福利事业的进程带来一定的困难，所以在体制改革之下一定要以法规的形式严格规范政府行为，并给予社会以一定的监督权力，从而实现政府与社会的良好互动，提高政府的社会工作行政管理水平。
新时代下，立法工作一定要加强，对于新的问题的认识要及时运用。
5、人员的培养与任用。
6、经费方面。
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