上海市居委会组织建设与社区民主发展.docx

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上海市居委会组织建设与社区民主发展

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引言

　　城市是现代化文明的载体，城市发展对社会的发展具有全方位的意义。

因而，城市的组织和管理对一个国家的组织和管理具有重要的作用，在一定条件下，这种作用是决定性的。

　　城市“是一种按共同体方式生活的有机体。

不管它在经验上是如何产生的，按其存在，它必须作为一个整体来看待，城市由具体的合作社和家庭组成，在同它们的关系上，城市处于必然的依附之中。

”这是德国学者斐迪南·滕尼斯在其《共同体与社会》一书中，对城市的所作的社会学解释。

由此，我们似乎可以做出这样的判断：

决定农村社会的是人与土地；而决定城市社会的是人与组织。

城市的内在特性决定了城市的组织和管理的关键是人的组织化。

摆脱对土地的依赖是城市人的最基本特点。

这决定了城市中的人是以其在现实生活中所拥有的独立和自主为存在前提。

城市的生存方式和生活方式决定了这种独立和自主只是一种本质的规定，而不是一种现实的规定，因为，在城市生活中，这种独立和自主脱离了城市的社会网络就失去了其真正的意义。

从这意义上讲，城市中的人在拥有独立和自主本质规定性的同时，还具有对组织化的内在需求。

所以，人的组织化，从形式上看，是城市组织和管理的要求；但从本质上看，是人的城市生活的内在要求。

　　对于城市管理来说，利用城市人所具有的内在组织化要求，推动城市的组织和管理，是其投入产出最高的管理方式。

具体来说，城市的组织和管理，最根本的不是政府去直接组织社会，而应是政府帮助社会进行自我组织，并通过这些社会组织来实现城市管理。

在这种努力中，城市基层社会自治是最应开发和利用的资源，因为，这种自治既能成为城市人独立自主性和组织性共同实现的最好形式，也能成为城市政府有效管理社会的重要基础。

因而，从一定意义上讲，“以人为本”的城市管理和发展，其组织和管理层面的具体的体现就是城市基层社会自治。

　　在中国的城市管理和组织的生活中，基层社会自治不是新鲜的东西，已有相当长的实践历史，这就是人们熟悉的城市基层群众自治，其具体组织形式是城市居委会。

在这实践中，不论是过去还是现在，作为中国最大城市的上海都做出了自己的贡献。

在上海这样一个特大城市，基层群众自治所形成的政治资源，管理资源和文化资源对于城市建设和管理具有十分重要的意义。

因而，上海在新中国发展的各个历史时期，都十分重视对这个资源的开发和利用。

改革开放后，尤其是进入九十年代以来，社会主义市场经济的全面推行给城市建设和管理带来了新的机遇和挑战，使上海从政治的高度和从城市管理现代化的战略要求，来把握和推进城市基层群众自治，取得了积极成效，为城市基层群众自治更加全面健康地发展奠定了重要基础。

　　一、居委会组织与上海城市社会

　　在中国社会，“上海”这个地域名称，在一定程度上已成了“城市社会”的代名词，人们常常用“小上海”来形容某个城镇的繁华和现代化。

这个观念来自与上海在中国城市社会发展中的重要地位。

在近代中国，上海是远东的最大城市；解放后，上海是新中国的重要经济中心。

目前，上海有人口1349万，其中城市人口800多万。

不论行政区域还是人口规模，上海都算得上是一个特大城市，在世界城市规模排名中名列前列。

　　上海实际上是一个国内移民社会。

近代工商业的发展和移民社会特殊的社会结构和传统，使上海这个城市社会在中国近代社会发展中，比较早地成为一个具有一定现代化特征的现代城市社会，但是，由于帝国主义的侵略，解放前的上海城市具有比较严重的殖民地化色彩。

解放后，不论中央政府还是上海地方政府，都从上海在中国现代化发展中的实际地位出发，将上海的建设和发展置于国家总体发展的重要战略地位。

上海市国民经济第一个五年计划就指出：

要在原有的工业基地和商业交通中心地位的基础上，通过一定时间的努力，“把上海改造成为一个社会主义先进城市。

”因此，解放后的上海从一开始就十分重视城市的建设和管理，城市居民委员会在上海出现和确立正是这种努力的产物。

　　美国学者R·E·帕克等人认为：

“城市生活的一个极大特征是，各种各样的人相互见面又相互浑淆在一起，但却从未相互充分了解”，因而，“个人和个人组成的团体，由于在情感和了解方面相互远离，他们完全生活在相互依存的状态，而不是生活在感情亲密的状态中”，因而，城市社会的组织和管理必须同时兼顾社会组织性的需要和个体独立性的要求。

在这其中，基于生产的分工和城市对个体生活空间的压缩所形成的城市生活的相互依存性，是城市社会组织和管理的重要基点。

基于这样的基点以及城市组织和管理的内在要求，现代城市组织和管理都必然要从自治这个价值出发，充分动用社会成员的自主性和参与性所形成的自治资源来组织城市社会，推动城市社会的管理和发展。

可以说，自治是现代城市社会本质特征，是城市社会组织和管理的核心基础；任何类型的城市，只要以现代化发展为目标，都必须熟练地开发和利用这个重要资源。

以建设“社会主义先进城市”为目标的上海和中国其它大城市一样，在解放后的发展中，一开始就在这方面进行积极的探索和实践。

　　新中国的建立，标志着旧制度的全面灭亡。

解放后，随着国民党时期的保甲制度的废除，新制度的创设就必然成为城市组织和管理的重要问题，这对于缺乏城市管理经验的党和政府来说，无疑是一个大的挑战。

面对百废待兴的现实发展要求，以动员群众、组织群众为使命的城市社会的政治动员和组织动员，成为党和政府在解放初期组织和管理社会的基本方式。

在当时，政治动员和组织动员主要体现为两大方面：

一是动员群众。

首先是动员群众参加里弄的管理，成为自我服务和自我管理的主体力量。

黄浦区人民广场街道所辖地域，解放前是跑马厅，云集了各种社会流氓黑势力。

解放后，为了改造这个地区，党和政府积极动员所在地的居民以主人翁的姿态创立新的生活。

通过宣传和教育，群众开始积极参与街坊里弄的公益活动，他们主动打扫房前屋后，一起动手疏通水道，联手制止流氓作案，使里弄的面貌焕然一新。

其次是动员里弄中的积极分子成为带领群众、组织群众的核心。

当时，主要动员民主人士、中小学教师等参与里弄的工作。

党和政府的信任，使出来工作的人往往有比较高的工作热情。

他们到里弄了解情况，宣传党和政府的政策，做群众工作，取得了积极的成效。

在跑马厅附近的一些里弄，尤其是康福里、顺天村、龙门、八仙等里弄，在这些积极分子的工作下，群众被全面动员了起来，有效地镇住了地区中的流氓邪气，改变了社会风气。

二是组织群众。

在解放初期，组织群众的基本目的就是动员群众实现自救、自我管理，以渡过解放初期比较严峻的经济和社会生活。

所以，当时，党和政府积极发动群众通过自我组织，解决自己的安全和福利等问题。

如1949年12月成立的康福里居民福利委员会。

据统计，根据市民的意愿，全市在解放后的很短时间里，组织起104个自来水管理委员会，11650个居民卫生小组和16396个不同规模的人民防护队，发展队员74320人。

1950年11月，全市开展“冬防”工作，各区建立“冬防”办事处，并在原有的各种类型的委员会基础上组织人民“冬防”服务队2020个，发展队员174846人。

这个“冬防”服务队就是上海居民委员会的前身。

　　动员和发动群众是党领导的政治优势。

利用这个优势，党通过解放初期城市社会形成群众性的自我救济、自我服务和自我管理的实践和探索，创造性地形成了城市基层群众自治这个新的制度。

实际上，发动群众实现自我服务和管理，是解放后上海城市组织和管理的历史起点和工作起点。

这个起点直接影响了上海城市组织和管理的后来发展，并留下了深刻的历史印记。

1951年4月20日，上海市人民政府和市政治协商委员会召开街道里弄代表会议，决定将“冬防”服务队更名为居民委员会，并在城市基层社会全面建立居民委员会。

当时的居民委员会干部主要由家庭妇女、在职职工、失业工人、工商业者及其家属、个体劳动者担任，全属义务性质。

由于这些居民委员会直接联系着新生的政权和社会，所以，当时的各区政府都把巩固和发展已组织起来的居民委员会作为一项重要的工作来抓，以保证政权和社会的稳定。

1952年7月，上海市人民政府颁布《上海市居民委员会组织暂行办法草案》，明确其为群众性自治组织。

到1952年底，全市共建立居民委员会3891个，居民委员49851人，全市90%的里弄都建立起了居民委员会组织。

1954年，国家颁布《城市居民委员会组织条例》，稳定和统一全国的居民委员会。

依据条例，居民委员会一般都下设福利、治保、文教、卫生、调解五个工作委员会。

至此，居民委员会的组织以及由此形成的城市基层群众自治制度初步定型，并纳入社会主义新中国的民主制度体系，成为其中的一个重要组成部分。

　　对于这个时期的居委会，浦东新区潍坊新村街道在1998年完成的《居委会自身组织体制和运作机制》的研究报告中作了这样描述：

“解放初期到1958年，居委会是典型的自我教育、自我管理、自我服务的自治性群众组织。

居民委员会干部由居民直接选举产生，居委会主任、副主任和治保主任、妇代主任、福利主任都不拿津贴、义务工作。

不少在职职工、在学高中生，业余时间也爱往居委会跑，大家将居委会当成家。

当时，工厂、商店等招工机会很多，居委会干部宁可不拿一分钱，整天在居委会义务工作，却不愿进工厂、商店去干有固定收入的工作，其原因是担任居委会干部有光荣感。

解放初期的居委会工作内容中，治安工作是其中的重要组成部分。

当时居委干部及各居民小组治保员主要配合、协助派出所开展这项工作。

解放初期的居委会还没有建立党支部，居委会工作主要接受街道办事处的指导，办事处的干部三天两头在居委会，与居委会干部一起工作。

当时居委会工作大多根据居委会辖区内的居民意见、要求来确定，如组织居民义务劳动，改善居住环境。

该时期居委会主任和其他居委会干部在居民群众中有很高威信。

由于居委会干部长年累月与居民群众在一起，所以，几乎每家每户都认得居委会主任，有的年事高的居委会主任几乎成了居民群众的‘老长辈’，家里事、邻里事、里弄事，都会找居委会主任反映，请示居委会干部帮助解决。

居委会干部与群众关系融洽，因此，居委会换届改选、推荐候选人等选举工作开展也比较顺利。

”之所以要在这里引这么长一段文字，目的在于表明产生于群众的居委会其原先所具有的一些基本特征，展现居委会在居民群众中的实际地位和作用，以启发现在以及未来的居委会建设和发展。

　　从上述这段描述中可以看到，作为群众性自治组织，解放初期的居委会通过自身的努力，在群众中比较好地发挥了自我组织、自我管理和自我服务的作用，确立了自身的崇高地位和良好形象。

遗憾的是这个良好的基础没有给居民委员带来更为良好的发展。

1958年“大跃进”开始后，在大办城市人民公设的影响下，居委会的性质开始发生变化，“生产后方、生活场所、阶级斗争前哨”成为居委会建设的新目标。

于是，居委会由自治性的组织，开始逐渐向生产性组织和政府行政性组织转变：

办各种生产性和服务性组织，在方便群众生活的同时，吸纳妇女，使妇女走出家庭。

生产发展使居委会形成了自己可支配的财力，到六十年代初，居委会专职干部每月有了固定的津贴收入。

与此同时，居委会工作也日趋行政性，并逐渐成为街道办事处的“派出机构”，于是居委会就由产生于群众、并服务于群众的自治性组织演变成为指挥群众、领导群众的行政领导性组织。

1963年以后，随着里弄党支部的普遍建立，在里弄党支部的作用下，居委会工作的领导性和指挥性得到了进一步加强。

原先里弄居委会的工作被统摄进里弄党支部，居委会工作实际上里弄党支部领导，里弄党支部说了算。

这严重地直接影响了居委会的群众性和自治性的发挥。

　　“文革”开始后，在极左思想影响下，居委会由群众自治组织完全变成了群众革命组织。

1967年，居委会被改名为“里弄革命委员会”，设二组、三队，主要的功能是：

搞阶级斗争，对地区内的“四类分子”进行监督改造；办“向阳院”，学习毛选，斗资批修；动员知识青年上山下乡和办理下乡青年病退及安排劳动；户口检查和外来人员