中国电信服务业发展中的政府管制创新.docx

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中国电信服务业发展中的政府管制创新

中国电信服务业发展中的政府管制创新

一中国电信服务业的发展水平和近期变化趋势

（一）中国电信服务业的发展水平

作为国民经济中的基础性产业，中国电信服务业近年来保持了持续、稳定的增长，为满足全社会的通信需求发挥了重要作用。

在网络规模、用户数量上占据领先地位。

2005年底中国固定电话主线数占全世界的26.09%，移动电话用户数占全世界的19.15%，互联网上网用户数占全世界的10.77%，[1]中国电信服务业已经成为名副其实的“电信市场大国”。

目前中国的信息产业主管部门正在逐步推进“电信强国”战略，以求在经济规模、技术水平、业务种类、劳动生产率等方面获得显著的实力提升（中国电信服务业的发展水平指标见表1、2、3）。

（二）中国电信服务业的近期变化趋势

电信服务业的发展受到技术进步和市场需求的共同影响。

通信技术的发展、需求倾向的变化，改变着电信服务市场的原有格局。

移动电信业务对固定电信业务的替代，数据业务对话音业务的持续施压，这些趋势日益明显。

电信运营商之间的实力对比也在悄然发生改变。

表1我国电信服务业网络规模方面的主要指标

表2中国电信服务业用户数量方面的主要指标

表3中国电信服务业业务总收入发展情况

二中国电信服务业经历的体制变革和政府管制变化

（一）中国电信服务业经历的体制变革

1.产业结构调整方面

改革开放初期，在中国政府的优惠政策扶持下，电信服务业一举由“瓶颈产业”而成为“先导产业”。

但这种政策倾斜，不能进一步促进中国电信服务业经营效率的提高和潜力的发挥。

为此，政府主导的一系列体制改革成为激发电信服务业活力的重要举措。

1993年4月邮电政企分开；1994年7月成立联通公司；1997年1月邮电分营；1998年信息产业部建立；1999年、2002年分离移动、卫星、寻呼业务，固网南北分拆，成立铁通。

这些事件成为中国电信服务业发展中的里程碑，中国电信、中国网通、中国移动、中国联通、中国铁通和中国卫通六大基础运营商以及1.73万家增值业务运营商，共同营造着繁荣的市场发展局面。

2.企业经营机制转换方面

从1997年中国电信（香港）公司在海外上市开始，中国电信、中国网通、中国移动、中国联通这几家主体运营商均已在国内外上市，募集了企业扩大经营规模所需的资金，投资者的监督进一步强化了企业的效益观念，促进了管理水平的大幅度提高。

（二）中国电信服务业政府管制的变化

由于电信服务业明显的规模经济性和网络外部性，原有运营商很容易利用其市场势力排挤新进入者。

改革初期，为了扶持第一个闯入电信服务业的联通公司，使其能够与原有运营商展开实质竞争，采用了不对称管制的方式。

在资费制定等方面给予其很大的灵活性，但由于电信服务业政企合一的遗留影响等原因，网间互联纠纷不断，联通公司对主导运营商的垄断地位难以构成威胁。

在这种情况下中国政府加强了对电信服务业体制变革的力度。

其后信息产业部相关部门在突出政府管制作用上做出了大量卓有成效的工作。

电信服务业主管部门在各省（市、自治区）及重要城市均设有分支机构，针对电信服务中破坏竞争秩序的行为，坚决执行相关管制政策，解决各方之间的纠纷。

2000年9月25日，国务院颁布了《中华人民共和国电信条例》，使具体管制政策的制定以及管制行为的实施拥有了一定程度的法律依据。

1.市场准入管制方面

电信管理局以2001年11月信息产业部颁布的《电信业务经营许可证管理办法》为依据，发放业务经营许可证，并进行年检。

2001年12月，国务院发布了《外商投资电信企业管理规定》。

电信增值业务准入门槛低，参与企业众多。

基础电信业务领域，则严格按照体制改革后划定的经营范围对电信运营商进行管理。

2.电信资费管制方面

1999年3月、10月和2000年1月，信息产业部联合国家计委、财政部对各项电信业务资费进行了大规模调整，实现了资费再平衡，有利于减少交叉补贴。

2001年7月固定电话初装费和移动电话入网费取消，切断了电信运营商对扶持政策的依赖。

2002年“对已经形成较充分竞争的电信业务的收费项目实行市场调节价”，部分业务资费由市场决定。

2004年7月1日信息产业部联合发改委颁布204号文件即《关于进一步加强电信资费监管工作有关事项的通知》，对于未经监管部门审批或备案的电信资费标准禁止宣传和实施。

2005年8月2日，信息产业部、发改委联合下发《关于同意中国电信集团公司中国网络通信集团公司推出多种固定电话资费套餐方案的通知》，批准中国电信和中国网通推出多种固定电话资费套餐方案，改变了固定电话资费一成不变的局面。

2005年8月19日，信息产业部、发改委联合下发《关于调整部分电信业务资费管理方式的通知》，部分业务实施价格上限管理，体现了电信资费由市场决定的变化趋势。

3.网间互联互通管制方面

2001年5月10日，信息产业部颁布了《公用电信网间互联管理规定》，2001年11月19日颁布了《电信网间互联争议处理办法》，并“自1999年起，先后三次制定和修改了电信网间通话费结算办法”，作为网间互联问题的具体解决依据，“分别是1999年10月1日《电信网间通话费结算办法（试行）》、2001年3月21日起施行的《电话网间通话费结算办法》和2003年12月1日开始实施的《公用电信网间互联结算及中继费用分摊办法》”。

在技术上通过“网间结算及互联互通监测系统”，监督网间互联互通的实际状况，以实施相应的干预行为。

4.竞争行为管制方面

对于在某些电信业务中不正常的定价、在网间互联互通问题上制造障碍，还有破坏竞争对手通信设施、线路的恶意行为，信息产业部依据2003年8月14日国务院办公厅转发的信息产业部、发改委、财政部、监察部、中组部、国资委《关于进一步加强电信市场监管工作意见的通知》（75号文件）以及2005年1月11日实施的《最高人民法院关于审理破坏公用电信设施刑事案件具体应用法律若干问题的解释》进行了综合整治。

5.普遍服务管制方面

为了缩小我国地区之间、城乡之间在电信服务普及水平上的显著差距，信息产业部组织实施了“村村通电话工程”。

2004年1月开始，按照“分片包干”的办法，六家基础电信运营商在指定范围内实施，目标是在2005年底前实现全国95%以上行政村通上电话。

从实际情况来看，2005年底已经有97.1%的行政村开通了电话，效果明显。

三中国电信服务业发展中的政府管制创新

通信技术不断取得突破，社会对电信服务的质量和水平要求越来越高，电信服务市场正在全面向国外投资者开放。

在这样的背景下，如何加强创新，进一步挖掘政府管制的潜力，以充分发挥体制改革的效用，更好地促进中国电信服务业发展就成为各界普遍关注的问题。

（一）新形势下对电信业实行政府管制的认识

设立电信管制机构的国家在1990年仅为13个，而到2001年已经增长到110个，充分反映出各国政府对电信管制重要性的认识。

结合中国的实际情况，我们可以对新形势下电信服务业实行政府管制形成新的认识，以指导管制领域的创新活动。

1.维持正常的竞争秩序

目前中国电信服务市场的竞争格局已初步形成，但这种局面还不是十分稳固，主导运营商的市场势力很强。

按业务收入统计，2005年中国移动的市场份额在4成以上，而另外一家经营移动业务的运营商——中国联通与其差距相当大；在固定通信市场上，中国电信和中国网通则分别在北方地区和南方地区居于绝对主导地位；在互联网的国际出入口带宽上，两家固网运营商也拥有明显优势。

为了防止主导运营商利用各种限制竞争的方法，将市场势力延伸至竞争性领域，对电信服务业的竞争秩序构成威胁，那么对这个行业的政府管制就势在必行。

2.促进运营商效率的提高

对于电信服务业的政府管制，还在于通过一定的激励机制促进运营商效率的提高，这样全社会资源配置效率也会得到提升，消费者就能够享受到由于技术进步和管理水平的改进而带来的收益。

在竞争水平较低的情况下，电信运营商是没有降低成本、提升效率的动机的。

2004年进入世界500强的24家电信运营商，每雇员创造的收入平均为49.1万美元，而中国的两家电信运营商——中国移动和中国电信仅分别为21.5万美元和5.3万美元。

利用管制手段促进运营商效率的提高仍有很大的空间。

3.维护消费者的正当权益

通信技术的复杂性，使得普通的消费者对电信技术和服务的了解远远不如运营商自己，信息不对称现象明显。

消费者群体相对于运营商来讲，处于相对的弱势地位，其合理利益容易受到侵犯。

在消费者日益重视其自身权益的时代，管制机构可以利用其拥有的权威来提供这种服务。

4.在缩小“数字鸿沟”上发挥作用

随着信息社会观念逐渐深入人心，对信息资源的获取和利用受到前所未有的关注，被认为是个人取得成功、企业赢得竞争优势的关键。

随之而来的是人们对信息资源获取和利用的不平等——即“数字鸿沟”，而这种机会的不平等又将扩大收入的不平等。

电信服务的普及在缩小“数字鸿沟”方面的作用，被普遍看好。

各国政府都非常重视“普遍服务”议题，并希望通过管制手段和其他措施一道来获得很好的效果。

（二）中国电信服务业实行政府管制创新应遵循的原则

中国电信服务业的政府管制实践为进一步的创新奠定了基础，总结经验，并借鉴其他国家的成熟做法，有助于取得扎实的效果。

1.管制范围的权衡

就各国对电信服务业的管制实践来看，管制的深度和广度并没有一个绝对统一的标准。

在管制的深度上，可以在产业结构的宏观层面及企业行为的微观层面之间权衡。

在管制的广度上，则可以具体包括市场准入管制、资费管制、网间互联互通管制、竞争行为管制、普遍服务管制等的全部或某些部分。

管制的深度与广度的权衡，需要在管制机构掌握的资源基础上，对管制的收益和成本进行分析，加以取舍。

中国信息产业主管部门对电信服务业的管制倡导“退后一步、站高一步”的管理理念，这有助于改变以往“政企合一”遗留下来的直接干预倾向。

企业可以获得更多的经营空间，管制机构也可以降低管制成本，实现最大的管制收益。

当然在企业行为严重影响竞争秩序时，管制机构也要施以重拳，加强管制的强度。

对于管制的广度而言，一般需要根据当前的主要矛盾，确定相应的重点。

对于中国电信服务业而言，按照入世时的承诺，近两年我们将迎来对外资运营商最大限度的开放，第三代移动通信业务许可证的发放也是中国电信服务业的重头戏，因此市场准入的管制工作有可能成为几年内的重点；主导运营商利用价格手段挤压对手时，就需要重视资费管制；主导运营商控制互联质量，拖延互联时间时就要施加互联互通管制手段；个别地区运营商可能基于局部的竞争压力而采取不规范的行为，从频度上来讲，竞争行为的管制可能应用最频繁；对于普遍服务的实现，应考虑实际成本，与其他部门协同采取多种手段组合的方式解决问题，而不只是单纯依靠管制方式。

管制的内容并不是一成不变的，要注重结合市场的动态变化，在竞争机制能发挥效力的地方，管制干预应及时撤出，将管制资源集中于其他方面的管制工作。

2.管制机构独立性的权衡

管制机构独立性的评价，涉及“政策制定”、“管制措施的实施”和“电信服务提供”三种职能的划分。

美国联邦通信委员会（FCC）认为，管制机构要独立于其所管制的部门，不受到来自政治上的压力，有能力制定相应政策和施加影响，对于相关问题有处置的权力。

一般来讲，管制机构通过所谓“政企分开”的过程已经实现了同“电信服务提供”职能的脱钩，从而能够从社会福利最大化考虑问题，而不是落入部门利益的窠臼。

而是否由政府部门负责“政策的制定”，管制机构根据这些政策制定具体的管制措施并予以实施，各国的做法也不一致，WTO条款中也并未强制要求。

中国电信服务业的管制工作由以信息产业部为主的多家政府部门负责。

电信服务业的管制作为一种事前管制手段，其优点就在于能灵活、快速、有针对性、专业性更强地处理产业发展中的问题。

如果能由较为独立的机构予以施行或者将管制的职能相对