论我国民事公益诉讼制度的完善.docx

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论我国民事公益诉讼制度的完善

论我国民事公益诉讼制度的完善

【内容摘要】伴随着社会经济的进步，侵害公共利益的问题变得愈加的严重，成为各国理论研究和司法实践关注的重点。

外国对于公共利益的司法保护已经十分成熟，都建立了民事公益诉讼制度。

经过社会各界多年的努力，我国也建立了民事公益诉讼制度。

但是，我国民事公益诉讼制度并不健全，还有诸多方面亟待进一步完善。

【关键词】公共利益；民事公益诉讼；制度完善

民事公益诉讼的研究热是现实公益救济的迫切呼唤，自1996年中国第一起公益诉讼案件（即所谓的“一毛二官司”）开启民事公益诉讼司法实践历史进程至今，己经历了十多年的发展。

但是中国的公益诉讼立法却远远滞后于现实公共利益保护的需要，众多公共利益保护案件，或因主体资格不适，或因案件不受法院管辖，被法院拒之门外，许多社会公益问题得不到及时有效的司法救济，公共利益受到极大损害。

在理论研究呼声和司法实践需求的双重压力下，在2012年，我国立法机关终于进行了民事诉讼法修改。

修订后的民事诉讼法第五十五条规定：

“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。

”我国的民事公益诉讼制度才算真正建立起来。

一、民事公益诉讼的基本概念和理论

（一）公共利益的概念和特点

简单来说公共利益是指国家在法定个人权利以外的为普遍公众所提供的公共福利，这种公共福利是已经转化成大众可以共同享用的社会公共财富，例如，干净整洁的环境，安全卫生的食品，公平竞争的就业环境等。

公共利益是全体社会成员的共同目标，是一个社会存在所必需的综合而抽象的价值。

国外关于公共利益一词有诸多解释，边泌认为：

“公共利益”决不是独立于个人利益的特殊利益。

—个社会的公共利益就是这个社会中所有个体利益的集合。

国家的作用在于最大程度地实现公共利益，实现社会最大多数人的最大幸福。

而哈耶克则认为，公共利益则是一种抽象的秩序一“自由社会的共同福利的概念，决不可以视为所要达到的已知的特定的结果的总和。

作为一个总体，它不指向任何的具体目标，而只仅仅提供最佳途径，使任何社会成员都可以将自己的才能用于自己的目标。

”马克思对于公共利益有这样的见解，公共利益不仅是普遍存在于社会大众的观念之中，而是首先作为彼此分工的个人之间的相互依存关系存在于现实中。

我认为，公共利益主要表现为社会不特定的多数人所主张和享有的利益和愿望。

其具有以下几个特点：

开放性、广泛性、综合性和相对稳定性。

（二）公益诉讼的概念

何为公益诉讼，罗马法最早出现了公益诉讼这一概念，罗马法把诉讼分为公诉和私诉，凡涉及个人利益的诉讼称为诉讼，而涉及国家公共利益的则称为公诉。

故以私人资格发生的诉讼，以保护私人权益为目的，叫私益诉讼，以保护公益为目的的，就叫公益诉讼。

—位印度法官在一起案件中通俗易懂的话可能使我们更加了解这一概念，“我所理解的公益诉讼只不过就如其本身所指的一样，是为公众利益所提起的诉讼。

它不是旨在满足群众好奇心的那类诉讼，而是带有法院能够为社会全体或者一部分产生有效救济的预期的诉讼。

但不得不提的是美国才是现代意义上的公益诉讼制度的创始国。

工业革命以后伴随着科学技术的飞速发展，生产生活的日趋社会化，越来越多的社会公益问题也不断出现，维护和保障国家和社会公共利益成为了公益诉讼制度出现的契机，这种诉讼在美国称为公益诉讼。

就此，我认为公益诉讼是指特定的国家机关、社会团体及公民个人，根据法律的规定，对违反法律的侵犯国家或者社会公共利益的行为，向有关法院提起诉讼，由法院依法追究其法律责任的活动。

（三）民事公益诉讼制度的概念和特点

民事公益诉讼制度是指为保护民事公益，以民事诉讼法为根据，建立的为纠正或预防公益性的违法行为而采取的一项司法救济制度。

所谓民事公益，就是指不特定社会公众依法所享有公共民事权益的集合。

现代民事公益诉讼制度通常认为具有以下几个特征：

①诉讼目的的公共性。

这是与私益诉讼最本质的区别。

②诉讼主体的广泛性。

这是指提起诉讼的原告不一定与该案有着直接的利害关系，其合法权益不一定受到侵害。

任何机关团体或者个人只要是出于保护社会公共利益的目的都可以向法院提起公益诉讼。

③侵害利益的特定性。

公益诉讼必须是侵害了公共利益，而非社会组织或公民个人的利益，否则就是民事或行政诉讼而非公益诉讼。

④诉讼双方的失衡性。

在传统的诉讼中，双方当事人之间的力量关系对比没有太大的差距。

二、国外民事公益诉讼制度的发展模式

（一）英美法系中的民事公益诉讼制度

1、美国

在美国，公益诉讼称又为公共诉讼，在“直接利害关系论”己经不能满足社会矛盾多样性，扩大诉讼主体范围的呼声已经越来越强烈的社会背景下。

美国政府顺应社会发展的趋势，在《反欺骗政府法》中扩大了公益诉讼的原告方主体资格。

同时，美国政府为了更加全面的保护公共利益，保障市场竞争的自由化，于1890年制定的《谢尔曼反托拉斯法案》中规定：

对于违反托拉斯法造成的威胁性损失或损害，任何人、商号、公司、联合会都可以向对当事人有管辖权的法院起诉和获得禁止性救济，以防止损害的发生和扩大。

这些都是典型的民事公益诉讼制度的体现。

有关环保方面，美国采用了更加普遍、宽松的诉讼主体资格标准。

1970年的《清洁空气法》中特别加入了公民诉讼条款，第304条规定，任何人均可以自己的名义对任何人（包括美国政府、政府机关、公司和个人等）就该法规定的事项提起诉讼。

2、英国

过去的英国的公益诉讼形式总体上呈现出单一性的特点，这显著区别于美国的集团诉讼模式。

另外，英国地方行政机关无需得到检察机关的许可，就可以自己的名义直接提起与维护本地区民众的利益相关的诉讼。

英国法律也赋予某些机关如种族平等委员会和平等机会委员会等机构工作人员以法定诉讼权。

英国同时还建立了由公共卫生监察委员会代表社会公众进行公益诉讼以支持国家对环境公害诉讼监管的制度。

（二）大陆法系中的民事公益诉讼制度

1、法国

检察机关代表公益诉讼制度起源于法国。

除了典型的检察官诉讼制度，法国的另一特色公益诉讼制度就是团体诉讼制度。

法国的各种职业行会在符合下列条件时也可以享有提起诉讼的权利：

①主体必须是职业行会。

②其提起诉讼所要保护的利益必须与所在行会的利益相一致。

③违法行为的程度尚未达到犯罪的程度。

2、德国

德国的公益诉讼主要表现形式有两种：

团体诉讼和检察官提起的诉讼。

德国将这样的团体明确规定在立法里：

一定领域中具有法人资格的某些团体具有当事人资格，可以作为原告提起公益诉讼。

德国的团体诉讼制度起源于1908年的《防止不正当竞争法》。

而且，1977年的防止不正当竞争法草案还明确承认了消费者团体具有从自己团体成员之外的消费者那里获得损害赔偿请求的授权的权利，即有资格以自己的名义提起诉讼。

（三）国外民事公益诉讼制度对我国的借鉴

1、立法机制

对于民事公益诉讼制度的立法，各国采取的方法各不相同，英美法系大多将其分散的规定于各个部门法之中，大陆法系倾向于将其统一规定于民事诉讼法之中。

在我国，由于该制度的发展比较晚，并且，我国的立法倾向于条理分明，与大陆法系相似之处较多。

我认为，对我国民事公益诉讼制度进行立法最好的形式是在民事诉讼法之中单列一章对其进行明确的规定。

这样的立法形式既有符合我国的立法习惯又可以彰显出我国对民事公益诉讼制度的重视。

2、案件管辖的特定化

各个国家对民事公益诉讼案件的管辖都有不尽相同的规定，传统的民事诉讼是以解决个人纠纷为主旨的，立法对其进行的规定不适宜运用到对公益诉讼的案件中来，要考虑法院的实际能力和行政干预的因素，合理对其进行立法，否则可能会造成法院的实际能力与要解决的纠纷相冲突的问题，导致判决有失偏颇，影响司法权威。

3、诉讼主体资格的扩大化

对于有权提起公益诉讼的主体资格，各国立法规定的各不相同，但无一例外的呈现出逐渐扩宽原告资格的趋势，将对起诉主体的要求从与案件有直接的实体利害关系拓宽致侵害行为有直接或间接关系的个人或者社会团体，更加强调社会团体在公益诉讼中突出的作用，呈现出对于提起民事公益诉讼持支持与鼓励的态度。

不得不说的是依法赋予检察机关提起公益诉讼的权利已经成为国内外民事公益诉讼制度的当今发展趋势，并且此举措必将对民事公益诉讼制度的构建起到推波助澜的作用，产生实质性的影响。

4、防止滥诉机制

如果扩宽原告资格，很有可能导致司法实践中滥诉现象的发生。

这就要求我们提前进行好诉讼程序的设计以避免问题的出现。

对此，我国可以根据实际情况再借鉴外国的实践经验以制定适合我国自己的诉讼机制，例如，对起诉条件的前置限制程序、对受案范围作出明确规定等。

美国公益诉讼中要求的60天公告期，该规定不但可以给违法行为人及时了纠错的机会，同时也给法院减少了诉讼上的压力。

5、在程序中合理的倾斜于原告

现实中，公益诉讼中的被告方通常是实力雄厚、占据垄断地位的行业巨头，而与此形成鲜明对比的受害方往往是社会的弱小群体，双方当事人实力对比悬殊，因此各国立法都合理地规定了相应的程序支持帮助原告一方进行诉讼。

例如，美国在环境公益诉讼中设置的法律援助、减免原告诉讼费、公益律师等制度，就能够在民事公益诉讼制度的合理的范围内给予原告诉讼程序中的有利支持与帮助。

三、我国民事公益诉讼存在的问题

（一）民事公益诉讼的案件范围过窄

从西方各国的民事公益诉讼司法实践来看，民事公益诉讼所保护的公共利益十分广泛，涉及到环境污染、消费者权益、市场不正当竞争、证券投资、股东权益等方面。

当反观我国的民事诉讼立法，民事公益诉讼的受案范围明显不够全面，仅仅提及到环境污染和侵害消费者合法权益两个领域，新民事诉讼法规定的范围过于狭窄。

像问题突出的国有资产流失、社会弱势群体保护、证券欺诈、食品安全等方面，通过现行的法律规定很难得到司法的救济。

从公款的贪污、侵吞到国有资产的不合理利用、浪费，从苏丹红辣椒、敌敌畏猪腿到三聚氰胺奶粉，国有资产流失、食品安全问题让公众触目惊心。

国有资产大量流失严重侵害了公共利益，损害了国家利益，食品安全严重威胁社会大众的生命健康。

这些公益问题影响范围广、损害严重，民事公益诉讼制度应当将这些案件纳入其管辖范围。

（2）民事公益诉讼主体不适格

新民事诉讼法规定的“法律规定的机关和有关组织”才有资格就民事公益诉讼提起诉讼，将公民个人排除在外，这不符合各国的普遍做法，也不适应我国当前的公共利益救济的需要。

“公民个人是民主最基本的细胞，也是最基本的力量，公益诉讼不应该将公民排除在原告主体之外。

”公民当然应该成为民事公益诉讼的起诉主体。

同时，民事公益诉讼的起诉主体应秉持多元化方向，坚持专门性和广泛性相统一的原则，既保证了公益遭到侵害时有主体提起，也避免了无人起诉，有利于公共利益获得社会的全面保护。

（三）民事公益诉讼具体程序不健全

我国的现行立法根本没有适应民事公益诉讼案件特点的诉讼程序，司法实践中完全依据一般的民事诉讼程序进行。

（四）既判力严格限制于原告

既判力包括两个方面的内容，一是当事人和法院不能提出相异的主张或作出相矛盾的判决，二是禁止当事人和法院就既判力事项再起诉和重复审判，以防滥诉。

我国民事诉讼法第141条规定：

“最高人民法院的判决、裁定，以及依法不准上诉或者超过上诉期没有上诉的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定。

”这是我国民事判决的既判力的法律依据。

对于具有公益性质的群体诉讼或代表人诉讼，受传统既判力理论的限制，法院的判决主观范围只及于起诉的原告，而对其他众多虽受到侵害而没起诉的个体不具有拘束力，对整个公共利益的保护并没起到多大作用。

（五）诉讼费用负担不均与诉讼激励不力

民事公益诉讼不同于个体诉讼，其更复杂、更耗时耗力，成本高风险大，其高昂的诉讼费用往往是公民个人和一般组织无法承受得起的，若没有一定的法律保障措施，昂贵的诉讼费用必然成为起诉者提起民事公益诉讼的“栏路虎”。

西方国家为了激起公民和社会组织提起公益诉讼的积极性，釆取了律师胜诉取酬金、惩罚性赔偿、公益诉讼费用援助等制度。

这些制度目的旨在减低起诉风险和成本，提高公益诉讼的胜诉收益，以激起大众的保护公共利益的热情，激励大众参与公益诉讼的积极性，这些措施都是值得我们借鉴的。

四、我国民事公益诉讼制度的完善建议

（一）民事公益诉讼案件范围的扩大

我国民事公益诉讼案件范围还需要扩大，除了新民诉法规定的两类案件之外，还应包括以下几类急需司法保护的民事公益案件。

1、国有资产侵害案件

为保护国家财产，我国也制定了一些相应法律措施，这些法律措施包括行政机关的执法监督、行政处罚和刑事惩罚，唯独缺少民事法律责任追究措施。

面对日趋严峻的国有资产保护问题，民事公益诉讼制度必须予以回应，利用民事公益诉讼制度弥补现行法律制度救济国有资产的不足，当国有资产受到侵害时，由民事公益诉讼适格原告启动诉讼程序，通过司法力量追究违法行为人的法律责任，保护国家利益、公共利益。

2、环境公害案件

新民事诉讼法虽然规定可以对环境污染案件提起民事公益诉讼，但这样的规定过分限制了环境保护案件范围，不利于对整个环境保护案件提供民事公益救济。

为此，应出台新的司法解释，将所有涉及公害的环保案件都列为民事公益诉讼的受案范围。

环保案件不应局限于传统的直接利害关系人就具体人身、财产损失提起赔偿诉讼，而应囊括请求停止环境污染和破坏的纯粹为环境公益的诉讼。

3、反不正当竞争、反垄断案件

这类案件都可以借助行政力量，平衡不当竞争和垄断的利与害。

但行政机关权力先天主动性很容易成为过度干预，或慈善权力寻租等腐败问题。

而传统的侵权诉讼，起诉皆是因自身民事权益受到侵害而提起，起诉的目的是为了获得财产赔偿。

这样的诉讼很难维护整个社会公共利益，让每个受害主体都逐一起诉必然浪费司法资源。

根据这类案件具有的公共性和关涉社会公益的特点，这类案件应纳入民事公益诉讼的受案范围，允许检察机关、公民个人和社会组织就不正当竞争和垄断行为向法院提起民事公益诉讼。

4、特殊弱势群体案件

并不是一切社会弱势群体问题都交给民事公益诉讼解决，民事公益诉讼的受案范围受其性质和职能的限制。

就当前情况而言，农民工维权案件、证券投资欺诈案件、小股东派生诉讼案件、劳动者权益保护案件应该得到民事公益诉讼制度的救济。

在这些案件中，受到侵害的不仅有弱势个人的私益，而且包括弱势群体利益和社会整体的公共利益。

在普通诉讼制度、群体诉讼制度难以全面、合理解决这类纠纷，由专门公益组织（如工会、妇联、公益律师）等提起民事公益诉讼，更有利于保护弱势群体公益，维护社会公正。

（二）民事公益诉讼原告主体

理论界最一致的观点认为，民事公益诉讼的适格原告应该包括特定国家机关、相关社会组织和个人，这种认识符合各国的普遍做法，也是值得肯定的。

立法确定民事公益诉讼原告资格应考虑我国国情和司法现状及如何能更好地维护社会公共利益。

为了避免民事公益诉讼无人起诉、起诉不力，就应该设立专门的起诉主体，赋予专门机关以民事公益保护的义务。

为了保证社会的广泛参与，发扬人民当家做主精神，法律就应该允许广大社会团体和人民大众为保护公共利益而提起诉讼。

1、检察机关

检察机关从来都是以国家利益、公共利益的代表者而存在的，其作为民事公益诉讼的适格原告是各国的普遍做法，我国新民事诉讼规定的“特定国家机关”应该解释为我国检察机关。

对于检察机关提起民事公益诉讼必须做出一定的限制。

一是要严格限制其提起诉讼的案件，检察机关主要针对纯碎型民事公益诉讼案件，如国有资产案件、社会保障案件等提起民事公益诉讼，这些案件没有直接的个人受到侵害，公民个人也无力进行这类诉讼，检察机关作为公共利益的代表，有责任保护此类公益，也有相应的能力提起民事公益诉讼。

二是要限制检察机关的公诉权利，公权利天生具有扩展性，没有一定的监督和制约，很容易导致权力滥用，侵害私权利，检察机关是国家机关，与一般的民事主体法律地位实质的不平等，必须设置相应的程序制度和监督制度，防止检察机关滥用民事公益诉讼权利，侵害私人合法权益。

2、社会公益组织

将该类型的起诉主体限定为“法律授权的社会公益组织”有两点好处：

一是能预防各种社会组织打着保护公共利益的旗号进行重复起诉，防止滥诉的发生；二是由法律提前明确社会公益组织的原告资格，法院立案资格审查更简单，方便了法院的审判程序。

同时为了保障社会公益组织合理、有序提起民事公益诉讼，可以根据社会公益组织影响范围的和其目的的不同，赋予其相应案件的起诉权利。

3、公民个人

对于公民个人提起公益诉讼需要注意两点。

一是公民个人提起的民事公益诉讼案件应限定为受侵害的公益必然会影响到本人的案件，以及因检察机关或社会公益组织怠于行使公益诉讼的权利而未提起民事公益诉讼的案件。

这样既有利于防止因过多公民起诉产生诉讼混乱，也有利于保证所有受到侵害的公共利益受到保护。

二是借鉴代表人诉讼和示范性诉讼的做法，防止公民个人重复诉讼。

（三）民事公益具体程序制度完善

1、民事公益诉讼审判制度

首先，立案、管辖方面。

人民法院可以设专人或专门的机构负责立案审查，重点审查民事公益诉讼起诉主体是否适格，案件性质是否属于民事公益案件等问题。

考虑到民事公益案件比较复杂、社会影响大的特点，建议在法院级别管辖上民事公益诉讼案件第一审由中级人民法院受理。

其次，保全措施方面。

只要提起的民事公益诉讼通过了法院的立案审查，法院就该依法主动采取诉前保全措施，发布禁令，阻止侵权人的侵权行为。

当然任何案件在没有通过法院审判以前都是有待证实的，存不存在侵害公共利益问题还有待判决，为了防止对被告方造成过重损失，应允许被告方在提供足够担保的前提下不停止生产作业。

2、民事公益诉讼举证责任

我国民事诉讼的举证责任的一般分配原则是“谁主张谁举证"。

但是现代社会的民事公益诉讼最大的特点就是诉讼双方法律地位的严重失衡，侵权人往往是经济实力雄厚的大集团，相比受害方掌握着更多的法律资源，举证能力更强。

为了保证当事人诉讼中法律地位均衡，保障当事人尤其是保障处于劣势的原告方的程序权利，保证司法公正，就有必要改变举证规则，降低原告方的证明责任。

当前的法律规定无法满足民事公益诉讼制度的健康运行，我国立法机关必须做出新的立法或司法解释，更新举证责任的规定。

3、民事公益诉讼费用负担

首先，对于民事公益诉讼案件，当事人可以不缴纳或者象征性缴纳案件受理费。

其次，设立公益诉讼基金。

可以设立一个专门的公益诉讼基金，也可以让公益组织自身划拨公益诉讼专项款，资金通过政府拨款、社会募捐来集起，基金专门用于公益诉讼的花销。

4、民事公益诉讼法律援助

美国的法律援助制度十分发达，公益律师在民事公益诉讼中发挥的作用很大，几乎主导了公益诉讼。

我们可以学习这一优秀制度，支持公益律师的发展，设立律师公益组织，由公益律师为民事公益诉讼提供法律援助。

具体来说，可按行政区划，在每一个县级及以上行政区域都建立一个由在该地工作的律师组成的律师公益组织，允许律师公益组织以自身名义提起民事公益诉讼，或以支持公益团体和公民个人提起民事公益诉讼的方式援助民事公益诉讼。

律师公益组织的律师可以是常任律师，也可以由各律所律师轮流任班。

其活动经费在民事公益诉讼赔偿金额中按一定比例提起。

五、结论

由于我国处在改革的特殊历史时期，许多社会问题涌现，而我国民事公益诉讼迟迟没有建立起来，社会公共利益受到严重侵害。

直到2012年民事诉讼法修改，我国才将民事公益诉讼纳入诉讼制度之内。

虽然，公益诉讼制度研究已经历了二十多年，但由于立法过于保守，新建立起来的民事公益诉讼制度存在诸多不足，新法对如原告资格、案件范围、费用负担和程序保障等方面规定得不完善或者没有规定，难以很好应对现实中的危害公共利益问题。

为了充分发挥民事公益诉讼的功能作用，更好维护社会公共利益，新制度的建立和完善是一个历史的过程，利用民事公益诉讼制度保护公共利益，还需要更多、更久的理论研究和司法实践。

参考文献

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