从凯雷收购徐工案看我国外资并购的政策走向.docx

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从凯雷收购徐工案看我国外资并购的政策走向

摘要

随着我国经济和世界经济的日益融合，尤其是加入WTO以后，外资在我国掀起了并购狂潮。

外资大举进入并占据我国各行业制高点，给我国宏观经济运行和处于转型时期的国有企业带来了深刻影响，由此可能导致的负面效应引起国人普遍忧虑。

作为检验外资并购政策的“试金石”，凯雷收购徐工案的最终结局在一定程度上可折射出我国今后对待外资并购的政策走向，对以后的外资并购具有重要指导意义。

本文从凯雷收购徐工案出发，对其争论焦点及折射出的相关问题进行了深入剖析。

为了尽可能地提升外资并购的正面效应，避免或减少其负面影响，本文对今后我国外资并购的政策走向进行了相应展望，并提出了相关政策建议。

【关键词】凯雷徐工外资并购政策走向

Abstract

WiththeincreasingcombinationofChineseeconomyandtheworldone,especiallyafterChina'sentryofWTO,foreigncapitalraisesanupsurgeofmergers.Ithastheprofoundinfluenceonmacro-economicrunningofourcountryandthestate-ownedenterprisesbeingreformingthatforeigncapitalentersonalargescaleandplaysanimportantroleinrelatedindustries.Thenegativeeffectthatitcouldleadtomakespeopletobeanxiouswidelyandthinkaboutforeigncapitalmergersandacquisitionspolicyofourcountry.Asthetouchstoneofexaminingthepolicyaboutforeigncapitalmergersandacquisitions,thefinalresultofthecaseofCarlyleGroupmergingXuzhouEngineeringandMachineryGroupcouldreflectthetrendsofpolicyaboutforeigncapitalmergersandacquisitionsinourcountryfromnowonandhavetheinstructionsignificancetothefutureforeigncapitalmergersandacquisitions.

BeginningwiththecaseofCarlyleGroupmergingXuzhouEngineeringandMachineryGroup,thisthesisdeeplyanalyzesitsarguablepointsandtherelatedproblemsitreflects.Inordertoincreasethepositiveeffectofforeigncapitalmergersandacquisitionsasfaraspossibleandavoidordecreaseitsnegativeinfluence,thispaperpredictsthetrendsofforeigncapitalmergersandacquisitionspolicyinourcountryinthefutureandbringsforwardsomeconstructivesuggestions.

【KeyWords】CarlyleGroup;XuzhouEngineeringandMachineryGroup;ForeignCapitalMergersandAcquisitions;TrendsofPolicy

目录

1凯雷收购徐工案简介2

2凯雷收购徐工案的争论焦点3

2.1是否形成行业垄断危及产业安全3

2.2是否危及国家经济安全4

2.3是否贱卖4

3凯雷收购徐工案折射出的问题4

3.1关于行业垄断和产业安全4

3.2关于国家经济安全7

3.3关于国有资产流失8

4凯雷收购徐工案的启示9

4.1外资并购政策重心将转移9

4.2应制定和实施《反垄断法》9

4.3应制定《产业政策法》，加强产业政策引导10

4.4需加强国有资产管理，防止资产流失10

参考文献12

致谢13

从凯雷收购徐工案看我国外资并购的政策走向

进入二十一世纪以来，随着新经济的发展和经济全球化进程的加快，世界范围内掀起了跨国并购的浪潮。

在经济高速增长的中国，大规模的外资并购此起彼伏，引起了广泛关注。

其中，凯雷收购徐工案成为2006年财经界最引人注目的并购事件。

它惊起中国对国有企业合资现状的重新审视，触发了全国关于外资并购的大讨论，亦引起各界对引进外资战略的反思。

应该承认,改革开放以来实施的外资政策给我国带来了技术、管理、就业以及经济的增长，2003年后一系列鼓励外资并购政策的出台对推动中国经济社会发展和资源优化配置功不可没。

但这不能掩盖外资并购的负面影响。

随着这些负面影响逐渐增大，调整外资并购政策已迫在眉睫，徐工案的广受关注无疑加速了调整的进程。

作为检验外资并购政策的“试金石”，可以说，该案的最终结局在一定程度上可折射出我国今后外资并购的政策走向，对以后的外资并购有指导意义。

1凯雷收购徐工案简介

作为我国装备制造业的骨干企业，2002年债务沉重的徐工集团以债转股的方式与四大资产管理公司共同成立徐工机械，其中，徐工集团占徐工机械51.32%的股份。

徐工机械集中了原徐工集团的所有优质资产，因此徐工机械成为徐工集团的改制平台。

2003年徐工集团开始改制引资。

6月，摩根大通成为徐工集团的财务顾问，引资改制进入操作阶段。

2004年6月，第一轮竞标之后，民营企业出局，6家入围者包括卡特彼勒、凯雷亚洲投资公司、美国国际投资集团、摩根大通亚洲投资基金、华平创业投资基金、花旗亚太企业投资管理公司。

其中，除了卡特彼勒为产业资本外，其余全为金融资本。

2005年8月，经财政部批准，徐工集团协议收购四家资产管理公司持有的徐工机械所有债转股股份，徐工机械变更为国有独资公司。

2005年10月25日，徐工集团与凯雷徐工机械实业有限公司签署《股权买卖及股本认购协议》及《合资合同》，约定凯雷先期支付2.55亿美元获得徐工机械约82%的股份，此后凯雷再向自己持股82%的合资公司注入6000万或1.2亿美元，将股权提高到85%，徐工集团持有15%。

根据收购中的对赌协议，徐工机械如果能完成规定的经营目标，则注入1.2亿美元，如未完成，则注入6000万美元。

2006年1月，该项目经江苏省政府审批后上报商务部。

3月，徐工集团与凯雷投资签署了补充协议以防敌意收购，主要内容是在股权受让者持有股份达到15%的比例后，就进行定向增发，增发价格是1分/股。

增发完成后，股权受让者持有股份的比例就会被稀释到1.9%，即所谓的“毒丸计划”。

2006年6月8日起，三一重工执行总裁向文波在自己的博客上连续发表文章，指徐工有贱卖之嫌，从而引发持续大讨论。

7月17日至19日，商务部召集了三场有关凯雷收购徐工案的听证会，但未有明确结论。

在迟迟得不到批复的情况下，10月16日双方再次签署修订协议，其中最重要的改变是：

凯雷收购比例由原来的85％降低至50％，收购完成后，徐工机械的控制权仍在中方手中。

这份新的修订协议已上交有关部门等待批复，徐工案至今悬而未决。

而在凯雷收购徐工案审批延滞期间，国内工程机械行业的多宗收购意向都已被叫停。

在其他行业发生的多宗外资收购中国企业的案例，也多因凯雷收购徐工案审批遇阻而搁置。

2凯雷收购徐工案的争论焦点

2.1是否形成行业垄断危及产业安全

针对凯雷收购徐工案，三一重工总裁向文波担心外资并购会涉及到对全行业的控制。

科技部调研室主任梅永红表示，中国装备制造业在跨国公司的“盛宴”中，面临着被逐个击破和歼灭的危险。

中国机械工业联合会副会长蔡惟慈也表示，当前外企进入中国机械制造业的力度、深度、广度和所追求的目标，都发生了深刻的变化，其目的已不仅仅是占领中国市场，而是要把中国的机械制造业纳入其全球产业链，是要从根本上消除将来中国企业与之一争高低的可能。

而商务部研究院跨国公司研究中心主任王志乐则专门对此撰文指出，现在还没有一个行业真正被外资企业垄断，中国处于一个半世纪以来经济安全度最高的时期。

2.2是否危及国家经济安全

装备制造业是国家战略产业，是建立强大军事工业的基础，它与国家安全和经济发展有密切联系，凯雷收购徐工案引起国人对经济安全、外资超国民待遇的质疑。

今年“两会”期间，全国政协委员、时任国家统计局局长的李德水称，“要谨慎对待垄断性跨国并购”，“外资并购要有底线”1。

商务部研究院专家梅新育则认为，凯雷并购徐工案的争论，是对外资享受超国民待遇的反弹，政府有权利和义务保护国家安全。

而经济学家张军不同意李德水提出的国家经济安全论，他认为，经济安全不能滥用，徐工所处的工程机械业不是战略性行业，不要随意将经济问题政治化。

2.3是否贱卖

凯雷仅以20亿元人民币的对价，就获得了中国规模最大、总资产约百亿元、年销售收入达170亿元、在压路机、起重机等多个行业的市场占有率超过50%、仅品牌就值80亿元的工程机械企业，这引起了国内业界人士的质疑，其中三一重工总裁向文波是呼声最高的。

然而，曾多次主持、参与大型企业并购以及公司境外上市实务的南京三宝科技集团副总经理张铁军却认为向文波的算法和结果都有问题。

徐州市国资委主任洪涛也多次在公开场合强调徐工机械股权的出让价格是市场竞价的结果。

3凯雷收购徐工案折射出的问题

3.1关于行业垄断和产业安全

作为“中国第一制造”的徐工机械如果被收购，我国机械装备制造业的半壁江山将控制在外国企业手中。

更糟的是，全球最大的机械设备制造商——美国卡特彼勒公司正在我国掀起一场并购扩张风暴，我国机械装备制造业的“龙头”企业几乎都被其列入并购计划中。

从1995年与徐州工程机械集团建立的第一个合资企业起，卡特彼勒就开始实施对我国工程机械的整体并购战略。

在继兼并山工后，卡特彼勒又试图通过控股投资的方式收购厦门工程机械有限公司，同时还谋求并购三一重工股份有限公司、广西柳州工程机械集团、河北宣化工程机械集团。

如果这一并购战略得以实现，卡特彼勒就几乎垄断了我国机械工程行业，我国自己的民族机械产业可能就会名存实亡。

由此可见，外资并购对我国产业尤其是战略性产业的控制，将很可能形成行业垄断，从而威胁产业安全。

跨国公司利用资本运营控股并购我国企业后，凭借其雄厚实力逐步占领较大的市场份额。

外资企业的工业总产值占行业产值的比重从1990年的2.28%上升到现在的35%以上。

2005年，中国境内的内外资并购总额高达460多亿美元，较2004年剧增三成多，所涉及的行业包括零售、食品、机械、医药、汽车、电讯等1。

在目前中国有外资参与的主要行业中，外资居支配地位的超过六成，这很可能导致我国对核心产业和相应的核心技术丧失控制力。

例如，在装备制造行业由于西北轴承、锦西化机、无锡威孚等龙头企业的收购；在计算机控制系统外资对上海新华、浙大中控、北京和利时的收购；在商业零售领域易初莲花、家乐福、沃尔玛、麦德龙的进入；在计算机行业英特尔、微软、IBM的进入；在民间审计行业普华永道、毕马威、德勤、安永的进入；在饮料行业可口可乐、百事可乐的进入，已经使这些有关国计民生的行业被外资所控制。

跨国公司凭借其技术优势、品牌优势和规模经济优势，构筑起较高的行业进入壁垒，便可能把价格提高到完全竞争水平以上，以获得巨额垄断利润。

我国一些重要的国有企业被外商轻易并购，甚至出现了全行业、全地区的国有企业被外商并购的情况。

如果外资并购造成垄断，外商不仅控制国内市场，制定垄断价格和瓜分市场策略，破坏市场竞争秩序，损害消费者利益，而且容易制约内资企业成长和技术进步，制约国内幼稚产业发展，威胁产业安全。

表1：

2004年外资在各行业的市场占有率

行业

我国工业企业的销售收入（亿元）

外资企业的销售收入（亿元）

外资市场占有率（%）

纺织服装、鞋、帽制造业

3879．81

1857．70

47.75

皮革、毛皮、羽毛及其制成品

2577．18

1269．24

49.25

家具制造业

902．15

455．49

50.49

文体用品制造业

1116．95

667．74

59.79

塑料制品业

3081．13

1525．35

41.44

交通运输设备制造业

13272.12

5511．66

41.53

通信设备、计算机及电子设备制造业

21463.18

17880.22

81.91

仪器、仪表及其它制造业

2105.73

1523.01

72.33

工艺品及其它制造业

1466.64

614.08

41.87

资料来源：

国家统计局：

《中国统计年鉴（2005）》。

表2：

外资对核心行业的收购

行业

已收购

正收购

装备制造业

西北轴承、锦西化机、无锡威孚

徐工、厦工、柳工、杭州前工齿轮集团、沈阳鼓风机集团

计算机控制系统

上海新华

浙大中控、北京和利时

资料来源：

纪宝成、刘元春：

《对中国产业安全若干问题的看法》，《经济理论与经济管理》，2006年第9期，第13页。

表3：

外资控制的行业

行业

主要外资垄断

市场结构

流通领域

易初莲花、家乐福、沃尔玛、麦德龙等

大型超市外资占80%以上，但外资企业间处于较为充分的竞争状态

计算机

英特尔、微软、IBM

IBM在大型机市场占80%以上份额，英特尔垄断PC芯片市场，微软的windows和office在操作系统和文档处理软件市场处于垄断地位

民间审计

普华永道、毕马威、安永、德勤

处于竞争状态

灌装机

瑞典利乐

完全垄断

饮料

可口可乐、百事可乐

竞争

啤酒

美国ＡＢ公司、比利时英博公司

竞争

资料来源：

纪宝成、刘元春.：

《对中国产业安全若干问题的看法》，《经济理论与经济管理》，2006年第9期，第25页。

3.2关于国家经济安全

国家经济安全是指一个国家能够在各种复杂的条件下有效地维护自身的经济稳定和发展，特别是在面对重大外部风险时能够很好地保护自己的生存和发展。

经济安全涉及的领域很广，主要有科技产业、能源、资源和关键基础设施等。

装备制造业的发展是一个国家研发设计、材料质量、元器件配套、加工制造、系统集成水平的综合反映，更是一国工业实力、科技创新能力和在国际竞争中地位的体现。

1装备制造业是事关国家经济安全及综合国力的战略性产业。

目前，我国装备制造业规模居世界第五位，全国共有规模以上装备制造业约5.5万家，从业人员近1500万人，工业增加值占GDP10.8%，税收占国家财政收入的5.5%。

2可见，装备制造业在我国经济和国家安全方面占据着极其重要的地位。

如果装备制造业被跨国公司垄断，势必损害我国的经济利益，从而威胁我国的国家经济安全。

不仅如此，大规模的外资并购使跨国公司对许多行业实现了垄断或处于垄断的临界点，其直接的结果不仅是获得了巨额垄断利润，而且使中国企业的民族品牌难以确立。

跨国公司的垄断有可能获取关系国计民生的重要行业不宜对外披露的信息，增加国家的潜在风险。

如IBM对我国银行业大型机市场的垄断，在客观上造成了我国金融运行存在较高的安全隐患。

因为当国家间战略出现冲突时，IBM肯定要服从美国国家战略。

80年代末，IBM就曾一度撤回其全部专家，中断对我国银行业大型机的服务。

又如，长期以来四大国际会计师事务所几乎垄断了我国海外上市企业的全部审计业务，其往往是我国的关键行业，如能源、金融等，通过审计业务，外国机构可以获取到关键行业重要的信息，如我国能源规划的战略部署、国有银行过去不宜被人知晓的资金用途等。

现在这些大量的国家重要经济信息已处于开放状态，使得国家经济安全受到威胁。

3.3关于国有资产流失

徐工案的第三个争论的焦点就是资产评估方法是否合理，是否导致国有资产流失。

现在常见的情况是资产评估的“双轨制”：

一方面需要运用专门金融知识的财务估值模型进行价值评估，这些模型将指导买卖双方的价格谈判；另一方面传统的以成本法为基础的资产评估成为国资部门审核的基础。

如果国资部门聘请了专业机构和行业专家对摩根大通的财务模型以及各种假设进行审核，那么就不会出现如此多的质疑了。

在外资并购国有企业中，普遍存在着两个方面的问题：

一是多数情况下未将商标、专利和商誉等无形资产的价值计入企业总价值之中，导致这一部分国有资产流失；二是原国有企业拥有的技术含量相对较高的劳动力价值未计入企业总价值之中，这同样属于国有资产的流失。

2002年1月1日财政部颁布了国有资产评估管理的规则，旨在改革国有资产评估行政管理方式，加强资产评估监督管理工作，减少不必要的行政审批，促进中介机构和从业人员独立、客观、公正地执业。

这些规则的方向是正确的。

但入世后涉及的外资并购问题更加复杂，该国有资产评估法规也就显得过于粗泛，评估办法也与国际通行做法存在一定差别，国有资产评估制度已不能完全适应入世后新的外资并购国有企业行为的需要。

特别是国有资产的所有者职能转移给国有资产监督管理委员会后，虽然相关的国有资产评估管理办法仍然具有行政法规的效力，但随着国资委作为国有资产所有者职能到位，国资委在管理、评估国有资产时，又会出台一些新的管理规程、制度。

这样，原来有关外资并购中国有资产评估的法规就显得缺乏操作性，而且也存在漏洞。

4凯雷收购徐工案的启示

通过凯雷收购徐工案的争论焦点及折射出的问题，我们应在肯定外资并购对我国经济发展贡献的同时，重视它带来的负面影响。

毕竟并购是跨国公司进行国际竞争的重要手段，外资来到我国的目的不是帮助我们改造国有企业也不是要配合我国的经济结构调整。

跨国公司通过并购很可能形成行业垄断，从而对我国产业安全甚至国家经济安全带来冲击。

为了在尽可能吸引外资的同时最大限度的提升外资并购的正面效应，防止或减少外资并购对我国经济的负面影响，调整相应的政策以有效地对外资并购进行规范具有重要的现实意义。

4.1外资并购政策重心将转移

对于外资并购的负面影响，我国政府及相关主管部门已有所察觉，并已开始采取措施加强对外资并购的监管，以逐步减少外资并购的负面影响，使外资并购更好地服务于国家产业结构调整。

我国的外资并购政策重心将由“鼓励外资并购，积极吸引外资”转移到“规范外资并购，提高外资质量”上来。

这决不是要“关门”，而是在坚持稳定的外资政策的前提下，根据中国发展阶段提高引进外资的水平。

4.2应制定和实施《反垄断法》

《反垄断法》是对并购行为进行规范的核心法律，但目前我国尚无专门的《反垄断法》，相关规定大多散见于各种层次的法规、指示和条例中，使得法律的统一性和权威性大打折扣。

因此，我国应尽快制定和实施反垄断法，对可能引起垄断的外资并购进行限制或禁止。

此外，我国应设立专门的并购监管机构，从各国来看，并购监管均由反垄断执法机构负责，我国也不应例外，我国应设置一个具有高度独立性的、权威性的、具备准司法权的行政机构负责执行反垄断法。

4.3应制定《产业政策法》，加强产业政策引导

借鉴国外做法，我国应当制定《产业政策法》，对限制、禁止外资并购控股的行业或企业范围予以明确，使外资并购符合国民经济发展战略和国家产业政策法规的要求。

对有利于国民经济发展的部门，特别是新兴产业部门，应当有计划地鼓励外资并购;对于关系国计民生的重要产业，以及支配国家经济命脉，带有行业垄断特点的基础产业的国有大中型企业，应当禁止外资并购；对于在国内已有一定的发展基础并需要保护的行业，或具有战略意义或在某一行业市场占有率较高的国有骨干企业，应当限制外资并购。

对于不符合国家产业政策的项目，应从立项、注册、审批等方面进行限制和引导，从而使外资的投向符合国家产业政策。

在一些特殊行业中禁止或限制国际并购，例如对涉及国家安全的航空、海运、原子能、军工等领域的外资并购予以禁止或对控股比例予以严格限制，以防止外国公司控制这些领域，从而维护我国的经济主权。

4.4需加强国有资产管理，防止资产流失

由于国有资产的流失存在着技术和制度上的双重因素，所以防止国有资产在外资并购中的流失也应当从两方面着手。

技术方面的问题，我国应尽快建立规范化的资产评估制度，并完善《产权交易法》，同时科学组建资产评估机构。

在资产评估过程中，我国应采取科学的评估方法，重视对企业无形资产的评估，加强对资产评估机构的管理和监督，对评估中存在的恶意欺诈等损害国家利益的行为应严格追究当事人的法律责任。

对于国有资产的自愿性流失和制度性流失，国有资产监督管理机构应当建立企业国有资产产权交易监督管理制度，加强企业国有资产产权交易的监督管理，促进企业国有资产的合理流动，防止企业国有资产流失。

目前，我国经济正在自觉或不自觉地融入全球经济的大格局，我国企业正面临着空前的压力和机遇。

一大批跨国公司正虎视耽耽，有计划、有步骤地并购我国的企业，这给我国宏观经济运行和正处于转型时期的国有企业带来了深刻的影响。

汹涌的并购浪潮对企业行业甚至国民经济带来很大冲击，因此必须研究其中的问题采取相应的对策以有效地规范外资并购。

在我们的政策制度设计中，在积极吸引外资的同时，应尽可能地防止或缩小外资并购对我国经济的负面影响。

我们应该积极地应对外资并购中的种种问题，进行有效的法律监管，完善我国外资并购监管的法律体系，尽量将外资并购的不利方面降到最低程序，以保证外资并购能够在良性的轨道展开，促进我国经济的健康发展。

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