中国儿童预算分析一个基于儿童福利的概念框架.docx

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中国儿童预算分析一个基于儿童福利的概念框架中国儿童预算分析一个基于儿童福利的概念框架中国儿童预算分析一个基于儿童福利的概念框架一引言中国儿童发展纲要（20012010年）（简称纲要）已经完成其历史使命，目前国务院有关部门正在制定新的儿童发展十年纲要。

中国是联合国儿童权利公约的缔约国，为了充分履行公约，促进儿童全面健康发展，十年前中国政府制定并颁布了新中国成立以来的第一个儿童发展纲要。

纲要实施以来，中国儿童发展在多方面取得显著成就。

目前，有关部门正在着手研究制定儿童福利条例（简称条约）。

可以预见，新纲要和条例将对推动中国儿童福利制度改革和儿童发展起到里程碑式的作用。

本书试图提出一个基于儿童福利的儿童预算框架，为政府制定更加科学合理的儿童福利政策提供理论支持。

二福利概念及多维度儿童福利概念框架的发展人类对于发展以及福利的认识有了实质性进展。

SenA.K.（阿玛蒂亚森）认为，个人的福利是以能力为保障的，而贫困的原因就是能力的匮乏。

能力是由一系列功能构成的，包括免于饥饿的功能、免于疾病的功能、接受教育的功能等。

这些功能的丧失不仅是贫困产生的原因，它们本身也是贫困的表现。

这些功能不但具有消除贫困的工具性价值，而且它们本身就代表了一种人类福利。

作为一个社会人，应该具备的基本功能包括获得足够的营养、基本的医疗条件、基本的住房条件、一定的受教育机会等（Sen，1983）。

因此，Sen提出人类的福利应该通过直接观察人的能力，即人们能做什么或做成什么进行衡量，这些构成发展的结果。

出于这样的理念，1990年的人类发展报告开始从一个全新的视角来思考“发展”。

人类发展报告设计了一个人类发展指数（HDI），替代单纯用人均GDP或贫困线这样的货币标准来衡量发展和贫困。

人类发展报告将人类发展定义为一个“扩展人类选择权”的过程：

强调人类享有健康的自由、受教育的自由、能过上体面生活的自由，但是它也阐明了人类发展和人类福利远远超出了这些维度，涵盖了更为广泛的能力范畴，包括政治自由、人权，以及亚当斯密所说的“与人相处而不感到羞愧的能力”。

从可行能力视角所定义的能力贫困是人类对福利认识的一个飞跃。

因此，2010年第20个人类发展报告再次重申人类发展和能力的内涵：

人类发展是扩大人类自由的过程。

人享有长寿、健康、过体面生活的自由，享有实现他们有理由珍视的目标的自由，和在共享的地球上积极参与营造公平、可持续发展的自由。

不论是个人还是群体，均是人类发展的受益者，也是人类发展的驱动者。

基于这样的人类发展理论框架，儿童福利的分析方法也随之拓展到多维分析框架。

Lau，Maggie和J.Bradshaw（2010）构建了一个儿童福利的多维分析概念框架，它包括6个维度46个指标。

6个维度为物质条件、健康、教育、主观福利、生活环境以及风险和安全。

利用这一分析框架，对包括中国在内的13个国家和地区的儿童福利进行了测算与比较。

此外，OECD（2009）也开发了一个多维儿童福利框架（multidimensionalchildwell-beingframework），包括物质福利、住房和环境、教育、健康、风险行为和学校生活质量6个维度。

按照这个分析框架对30个OECD国家的儿童福利进行了比较（见附表1）。

相对于OECD国家，我国的儿童福利在量化评估上，无论是制度层面还是在操作指标方面，都还仅仅处于前期研究阶段。

特别是不少国家已经开始评估儿童的主观福利，将主观福利与客观福利结合起来分析儿童的福利状况，我国在这方面的研究相对不足。

三基于儿童福利的儿童预算概念框架

（一）概念框架儿童福利指标体系的开发，有助于我们了解政府对于儿童的支出有多少，并评估政府是否在正确的时间给予儿童必要的预算支出。

儿童预算旨在分析和检验一个国家或地区在一个预算周期内，用于儿童服务的各类公共支出的总量和结构。

也就是分析和检验政府公共资源的配置是否是儿童优先的，是否是有利于儿童的，是否是儿童友好的。

这是因为，在社会上儿童往往是没有声音的（voiceless）和脆弱的（vulnerable），儿童需要预算支持。

因此，本书的儿童预算实质上是指儿童敏感预算或者儿童响应预算（childresponsivebudget）。

它强调的是，儿童预算是一种基于儿童发展视角的公共预算的分析工具。

儿童预算旨在检查政府预算支出是否有利于儿童的发展，为消除儿童歧视，促进儿童公平发展提供政策依据。

在一个国家或者地区进行儿童预算分析，首要的是建立一个分析框架。

这个分析框架应基于以下基本逻辑：

儿童预算是政府提供儿童服务的公共支出，政府提供儿童公共服务的多少取决于其儿童福利制度，而儿童福利制度的基础是儿童权利公约。

那么，一个理想的儿童预算目标是为一国或者一个地区切实履行儿童权利公约，建立儿童福利制度，提供儿童公共服务，提供充足的公共预算分配（见图2-1）。

图2-1儿童预算分析框架因此，本书用图2-1描述儿童预算分析的基本逻辑框架。

事实上，OECD的6类儿童福利指标也可以说是基于儿童权利公约的框架。

权利是个比较抽象的概念，我们不妨向上定义一层，即基于儿童福利的框架。

联合国儿童权利公约定义了儿童享有的十几种权利，公约本身就是一个多维度的框架。

前文分析的福利概念的拓展以及已有的儿童福利指标体系都是多维度的。

儿童预算就是要根据儿童福利的多维性，针对各种儿童服务对预算进行分析和评估。

有了基于儿童分类的预算数据，就可以进行儿童福利的预算支出分析。

可见，要进行比较具体的儿童预算分析，需要有明确的儿童福利服务，需要按照儿童和各类服务分类的准确预算数据作为支撑。

（二）国际经验：

圣地亚哥县案例美国是较早开展儿童预算的国家之一，而圣地亚哥县（thecountyofSanDiego）是美国儿童预算案例的典型。

因此，我们以该县为案例对美国的儿童预算进行分析。

圣地亚哥县位于美国加州西南角，2000年该县的人口为281.4万人，2008年增长到300.1万人。

在圣地亚哥儿童行动（theSanDiegoChildrenInitiative）开发的儿童预算项目支持下，20012002财政年度公布了儿童预算报告。

这是第一个综合的、跨部门的对于儿童及其家庭的预算分析报告。

圣地亚哥具有优秀的财政管理绩效，并且努力改善儿童的服务，投资未来。

圣地亚哥的儿童预算包括：

提供儿童预算支出的明细数据和分析，以便决策者为儿童和家庭服务筹资服务；识别还没有利用的预防性投资机会；加强公私伙伴关系，特别是筹资伙伴；通过资金的捆绑提高服务的协调性和效率；通知政策制定者制定更加可持续的儿童福利政策。

儿童预算报告用于向地方政府和公众告知关于满足儿童和青年需要的公共支出使用的数量和结构，便于政府清楚地了解税收的分配，识别尚未满足的需要，削减多余的支出，增加提高未来回报的支出。

儿童预算也可让社区伙伴，包括商业部门和非营利服务部门准确理解他们应该如何为儿童和家庭提供公共预算服务。

此外，儿童预算也有利于开展公共支出的绩效评估和问责。

2001年，圣地亚哥有儿童72.4万人，公共服务是保证这些儿童健康成长的基础。

圣地亚哥力求在儿童、青年及其家庭的照料方面取得优异的绩效。

圣地亚哥儿童预算包括4类8项（见表2-1）。

表2-1圣地亚哥儿童预算（20012002财政年度）从表2-1可以看出，20012002财政年度，圣地亚哥的儿童（72.4万人）预算为9.474亿美元，儿童人均预算1308.6美元。

其中经济安全（就业、收入和家庭支持）所占比例最高，达35.5%；其次是儿童保护，占19.8%；童年发展，占12.3%；精神健康占11.3%。

20012002财政年度，圣地亚哥儿童预算占全县财政预算的1/4。

也就是说，县级预算的1/4是投资于儿童的。

儿童保护是一个比较抽象的概念，我们进一步细分圣地亚哥的儿童保护预算，以便更加清楚地了解情况。

表2-2表明，圣地亚哥的儿童保护支出主要用于儿童福利服务、寄养、收养以及临时避难和照料四个方面。

表2-2圣地亚哥儿童保护预算（20012002财政年度）圣地亚哥对于儿童保护的每一个项目都有明确的定义和描述（见表2-3）。

表2-3圣地亚哥儿童保护职能描述通过上述对圣地亚哥儿童预算的案例分析，我们可以得到以下几点启示。

（1）县级政府具有强烈的投资未来、提高儿童福利的意愿。

（2）给儿童提供的服务有明确的分类和定义。

（3）让社会（包括企业、非政府组织、家庭和个人）对政府预算支出有十分清楚的认识，有助于社会监督。

（4）清楚定义的儿童福利项目和描述，以及明细的支出有利于进行结果导向的政府绩效考核。

四中国儿童福利及儿童预算分析要对中国儿童福利作出基本判断，我们需要有一组指标来衡量。

在中国，尽管由于儿童数据的缺失，我们很难选择到一组比较满意的指标来全面衡量儿童福利的进展，但是一些关键指标仍然可以让我们作出最基本的判断。

围绕联合国儿童权利公约强调的几个基本权利：

生存权、受保护权、发展权，我们选择若干可以获得数据的基本维度来对改革开放以来中国儿童福利及相应的预算给出一个基本判断。

生存权。

每个儿童都有其固有的生命权和健康权。

包括有权接受可达到的最高标准的医疗保健服务。

按照世界银行“每天消费少于1.08美元”（1993年购买力平价美元）的贫困标准，中国1981年农村贫困人口为6.52亿人，贫困发生率为65.2%；2004年农村贫困人口减少到1.35亿人，贫困发生率相应下降到10%。

也就是说，19812004年，中国成功地将5.17亿农村人口脱贫。

在中国，1981年和2004年014岁儿童占总人口的比例，按照第三次人口普查（1982年）和第五次人口普查（2000年）数，分别为33.59%和22.89%，假定儿童与成人的贫困发生率一样，由此推断，1981年中国贫困儿童约2.19亿，2004年贫困儿童约3090万人，农村贫困儿童减少1.88亿。

这无疑是人类历史上儿童福利改善的典范。

图2-2表明，中国5岁以下儿童死亡率从1980年的59，下降到2008年的20.5。

与东亚、太平洋国家和中低收入国家相比有显著进步。

受保护权。

儿童受保护权包括保护儿童免受歧视、剥削、酷刑、虐待或疏忽照料，以及对失去家庭的儿童和难民儿童的基本保证。

由于受到数据限制，本书选择集中收养儿童和最低生活保障儿童两项指标来说明当前儿童受保护情况。

2009年，全国集中收养儿童11.50万人，估计财政支出8.28亿元；最低生活保障儿童覆盖数估计为1350.06万人，全国预算估计为165.79亿元（见表2-4）。

图2-2中国5岁以下儿童死亡率表2-42009年我国受保护儿童人数及财政预算估计此外，公益福利彩票的一部分资金用于儿童保护支出。

表2-5概括了2009年公益福利彩票用于儿童保护支出的情况。

发展权。

充分发展其全部体能和智能的权利。

儿童有权接受正规和非正规的教育，以及有权享有促进其身体、心理、精神、道德和社会发展的生活条件。

本书选择教育和健康两类指标来反映中国儿童发展权的进步情况。

表2-5民政部2009年公益福利彩票用于儿童支出情况图2-3中国儿童受教育情况（19802008年）教育。

19802008年，中国儿童的受教育情况发生了显著变化（见图2-3），尽管在20世纪90年代中期，受到教育财政体制的影响，中国教育财政支出占GDP的比例从1990年的2.5%下降到1997年的2.3%，但2001年之后开始实施“以县为主”的教育财政体制，随后中央财政陆续出台“两免一补”等一系列促进农村义务教育发展的财政政策，到2008年，以入学率为标志的儿童教育指标从学龄儿童到高中都有明显改善1。

从目前教育面临的主要问题来看，已经基本实现了儿童基础教育权利的基本保障，我国面临的关键问题是教育公平问题。

健康。

从1223月龄儿童接种白百破（白喉、百日咳、破伤风混合疫苗，DPT）疫苗和麻疹疫苗的比率来看，19902008年，中国儿童计划免疫接种经历了一个U形曲线发展趋势（见图2-4）。

与教育的情况一致，在20世纪90年代中期，计划免疫接种比例达到低谷。

这主要是计划经济时期的农村公共卫生筹资体制到这一阶段全面解体，新的筹资体制尚未建立起来。

经历了2003年SARS的风险打击，政府与社会对公共卫生的重要性有了全新的认识。

2006年以来，随着医疗卫生体制改革的不断深化，公共卫生筹资力度不断加强，儿童计划免疫的比率重新回升到94%以上。

图2-4中国儿童计划免疫接种比例（19902008年）参与权。

参与权是参与家庭、文化和社会生活的权利。

儿童有参与社会生活的权利，有权对影响他们的一切事项发表自己的意见（表达权）。

家庭与学校是儿童参与的主要场所。

儿童的参与权主要体现在家庭、学校和社会活动的参与方面。

近几年，有一些儿童家庭调查，对儿童的参与权进行了初步研究。

涉及的问题包括儿童在家庭决策中的参与、对交朋友的决定权利、是否参与班干部的竞选、是否参加兴趣小组、是否参加学校组织的文艺活动和公益活动，以及对中考、高考的志愿等方面。

但是关于儿童参与权的财政预算仍很难从现有的儿童福利预算中估算出来，我们基本没有关于儿童参与权方面的预算科目。

通过以“儿童参与权”为关键词对中国知网数据库进行检索，只有中国政法大学贺颖清于2006年在政法论坛（中国政法大学学报）上发表的一篇题为中国儿童参与权状况及其法律保障的论文。

可见，在学术研究方面也基本处于初级阶段。

五总结与建议

（一）主要结论

（1）儿童预算是一种基于儿童发展视角的公共预算分析工具。

儿童预算旨在检查政府预算支出是否有利于儿童的发展。

它为消除儿童歧视，促进儿童公平发展提供政策依据。

（2）儿童预算是实现儿童权利、衡量儿童福利的财政支出结果。

儿童预算的概念框架基于人类对于儿童福利多维视角的认识，以多维福利为基础，以具体的儿童服务来体现的政府支出。

（3）OECD国家已经建立并颁布了一个基于多维福利框架的儿童预算指标体系，并且可以进行跨国家比较。

美国的圣地亚哥县投资于儿童的公共支出政策和具体的儿童预算方法值得借鉴。

（4）我国在消除儿童贫困、提高基础计划免疫、普及义务教育等方面取得了明显进步。

过去主要关注孤残儿童的保护，但仍缺乏一个普遍的儿童福利制度。

对于儿童福利的指标体系、儿童参与权、儿童预算等方面的研究尚处于初始阶段。

（二）政策建议

（1）建立具有专业分工的儿童福利研究队伍，加快中国儿童福利研究与国际接轨的步伐。

（2）尽快出台儿童福利条例，并制定相应的操作细则，特别是要明确规定儿童福利的具体内容和筹资责任。

（3）建立具有普遍服务、多维度的儿童福利评估指标体系，并将具体的指标落实到财政预算上。

（4）选择一些儿童福利示范项目，在地方政府有积极性、财政管理能力比较强的县级地区开展儿童预算试点，探索相应的制度建设和分析方法。

附表1OECD30个国家儿童福利政策比较续表-全文完-