世界银行：反思国家在金融业中的作用(下).doc

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世界银行：

2013年全球金融发展报告

——反思国家在金融业中的作用（概述）（下）

国家应如何促进金融行业竞争？

　　全球金融危机还重新燃起政策制定者和学术界对评估银行竞争的影响以及重新思考国家在影响竞争政策方面作用的兴趣。

一些人认为，金融创新和特定市场竞争的增加，如次级住房贷款，促成了这次全球金融动荡，他们呼吁出台限制竞争的政策。

而另一些人担心，由于这次危机和政府支持最大银行的行动，银行业集中度增加，减少了金融行业竞争和获取融资的途径，并且由于“大到不能倒”金融机构相关的道德风险问题，可能造成未来的不稳定性。

因此，竞争政策的设计具有挑战性，因为它一方面涉及效率与增长之间可能的取舍，另一方面涉及稳定性问题。

为什么重新思考竞争政策至关重要的另一个原因有关改变央行和银行监管机构的职责：

调查数据显示，现在大部分央行在竞争政策领域负有明确的责任。

　　《全球金融发展报告》的分析（第三章）对这个重要问题提供了指导。

研究发现，银行竞争带来了各银行效率的提高并增强了获取金融服务的途径，而不一定会削弱系统稳定性。

对平均系统风险和银行市场力量的粗略分析（图0.3）表明，市场力量增大（也就是竞争减少）与系统风险增大相关（见第三章详细讨论）。

因此，存在真正取舍的证据充其量也是薄弱的。

分析显示，解决最近危机原因的政策不应过度限制竞争。

适当的公共政策是（a）建立一个监管框架，不会通过设计不良的退出政策和“大到不能倒”补贴来鼓励风险，（b）消除资本充足的“健康”银行进入市场的障碍。

　　要让竞争有利于改善获取融资，国家在创造有利于市场的信息和机构环境上发挥着重要作用。

确保市场竞争、充足的信用信息的及时流通以及合同执行能力的政策将增强银行间竞争，并改善获取融资途径。

例如，巴西银行业各项业务的数据显示，公司业务的竞争要高于零售业务的竞争。

这反映出存在较多信贷提供者，大公司更容易获取信息。

零售业务的竞争可以通过促进银行帐户移动性、扩大信用信息共享和增加支付系统互联来培植。

　　在这方面，消费者保护法已处于很多国家竞争政策的前沿。

一个例子是南非，南非的新立法提供了一个促进竞争的框架，给消费者提供了一个健全的信息环境，保护消费者免受不公平信贷和信贷营销手段的损害。

南非成立了一个国家信用监管局，作为一个信贷手段的知识平台，并确保这些信贷手段符合法律。

　　竞争机构在促进竞争方面也发挥着关键的倡导作用。

一个例子是罗马尼亚的竞争委员会，该委员会扩大了2008年欧盟消费者信用指导原则。

这个指导原则建立了有关消费者住房贷款或房地产担保贷款的共同规则，并取消了提前偿款费用（或规定一个低门槛）。

　　最后，危机期间的国家干预可能构成退出障碍，允许资不抵债和效率低下的银行继续生存，并产生了不良竞争。

政府还应警惕，在危机期间的干预措施可能对银行竞争造成负面影响，并扭曲冒险激励机制。

　　什么情况下政府直接干预会有所助益？

　　在全球金融危机期间，各国实施了各种战略来重振它们的金融和房地产行业。

由于私营银行资产负债状况恶化，并且缩减了它们的信贷活动，很多国家利用国有银行来加大对私营部门的融资。

大部分国家严重依赖使用信用担保项目。

还有一些国家采用了一些非传统型货币和财政措施来支撑信贷市场。

　　从历史上看，很多国有银行的创建目的是通过填补长期信贷、基础设施和农业融资的市场缺口来发挥长期发展作用，并且促进经济中服务不足部门获取融资的能力，如中小型企业。

但在实际中，普遍证据显示，国有银行一般在信贷分配上效率非常低下，大多是为了满足政治利益。

但这次全球金融危机强调了国有银行在抵消私营银行信贷收缩方面可能发挥的反周期作用，有些观点认为，这是一个非常重要的职能，或许可以更好地说明国有银行存在的理由。

　　因此，这次危机以及不同国家采取的行动重新引发了有关是否需要政府直接干预金融行业的辩论。

国有银行支持者认为，国有银行为国家提供了多一个危机管理工具，而且相对于央行，国有银行可能更加能够为零售客户和银行间存款提供一个避险场所，创造一个防止传染挤兑的防火墙，以及稳定总贷款水平。

另一方面，银行国有化的反对者则指出机构问题以及政治动机贷款造成国有银行效率低下，并容易出现任人唯亲。

而且，很多国家过去的经验表明，信贷活动中的任人唯亲可能造成大量财政负担，并威胁到公共部门的偿付能力和财务稳定性，并且可能造成资源分配不当以及阻碍长期发展。

　　在最近的危机中，一些国家利用它们的公共银行基础设施来支持金融状况。

例如，巴西政府向国有发展银行和授权的国有银行注入资本，来收购私营银行的股份，并从面临流动性问题的金融机构收购贷款业务。

中国政府指令国有银行增加对特定行业贷款，从而促进经济增长。

俄罗斯国家发展银行（Vnesheconombank）获得新资本，来帮助陷入困境的小型金融机构，以及投资于俄罗斯金融工具。

俄罗斯国家发展银行还向大型国家控股银行注入资金，增加对俄罗斯公司的贷款。

在墨西哥，国有发展银行向大公司提供信贷，参与面向脆弱行业的贷款计划，并对专门的非银行金融机构发行的商业票据和信用工具提供担保。

一些发达经济体也采取了类似行动。

例如，德国国家发展银行（KreditanstaltfürWiederaufbau）对面临短期流动性问题的大型公司增加信贷，为基础设施提供额外融资，以及帮助地区性国有银行资本重组。

芬兰政府提高了对国有银行的国内及出口融资限制，以提振对中小型企业的贷款。

　　第四章的内容强调并非所有国有银行都一样。

国有银行可以划分为国家商业银行、国家发展银行和发展金融机构，取决于它们的目的是追求利润最大化，吸收储蓄，还是有一个明确的发展任务。

国有发展银行和金融机构可以直接向公共部门发放贷款，或通过私营银行间接向公共部门发放贷款。

有关国有银行短期和长期影响的讨论大多集中在商业银行，或者没有区分商业银行和发展银行。

　　第四章回顾了一些过去以及新的研究证据，发现国有银行的贷款相比私营银行贷款，其顺周期性不太明显。

在这次全球金融危机中，一些国有银行通过扩大贷款业务和恢复关键市场融资状况的确发挥了反周期作用。

例如，本章强调了国有商业银行（如波兰PKO银行）和国有发展银行（如巴西国家发展银行）如何扩大贷款业务，从而缓解全球信贷紧缩的影响，并填补私营部门的信用不足。

另外，墨西哥发展银行还通过信用担保和向私营金融中介机构的贷款支持信贷渠道。

图0.4演示了国有银行的短期缓解影响。

该图显示了私营银行和国有银行贷款模式与经济增长的关系，通过实际人均GDP增长率来衡量。

从全球来看，银行贷款具有顺周期性，在经济增长时贷款也会增长，在经济下滑时贷款也会下降。

但私营银行的贷款模式与国有银行相比，顺周期性更明显。

在高收入国家，国有银行甚至明显呈反周期性，在经济下滑时尤为明显。

　　但由于在很多情况下，甚至在经济开始复苏后，贷款增长仍在继续，而且贷款并不是直接发放给资金最紧张的借款人，尚不清楚最近的危机是否显示了国有银行可以有效地发挥反周期作用。

而且，过去危机中有关这个问题的证据也不一致。

重要的是，通过国有银行稳定总贷款水平可能有其代价：

特别是中介质量恶化和资源分配不当。

换言之，国有银行贷款的短暂增加从长期来看会产生不利影响，会在危机中制造出大量不良贷款，需要很长时间才能理清。

　　理想的情况下，政策制定者注重这些机构的治理可能有助于解决与国有银行相关的效率低下问题。

他们需要设计一个清晰的任务，与私营银行互补（而不是取代），采用风险管理措施，允许国有银行为财务可持续的企业提供担保。

但这些治理改革在薄弱的机构环境下特别具有挑战性，进一步强调了这是政策制定者的一个重要取舍。

　　在最近的危机中，信用担保计划也是一个受欢迎的干预工具。

但由于信用担保的规模有限，它们并不是用来稳定总信贷水平，而是用来缓解信贷紧缩对受影响最严重的借款人的影响，如中小型企业。

不幸的是，对这些信用担保计划很少有严格的评估，现有的研究表明，这些计划通常效果有限，特别是在机构欠发达的环境下，并且信用担保通常会付出财政和经济代价。

但也有一些最佳做法，这包括，把信用评估和决策留给私营部门来进行；限制最高担保率，延迟赔付担保直到借款人采取恢复行动后，从而将道德风险问题降至最低；担保定价应将金融可持续性和风险最小化需要考虑在内；鼓励使用风险管理工具。

成功与否再次取决于能否克服确保设计正确的挑战，特别是在欠发达的机构和法律环境下。

　　国家在促进金融基础设施方面有何作用？

　　全球金融危机凸显了一个有复原能力的金融基础设施对金融稳定的重要性。

危机还引发了有关国家作用的讨论，特别是国家在促进提供高质量信用信息和确保大额金融交易的系统稳定方面的作用。

本报告侧重金融危机的后果，因此没有探讨金融基础设施的其它组成部分，如零售支付系统和抵押制度，而是将这些重要问题留到将来的报告中再作探讨。

　　第五章强调信用信息的透明交换减少了贷款方和借款人之间的信息不对称，并且是一个运作良好的信贷市场的必要条件。

但这次金融危机显示了在这方面仍有很大的改善空间，特别是在使用现有的征信系统来审慎监督和监管方面。

　　信贷市场的信息共享作为一种公共利益，有助于提高信贷市场效率、获取融资能力和金融稳定性。

但对一个商业银行来说，专有的信用信息具有宝贵价值，因此该银行获得激励来收集此信息并防止其它银行获得该信息。

因此，私营银行间的信息共享可能不会自然发生，特别是在集中化银行系统中（图0.5）。

这就产生了国家参与的重要理由。

另外，本报告强调，信贷市场的信息共享能够带来递增的回报：

在参与范围尽可能最大的情况下，既包括银行，也包括非银行金融机构，征信系统对获取融资能力和金融稳定性的效益也最大。

因此，国家的另一个重要作用就是为提供和交换信用信息创造一个公平的竞争环境，以及促进现有征信系统中包含不受监管的贷款方。

在很多新兴市场，如中国和南非，正在进行一些重要倡议，将快速增长的小额贷款和消费者贷款市场整合到现有的征信系统中。

　　关于支付系统的稳定性，央行在危机期间提供的流动性有助于防止支付系统发生重大中断。

但银行间和场外衍生工具交易出现了压力。

国家在缓解银行间货币市场的交易对手风险方面可以发挥重要作用，通过提供强有力、安全的基础设施，以及可能通过促进银行间抵押品市场的发展。

国家还可以有助于一个强有力的证券结算系统基础设施的发展，以及对证券交易的监督，特别是对场外交易的监督。

需要增加交易的标准化和透明度，并且可以通过采取以下措施来达到这一目标：

（a）在交易所或电子交易平台交易；（b）通过中央交易对手结算交易，中央交易对手是在每个交易中自己作为交易对手的公司实体（包括美国芝加哥商交所的CME清算所、德国的欧洲期货交易所清算公司、英国伦敦清算所的LCH.Clearnet）；（c）向交易库报告交易，交易库是集中储存交易数据的公司。

这些政策规定在很多新兴市场尤为重要，这些市场中现代化结算基础设施的发展落后于新兴证券市场的快速增长。

（完）