长沙土地利用总体规划.docx
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长沙土地利用总体规划
长沙市土地利用总体规划（2006-2020年）
大纲说明
（送审稿）
长沙市人民政府
二OO九年五月
1引言
党中央、国务院高度重视土地利用总体规划修编（以下简称规划修编）和土地管理工作，胡锦涛总书记、温家宝总理等党和国家领导人对规划修编工作提出了明确要求，并做出了一系列重要批示。
国家有关部门先后下发了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）、《关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知》（国土资发[2004]133号）、《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（国办发[2005]32号）、《关于做好土地利用总体规划修编前期工作中“四查清、四对照”工作有关问题的通知》（国土资发[2005]182号）、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）、《报国务院审批的土地利用总体规划的规划大纲评审办法》（国土资发[2006]54号）、《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发[2008]3号）、《国务院关于印发全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）的通知》（国发[2008]33号）、《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划规划基数转换与各类用地布局指导意见（试行）的通知》（国土资发[2009]10号）、《土地利用总体规划编制审查办法》（国土资发[2009]43号）等文件。
湖南省对规划修编工作也十分重视，下发了《湖南省人民政府办公厅关于转发国务院办公厅国办发[2005]32号文件的通知》（湘政办发[2005]30号）等文件，对规划修编工作提出了明确要求。
按照党中央、国务院、国土资源部和湖南省对规划修编工作的一系列指示精神，长沙市人民政府组织开展了长沙市土地利用总体规划修编工作，形成了《长沙市土地利用总体规划（2006-2020年）大纲》（以下简称《大纲》）。
现对大纲中若干问题给予说明。
1.1规划修编背景
国家中部崛起战略、泛珠江三角洲区域协同发展战略、湖南省“3＋5”城市群发展战略的实施，特别是2007年12月长株潭城市群获批国家资源节约型和环境友好型社会（以下简称“两型社会”）建设综合配套改革试验区，长沙市迎来了前所未有的发展机遇。
确定了率先在全省全面建成小康社会和成为区域性现代化中心城区的目标，经济社会发展步入快车道。
要实现这些目标，各用途建设用地需求都将显著增加。
同时，为了保障国家粮食安全、发展现代农业，必须保证足够的农用地，特别是耕地，这将导致长沙市土地资源相对不足的约束性进一步加大。
如何解决日益尖锐的土地供需矛盾，保障长沙市全面协调可持续发展，是现阶段长沙市经济社会发展中面临的一项重要而艰巨的任务。
为了适应党的“十七大”以来的新形势、新要求和国家、湖南省一系列战略政策调整，深入贯彻落实科学发展观，统筹协调各用途用地，保障土地资源可持续利用，进一步严格土地管理、加强耕地保护，充分发挥土地利用总体规划的宏观调控作用，有必要进行新一轮长沙市土地利用总体规划修编。
1.2上一轮规划实施情况
《长沙市土地利用总体规划（1997-2010年）》经国务院批准实施以来，在经济社会发展用地需求快速增长、土地供给约束日益加大的形式下，坚持最严格的土地管理制度，强化规划的控制和引导作用，妥善处理保障发展和保护资源的关系，土地利用和管理取得了一定成效：
①强化了耕地特别是基本农田的保护。
2005年长沙市耕地保有量284503.08公顷，在长沙市工业化、城镇化快速发展的九年间，耕地面积仅有小幅减少，基本农田保护面积稳定在248000.00公顷，基本农田建设和保护日益严格规范。
②推进了建设用地节约和集约利用。
建设用地产出率由1997年的42.48万元/公顷增加到2005年的94.97万元/公顷，提高了123.56%。
③规范了土地整理复垦开发。
1997-2005年，长沙市土地整理补充耕地417.22公顷，土地复垦补充耕地45.46公顷，未利用地开发补充耕地1957.44公顷，低坡园林地开发补充耕地3459.72公顷，改变了规划实施前基本只占不补的局面，缓解了耕地数量急剧下降的趋势，有效缓解了土地供需矛盾。
④促进了生态建设和环境保护。
注意妥善处理土地利用与生态建设和环境保护的关系，1997-2005年，全市累计实现生态退耕面积约3520.75公顷，土地退化趋势得到一定程度的遏制。
一方面，规划实施的十年来，长沙市经济社会发展取得的成果及其带来的用地需求远远超出规划编制时候的预计；另一方面，长沙市发展面临新的机遇，新增建设用地布局方向发生变化。
因此，上一轮规划实施的难度越来越大，主要表现为新增建设用地等主要规划指标提前用完，部分重点发展区域建设受到基本农田的制约，市内无法实现耕地占补平衡等。
1.3本轮规划的目标与任务
规划的总体目标是在保护全市耕地资源的基础上，统筹供给、需求、利用的关系，通过控制总量、优化结构、科学布局、盘活存量、挖掘潜力，提高土地资源节约集约利用水平，妥善处理保护资源、保障发展与建设生态的关系，不断提高土地对全面建设小康社会的保障能力，促进经济社会的又好又快发展。
基于上述目标，规划重点完成以下任务：
1严格保护耕地与基本农田，加强基本农田质量建设。
2
3围绕长沙市功能定位、经济社会发展目标，优化土地利用结构。
4
5统筹安排各用途用地，调整土地利用布局。
6
7加强用地存量挖潜，节约和集约利用土地资源，保障重点区域和重点项目的合理用地。
8
9加强生态建设、环境整治及历史文物保护。
10
1.4规划修编指导思想与原则
1.4.1规划修编的指导思想
按照国家、湖南省对长沙市经济社会发展的总体战略部署和对土地管理的要求，并根据长沙市土地资源和土地利用状况，规划修编遵循以下指导思想：
1以科学发展观统领规划期内土地资源保护和利用，实现长沙市经济社会全面、协调和可持续发展。
2
3执行“十分珍惜和合理利用每一寸土地、切实保护耕地”的基本国策。
4
5深入贯彻党的“十七大”精神，立足中部崛起战略，积极推进长株潭城市群建设。
6
7服务于建设国家级资源节约型和环境友好型社会示范区的目标。
8
1.4.2规划修编的原则
按照上述指导思想，《大纲》提出了本轮规划修编必须坚持的4项原则，即：
①严格保护耕地特别是基本农田，控制非农建设占用耕地。
②大力推进土地资源节约和集约利用，提高土地利用综合效益。
③统筹城乡、区域土地利用，提高土地资源对经济社会发展的保障能力。
④促进土地利用与生态环境建设相协调。
1.5规划基数
1.5.1土地利用现状数据
国土资源部办公厅下发的《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划规划基数转换与各类用地布局指导意见（试行）的通知》（国土资发[2009]10号），明确指出土地利用总体规划编制中的土地利用现状数据，为通过土地利用变更调查或全国第二次土地调查得到的土地利用现状数据。
因此，长沙市土地利用现状数据采用2005年土地利用变更数据。
本轮规划范围为长沙市行政管辖区域，即芙蓉区、开福区、雨花区、天心区、岳麓区、望城县、长沙县、宁乡县、浏阳市，总面积1181946.29公顷。
2008年6月，根据《长沙市人民政府关于将望城县含浦等三个镇划归岳麓区管辖的通知》（湘民行发[2008]2号），将望城县含浦、坪塘、莲花3个镇成建制划归岳麓区管辖，望城县的雷锋镇委托长沙高新技术产业开发区管理。
2008年9月，长沙市人民政府又下发了《长沙市人民政府关于将望城县雨敞坪镇划归岳麓区管辖的通知》（长政函[2008]107号），将望城县雨敞坪镇成建制划归岳麓区管辖。
行政区划调整后，望城县（含雷锋镇）辖12个镇、3个乡，总面积969.54平方公里；岳麓区辖10个街道、5个镇、1个乡，总面积530.85平方公里。
为便于土地利用规划管理，强化土地利用空间管制。
本轮规划根据行政区划调整情况，对2005年岳麓区和望城县的土地利用变更数据也相应地进行了调整，调整后各区（县、市）的土地利用变更数据参见附表1。
对于土地利用变化的分析采用1997-2005年土地利用变更数据（附表2）。
1.5.2经济数据
本轮规划的经济数据来源于《长沙市统计年鉴》（附表3）。
其中，2005年长沙市GDP1519.90亿元，全社会固定资产投资总额881.44亿元，工业总产值1300.62亿元。
1.5.3人口数据
本轮规划的人口数据来源于《长沙市统计年鉴》中的户籍人口数据和长沙市公安局提供的暂住人口数据（附表4）。
2005年长沙市总人口722.35万人，其中户籍人口620.92万人、暂住人口101.43万人。
城镇化水平数据来源于长沙市统计年鉴，2005年长沙市城镇化率53.87%。
2区域概况
长沙市是湖南省省会，全省政治、经济、文化、科教、信息、交通和商贸中心，国务院首批公布的历史文化名城和第一批对外开放的旅游城市。
2005年，长沙市辖芙蓉、天心、岳麓、开福、雨花五区，长沙、望城、宁乡三县和浏阳市，东西长约230公里，南北宽约88公里，幅员11820平方公里。
2.1区位条件
长沙市位于湘中偏东北，湘江下游，洞庭湖以南，东经111°53'-114°15'，北纬27°51'-28°41'之间。
东临江西省宜春、萍乡两市，南接株洲、湘潭两市，西连娄底、益阳两市，北抵岳阳、益阳两市。
图2.1长沙市区位图
长沙市水、陆、空交通网络齐全。
铁路有京广、洛湛、焦柳铁路贯穿南北，湘黔、浙赣、石长铁路连接东西。
公路四通八达，京珠、长永、长益、长潭高速贯穿全境。
内河航运便利，经过湘江、洞庭湖可以通江达海。
黄花国际机场是中南地区最大的空港之一。
长沙市还是以长江三角洲城市群为核心的华东经济圈和以珠江三角洲城市群为核心的华南经济圈的结合部，是华东经济圈沿长江向内陆辐射、华南经济圈沿京广铁路向内陆腹地扩展的必经之地，又位于上海、广州、重庆、武汉四大全国性商贸中心聚辐的交错地带，东南西北四大城市的辐射作用可在长沙地区产生叠加效应，使之成为支撑沿海、沿江开放地区的后方基地和促进内地开发的先导城市。
长沙市在全国“东靠西移”、“南北对流”的战略布局中，发挥着承东启西、联南接北的枢纽作用。
2.2自然概况
（1）地貌
长沙市处于湘中丘陵向滨湖平原过渡地带，地势起伏较大，东、西两端山地环绕，中部渐趋低平，南部丘岗起伏，向北倾斜，逐渐平坦开阔。
市域内最高处大围山主峰七星岭海拔1607.90米，西部雪峰山余脉东伸，最高处沩山瓦子寨海拔1071.80米。
中部湘江斜贯，最低处乔口湛湖海拔23.50米，境内最大高差1584.40米。
区内地貌类型多样，山地、丘陵、岗地、平原比例分别为30.70%、19.30%、28.60%、21.40%。
图2.2长沙市地形概况
（2）土壤
市域范围内土地的母岩主要有花岗岩、变质岩、灰岩、砂砾岩、红岩和第四纪松散堆积物七大类，发育成以红壤、水稻土为主的十个土类，二百一十六个土种。
土壤大多土层深厚，适种性广。
（3）气候
长沙靠近北回归线，位于亚热带季风湿润气候区。
四季分明，冬冷夏热，雨量充沛，雨热同季，土地肥沃，江河密布，作物生长期长，是著名的鱼米之乡。
年平均气温16.8-17.3°C，年平均无霜期275天，年积温5457°C，年日照时数1555-1750小时，年降水量1300-1600毫米。
农作物活跃生长期4-9月集中了全年63.3%的日照，64.5%的热量和65.0%的降水。
（4）水系
市域内河流水系大多属湘江流域，湘江自湘潭流经长沙县西南边境，然后由南向北纵贯市区，经望城县乔口出境，经过市境的长度有74.00公里，支流呈树枝状分布，其中较大的一级支流有浏阳河、捞刀河、靳江河、沩水河、八曲河。
长沙水资源丰富，总蓄水量30亿立方米，灌溉条件较好。
（5）矿产资源
长沙市矿产资源丰富，已有大型矿床10处，小型矿床16处，矿点300多处。
矿产资源种类繁多，尤以非金属矿独具特色。
已查明的有铁、锰、钒、铜、铅、锌、硫、磷、海泡石、重晶石、菊花石、煤等50余种，其中菊花石在全国独一无二，海泡石储量居全国首位，永和磷矿生产规模居全省第一。
（6）旅游资源
长沙市风景秀丽，自然环境优美，旅游资源丰富。
城内岳麓山巍峨西峙，浏阳河逶迤东来，湘江水穿城而过，橘子洲静卧江心，融山、水、洲、城于一体。
城外有大围山国家森林公园、灰汤温泉国际旅游度假区等旅游胜地，是休闲、旅游、观光的绝好去处。
2.3历史文化
长沙之名始于西周，距今约有3000多年历史。
长沙是一座具有悠久历史的文化名城，素有“屈贾之乡”、“楚汉名城”的美称，历史源远流长，文化绚丽多彩，是国务院首批公布的24座历史文化名城和第一批对外开放的旅游城市之一。
长沙境内遗存丰富，现已发掘春秋古墓300余座，战国古墓1800余座，汉墓8000余座，保护完好的出土文物2万多件。
全市现有国家级文物保护单位7处，省级文物保护单位38处。
长沙曾有“革命摇篮”的赞誉，黄兴、蔡锷等资产阶级民主革命家以及后来的一代伟人毛泽东、蔡和森、刘少奇等都在长沙度过了“风华正茂”的“峥嵘岁月”。
长沙是维新运动和旧民主主义革命的策源地之一，五四运动后成为中国新民主主义革命活动的发祥地之一。
新中国成立后，特色鲜明的湖湘文化在长沙得到继承和发展。
近年来，“文化湘军”异军突起，广电、出版、报业、娱乐四大文化产业享誉中外。
2.4经济社会
（1）经济发展状况
改革开放20多年以来，长沙市综合经济实力大幅提升，省会经济的首位度进一步提高（表2-1）。
2005年国民经济持续快速增长，全年地区生产总值（GDP）为1519.90亿元，完成全社会固定资产投资总额881.44亿元，按户籍人口计算，人均GDP达24478.00元。
产业结构不断优化，“三、二、一”产业排序逐步形成并不断提升，一、二、三三次产业的比例为7.4:
43.1:
49.5。
表2-1长沙市GDP变化情况（2001-2005年）
年份
2001年
2002年
2003年
2004年
2005年
长沙市GDP（亿元）
728.08
812.85
929.49
1133.88
1519.90
湖南省GDP（亿元）
3983.00
4340.94
4633.73
5612.26
6473.61
占湖南省比重（％）
18.28
18.73
20.06
20.20
23.48
自“兴工强市”战略深入实施以来，长沙工业经济大步迈进，实现了总量、效益、投入三个翻番，目前长沙已拥有长沙高新技术产业开发区和长沙经济技术开发区两个国家级开发区，初步形成了电子信息、机械制造、烟草食品、新材料、生物医药等支柱产业，涌现了一批名牌产品。
与此同时，长沙第三产业优势逐渐提升，商贸繁荣，全社会消费品零售总额进入全国“十强”，保险市场、信托投资、期货交易、证券交易、外汇交易等日趋活跃，与国际金融接轨率也日益提高。
第二、三产业的发展推动了农业产业化进程，四大产业带初具规模，农村经济生机勃发。
区县（市）经济竞相发展，四县（市）跻身全省“十强”，内五区被誉为湖南“五小虎”。
（2）社会发展状况
城乡居民生活水平稳步提高。
2005年，全市从业人员达358.81万人，同比增加2.78万人，其中城镇就业人员达126.48万人，同比增加2.07万人。
年末城镇登记失业率为3.80%。
城市居民和农村居民人均可支配收入分别为12434元和4735元，同比增长12.80%和13.30%；人均消费性支出分别为9660元和4166元，同比增长7.00%和14.25%；恩格尔系数分别为33.40和42.60。
教育科技发达。
现有普通高等院校37所，在校学生27万人，科研开发机构97个，各类科技人员27万多人，特别是在系统工程、信息工程、生物工程、材料工程等方面拥有一批高尖人才，专利申请量居全国省会城市前列，杂交水稻、银河巨型计算机、试管婴儿、遗传工程、磁悬浮列车等技术均达国际领先水平。
社会保障制度逐步完善。
长沙市已建立以养老和失业保险为重点的多层次的社会保障制度，养老、失业、医疗、工伤、生育保险正逐步扩大到城镇所有从业人员。
积极实施再就业工程，国有企业100%的下岗职工进入再就业服务中心，下岗职工再就业率达49.00%，并建立了市、区、县（市）职业介绍服务中心。
住房制度改革不断深化，全面实行了住房公积金制度，公房租金改革和住房货币化正稳步推进。
2.5土地利用现状与特点
2.5.1土地利用现状
根据2005年长沙市土地利用变更数据，全市土地总面积1181946.29公顷。
农用地面积1001566.51公顷，占土地总面积84.74%；建设用地面积134257.09公顷，占土地总面积11.36%；未利用地46122.69公顷，占土地总面积的3.90%。
（1）农用地
农用地中，耕地284503.08公顷，占土地总面积24.07%；园地面积30474.20公顷，占土地总面积2.58%；林地面积591582.96公顷，占土地总面积50.05%；牧草地面积13.25公顷，占土地总面积0.001%；其他农用地94993.02公顷，占土地总面积8.04%。
（2）建设用地
建设用地中，城镇用地23615.80公顷，占土地总面积2.00%；农村居民点用地80222.27公顷，占土地总面积6.79%；独立工矿用地12485.81公顷，占土地总面积1.06%；特殊用地1485.07公顷，占土地总面积0.13%；交通设施用地面积7883.88公顷，占土地总面积0.67%；水利设施用地面积8564.26公顷，占土地总面积0.72%。
（3）未利用地
未利用中，未利用土地面积15366.94公顷，占土地总面积1.30%；其它土地面积30755.75公顷，占土地总面积2.60%。
2.5.2土地利用特点
长沙市土地利用的特点包括以下几个方面：
（1）农村居民点占建设用地比重较高。
长沙市城乡用地所包含的各地类中，农村居民点用地面积占城乡用地的比重较大，1997-2005年期间虽然不断减少，但至2005年其比重仍然占69%。
从中心城市向外延伸，农村居民点用地所占建设用地比重不断上升。
（2）城镇用地规模增长迅速。
城镇用地面积有大幅度增加，农村居民点用地减少速度缓慢。
1997-2005年间，长沙市城镇用地共增加2112.81公顷，同时期长沙市农村居民点用地减少262.46公顷。
（3）中心城市发展布局已现雏形。
城市用地沿湘江伸展，主城位于河东，东西并驾，城市用地布局松散，中心城市呈明显的圈层式扩展，外围组团还未完全形成。
（4）土地利用空间差异明显。
以湘江为核心，土地利用由中心向东西两侧呈现明显的空间差异：
中心地区呈现明显的城市土地利用特征，两侧土地受人类活动影响较小，呈现相对显著的农村土地利用特征。
3土地利用中面临的主要问题
3.1中心城区目前规模偏小，有待快速扩展
长沙市的发展目标是到2020年成为人口超1000万、GDP近10000亿元的区域性中心城市，成为长株潭城市群“两型社会”建设综合配套改革试验区的主导城市、中部崛起战略的重要支点和泛珠三角区域的重要增长极。
但是，长沙市目前的城市发展空间偏小，严重制约经济社会发展目标的顺利实现。
按照国务院2003年批准的《长沙市城市总体规划（2003-2020年）》，2010年长沙市主城区建设用地规模212平方公里，2020年长沙市主城区建设用地规模253平方公里。
随着各项城市建设的开展，原本在中心城区控制范围线以外的工业组团、住宅区、镇区的面积不断扩大，逐步与中心城区范围内的建成区连成一片，事实上已经成为了中心城区的有机组成部分。
据2005年土地利用现状数据，长沙市中心城区建设用地面积已经达318.10平方公里，已突破了《长沙市城市总体规划（2003-2020年）》规划的主城区建设用地规模。
偏小的城市规模已经影响到长沙市城市功能的完善和城市品质的提升，并制约长沙市带动全省发展能力的提高。
因此，长沙市中心城区的规模在本轮土地利用总体规划中应适度扩大。
为保护长沙市城市的生态环境和景观风貌，长沙市中心城区内的工业应逐步整合，应按照产业优化的目标将工业发展空间转移到城市外围的工业发展组团。
3.2土地资源供求矛盾日益尖锐
区域经济发展与产业结构变动对土地利用具有决定性的影响。
20世纪90年代初至今，长沙市经济实力增强与经济结构升级明显，城市建成区面积不断扩大。
由于目前所处的发展阶段和城市功能定位需求，长沙市经济增长和社会发展目标（宜居城市）的实现仍将需要大量的土地投入。
规划期内，长沙市大力发展“先进制造业”的产业战略将会对独立工矿用地产生大量的需求；产业结构的升级和城镇化水平的不断提高，对城镇建设用地的需求将更加旺盛；以人为本的宜居城市建设将驱动居住用地、绿地、公共设施和基础设施用地继续扩大；历史文化名城地位的强化，也将带动历史文化风貌保护区和公共文化设施的建设。
因此，规划期内长沙市作为湖南省经济发展的引擎，其经济飞速增长和社会发展目标（宜居城市）的实现需要大量的土地资源作为保障。
但是，长沙市后备资源不足，市内无法实现耕地动态平衡。
如何协调保障经济社会发展与保护耕地的关系，既能提供一定数量的建设用地以满足经济社会发展的需要，又有足够的耕地数量以确保粮食安全和社会稳定，成为土地利用规划与管理中迫切需要解决的头等大事。
3.3耕地和基本农田保护难度进一步加大
目前，长沙市的耕地质量并不乐观，水土流失造成部分耕地养分失调，有机质含量下降，影响土地农业生产能力。
近年来，工业发展和城镇建设的速度加快，建设占用的耕地大多是城镇周围和交通沿线质量高、长期投入积累多、设施好的良田，而由于后备资源的限制，补充的耕地是一些耕作层浅薄、土壤养分含量低、排灌设施不配套、漏水漏肥、抗御自然灾害能力弱的劣质田。
同时，随着工业化、城镇化进程的加快，工业、城镇排放的废水、废气、废渣和畜禽粪便污染源增多，加上农药、化肥、农膜的不合理使用，耕地污染有加重的趋势。
本轮规划期内，长沙市新增建设用地将不可避免地占用部分耕地，但长沙耕地后备资源较少，加之上一轮规划期内经土地整理复垦开发消耗掉部分耕地后备资源，在现有条件下长沙市补充耕地的潜力极为有限。
随着城镇建设和各项基础设施建设的开展，城镇建设重点发展区域内已经不具备保护基本农田的条件，该区域内的基本农田势必要调整到其它保护条件较好的区域。
长沙市中心城区以外的长沙县、望城县、宁乡县、浏阳市本身的基本农田保护任务已经很重，在上述四县（市）中补划市区调出的基本农田存在极大的困难乃至几乎没有可能。
3.4城乡、区域土地利用尚需加大统筹力度
由于自然和历史的原因，长沙市不同区（县、市）的区位条件、自然条件、经济社会发展水平各有不同，土地资源与土地利用方式也存在差异。
这就决定了不同的地区有不同的发展优势，为所在大区域的贡献方式也不同。
如何利用自身的自然条件、基础设施在现有经济发展基础上更好地发展是区域发展要解决的重要课题。
长沙市位于低山丘陵地区，区域发展受自然因素影响较为明显。
在长沙市中部地区，地势平坦、河网密布，交通网络发达，沿湘江两岸的核心区域，有明显的城市土地利用特征，反观宁乡县、浏阳市，离中心城区较远，受中心城区城镇化、工业化的影响相对较小，与中部区域的土地利用方式存在显著的差异。
因此，规划期间，要依据长沙市的发展定位，充分考虑各区域的发展优势，统筹安排土地利用，使长沙市更加健康、和谐发展。
同时，长沙市还应该加强与周边地区的分工与协作，防止低水平重复建设和地区之间恶性竞争现象的出现，其中防止基础设施重复建设是区域土地利用中需要优先解决的问题。
边远地区农村基础设施建设严重滞后。
长沙市东西两翼远离城镇的广大
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