年底全国已有22个城市建成地铁95条.docx

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年底全国已有22个城市建成地铁95条

2014年年底全国已有22个城市建成地铁95条

　　我国的地铁建设确实速度惊人：

截至2014年年底，全国已有22个城市建成地铁95条，运营里程达到2900公里；而本世纪初，全国仅有4城共7条地铁线路，总里程146公里。

　　与此相对应的另一面，却是地方财力建不起也养不起，但还要硬上马；地铁在建工程塌方、地铁占地纠纷等问题频发。

媒体早在5年前就开始呼吁要防止地铁大跃进，要正视其飞速发展带来的诸多问题。

有关部门曾下发过通知，有关监管部门也发布过督查报告，但效果并不佳。

　　发改委缘何要给地铁建设“踩刹车”？

这一纸通知是否真的能够给地铁兴建热潮降温？

应如何正确认识地铁发展当中存在的问题？

未来的中国地铁发展该走向何方？

　　攀比建地铁：

难以遏制的冲动

　　“很多地方的财政收入根本支撑不了轨道交通的建设和运营，如果地方主要靠巨额举债来修建，债务负担过重，将来对地方财政和整个金融体系会带来很大风险”

　　在中国，哪些城市能够拥有地铁？

　　与“哪些城市想要拥有地铁”不一样，这可能不是一个答案清晰的问题。

　　在看到国家发改委要对地铁建设“踩刹车”的消息后，江苏省南通市的一位网友很感伤地写道：

“南通的地铁不会就这样没了吧？

”他甚至带有些愤怒：

难道只有大城市才配拥有地铁吗？

二三线城市堵死是应该的？

　　其实，严格来说，国家发改委1月12日下发的通知并非媒体所称的地铁建设“禁令”，这份《关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》（以下简称“新通知”）中说，“城市要结合自身经济、人口、客流需求等情况”，编制建设规划，并进一步提出了量化的要求。

　　“这应该是要控制。

几年前我就提，二三线城市投资建设地铁太盲目冲动了。

”北京交通大学经济管理学院教授赵坚在接受法治周末记者采访时说。

　　为地方兴建地铁的热潮降温，是近几年来媒体比较集中的声音。

不过，这一点显然还没有在各界达成共识。

　　哪些城市可以有地铁

　　2014年8月，南通发改委发布消息称，南通市城市轨道交通规划已获得国务院批准，成为全国第37个获批建设轨道交通的城市，同时也是同等人口规模地级市中第一个获批建设轨道交通的城市。

　　位于苏中的南通有700多万人口，是江苏第六个兴建地铁的城市。

此次获批近期建设的1号线一期和2号线一期，线路总长59.55公里，总投资397.13亿元。

　　按照新通知的要求，拟建地铁初期负荷强度不低于每日每公里0.7万人次，项目资本金比例不低于40%，政府资本金占当年城市公共财政预算收入的比例一般不超过5%。

　　这一规定事实上未必比12年前国务院办公厅下发的《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》（以下简称“2003通知”）更加苛刻。

　　当时规定的申报发展地铁的城市应该达到的基本条件是：

地方财政一般预算收入应在100亿元以上，国民生产总值达到1000亿元以上，城区人口在300万人以上，规划线路的客流规模达到单向高峰小时3万人以上。

　　正如许多专家指出的那样，“2003通知”这一制定于十几年前的标准早已过时，过去符合条件的城市可能凤毛麟角，现在则是多如牛毛（例如，根据公开资料，全国GDP超过千亿元的城市早已超过200个），实际上很难起到门槛的作用。

　　相比两次通知的规定可以发现，对于城市轨道交通项目的资本金达到总投资40%以上的规定并没有变化，“2003通知”中还有更细化的内容：

“对社会保障资金有较大缺口、欠发教师及公务员工资、政府投资项目在建规模过大，与其筹资能力明显不适应的城市，其城轨交通项目不予批准。

”

　　不过，另一值得注意的细节是，2009年国务院发布的《关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》中，已将包括城市轨道交通等项目的最低资本金比例下调为25%。

这意味着，城轨项目的资本金在下调了5年多以后今年又重升回原位。

　　赵坚认为，新通知设置的一些条件有控制地方“大干快上”地铁项目的意图，主要是因为近年来地方政府的债务负担已非常重，有些地方财政收入根本无法支撑轨道交通的建设和运营，却盲目上马。

　　不过，中国工程院院士、中铁隧道集团有限公司副总工程师王梦恕在接受法治周末记者采访时表示，新通知的作用仅在于引导，具有参考性，不是规定性的，并不意味着地方必须要执行。

　　中国十年VS国外百年

　　根据中国城市轨道交通协会的统计，截止2014年年末，全国已有22个城市建成地铁95条，1900座地铁车站，地铁运营里程达到2900公里。

其中，地铁线路最多的是北京，有17条；地铁里程最长的是上海，达到548公里。

　　如果以省份计算，目前江苏省修建地铁的城市最多，包括南京、苏州、无锡、常州、徐州和南通共6个；广东紧随其后，共有广州、深圳、佛山和东莞共4个。

　　回顾刚刚进入本世纪时，全国仅有4城共7条地铁线路，总里程146公里，这样的发展速度还是惊人的。

“我们用10来年的时间走完了发达国家100年的历程。

”王梦恕评价说。

　　作为曾参与过中国第一条地铁修建工作的隧道及地下工程专家，这位院士近年来频繁奔走于各大城市间，受邀为当地的地铁修建项目提供咨询、论证，亲睹了地铁修建的飞速进程。

　　“十五”期间，全国城轨交通平均每年新增80公里；“十一五”期间，平均每年新增177公里；到2011（“十二五”开局之年），这一数字上升为283公里，2012年为321公里，2013年为395公里，2014年为409公里，仅2014年就超过了“十五”期间5年的总和。

　　进入本世纪以来，拥有地铁的城市迅速从4个变为22个，除了京沪津渝4个直辖市外，还包括广州、武汉、沈阳、长春、南京、成都、西安、哈尔滨、郑州、昆明、杭州、长沙12个省会城市，以及深圳、大连、苏州、佛山、宁波和无锡6城。

　　当然，想跻身“地铁俱乐部”的城市远不止这些，早在5年前，国家发改委官员就透露，有33个城市规划建地铁，28个已获批。

2012年9月，国家发改委密集公布了新获批的25个地铁项目。

　　对于地方而言，最大的好消息是2013年5月，国务院印发《关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》，其中“企业投资城市快速轨道交通项目按照国家批准的规划核准”下放到省级投资主管部门。

随后短短时间就有10多个城市通过了城轨交通建设项目审批。

　　王梦恕去过很多地方，他发现，一些三四线城市修建地铁的积极性虽然很高，但其实根本达不到国家要求的客流标准，或者在财政上也难以负荷。

　　“我经常跟一些三四线城市（领导）讲，你们建地铁没有多大好处，建成后也养不起。

”王梦恕说，但类似的话一般并不会起到什么实质作用，“现在各地都在攀比。

”

　　有些地方建不起，也养不起？

　　赵坚也发现了同样的问题：

“有些地方根本不具备客流基础，无论是人口规模、人口密度都不够。

”

　　王梦恕坦言，例如像无锡，其实客流量根本就达不到国家要求的每小时3万人次，两万人次，甚至1万人次，但它有钱，也就修了。

　　因此，他认为，新通知中再设置“拟建地铁初期负荷强度不低于每日每公里0.7万人次”这样的条件没有意义，最多起导向作用，不会限制地方的冲动。

　　赵坚最关注的还是修建地铁的地方账本问题：

“很多地方的财政收入根本支撑不了轨道交通的建设和运营，如果地方主要靠巨额举债来修建，债务负担过重，将来对地方财政和整个金融体系会带来很大风险。

”

　　在业内众所周知的事实是，地铁是数种轨道交通方式中价格最为昂贵的，建设成本高达6亿元每公里，而像轻轨，建设成本不足地铁的一半，有轨电车的建设成本更是至多为其十分之一。

　　赵坚认为，地方热衷于修建地铁无非是出于两个原因，一是拉动当地GDP发展，二是出于城市形象考虑。

“但其实发展其他轨道交通也能带动经济，说到底还是形象工程”。

　　法治周末记者梳理公开资料发现，在各地申报的地铁修建项目中，地方财政资本金占比通常与地方的经济实力直接相关，沿海发达地区一般能达到30%至40%，个别项目甚至达到50%，而西部欠发达地区一般只有25%左右。

　　王梦恕发现，实践中各地不少地方资本金达不到40%，他认为，考虑到地铁建成后还有亏损补贴问题，国家设定的标准中这一条应该严格执行，即政府没钱，资本金达不到40%，地铁就不能修。

　　“一些城市客流量不足，从运营起就开始亏损，并且日渐严重，会形成地方政府的大包袱。

”赵坚认为，二三线城市投资地铁存在盲目性，并且由于财政收支缺乏实质性约束，很难遏制这种冲动。

　　公共服务学者徐宗威算了一笔账：

按照全国平均每公里地铁造价6亿元计算，全国已经建成2900公里地铁的投资在1.7万亿元，加上投资回报1.3万亿元，需要偿还的总额为3万亿元。

2020年前全国还将建设4100公里地铁，估算投资在2.4万亿元，加上投资回报1.9万亿元，需要偿还的总额为4.3万亿元。

　　这两个阶段的地铁投资加到一起，2020年全国地铁达到7000公里的时候，总的偿还金额在7.4万亿元。

从偿还投资的角度讲，这着实是一个巨大的经济负担。

　　“后遗症会很严重，在地方政府多为举债建设的现状下，我认为将审批权限下放并不合适。

”赵坚坚持认为，国家应收紧城市地铁的建设审批。

　　而对于市民来说，地铁票价往往是最敏感的那条神经。

　　北京自2008年奥运会到2014年年底，一直实行的是两元统一票制，据媒体报道，背后其实是北京市政府每年高达百亿元的财政补贴。

而今年，北京上调了维持数年的低价地铁票。

在其他财力未必如此雄厚的城市，地铁票价一直在高位运行。

2012年，杭州地铁涨价还一度引起风波。

　　不过，也有观点认为，中国地铁的建设高潮远未到来。

　　学者薛涌指出，地铁本来就不是用来赚钱的，而是公共服务，世界上哪家百年以上的地铁能赚钱？

中国的地铁发展，至少滞后了几十年，现在让这个饿了太久的人恢复进食，食量比平时多些是自然需求，没什么可大惊小怪的。

　　持同样观点的人也认为，地铁建设不能只算经济账，而应更多考虑其公共性，因此布局要以合理规划为基础，而非一味盲目上马或盲目喊停。

　　“（合理规划建设）需要理念的转变，跳出攀比，如果地铁能解决问题，财力可以支撑，也可以先修起来。

”王梦恕最后说。

　　地铁“大跃进”背后的占地风波

　　法治周末记者赵晨熙

　　随着国家经济和科技的不断发展，如今人们的出行已经逐渐从地上转到了“地下”，一条条错综复杂，被称为“地下迷宫”的地铁线路在方便人们出行的同时，却也带来了另一个问题，那就是占地。

　　“地铁线路轨道虽然建在地下，但像站台等地面建筑同样是地铁配套设施的一部分。

”交通运输部管理干部学院培训科研总督导张柱庭在接受法治周末记者采访时表示，因地铁建设而导致的占地风波逐渐成为当前地铁全面发展下的一大问题。

　　南锣鼓巷

　　北京的南锣鼓巷虽然仅是位于北京中轴线东侧交道口地区的一条不足800米长的胡同，却因其距今700多年的历史和富有老北京风情的街巷以及胡同内琳琅满目的商铺而受到中外游客的喜爱。

　　北京市民刑丽和朋友在南锣鼓巷中经营着一家小店，她告诉法治周末记者，以前来南锣鼓巷，坐地铁一般需要坐到鼓楼大街，然后再步行大概两三公里路才能到达。

“但自从2012年年底地铁6号线直接开通了南锣鼓巷，从地铁口上来就是，非常方便。

”

　　不过，大部分中外游客鲜少知道，在这方便往来的地铁站建起来的背后，曾涉及到征地拆迁问题。

　　2月1日上午10时，当法治周末记者来到南锣鼓巷地铁站时，发现这里人头攒动，热闹非凡。

刑丽笑着说，一到周末，这种现象已经成为了一种“常态”，因为地铁站的开通，现在南锣鼓巷的客流量相比前几年又有了不少的增长，生意也越来越好。

　　地铁站的建设为南锣鼓巷的发展带来了新一轮“春天”，这是自小便住在鼓楼大街的毕淑林希望看到的，但她也无奈地向法治周末记者表示，正是因为地铁站的修建，令她儿时记忆中的南锣鼓巷，变了些许模样。

　　法治周末记者了解到，南锣鼓巷地铁站的建设要追溯到2009年，媒体报道，地铁站建设属地铁6、8号线工程，是北京城市规划重点市政建设项目，地铁站点位于地安门东大街的南侧和北侧。

　　然而，南锣鼓巷地铁站兴建伊始，便遭遇“话题不断”，有着深刻历史文化底蕴的南锣鼓巷周边建筑设施“存留之争”以及占地拆迁范围究竟有多大，都一度成为坊间热议的话题。

　　毕淑林透露，在地铁站建设之初，曾有传言称要对南锣鼓巷周边进行大规模拆除，“我们家距南锣鼓巷得有一公里多，当时也都被列入了拆迁之列”。

　　北京市东城区房管局一位不愿具名的工作人员向法治周末记者表示，当初附近居民听闻建地铁要占地拆迁一事，虽有人表示反对，但也有不少人希望借此得到拆迁补偿款，搬离老房，“有人甚至来主动申请拆除”。

　　最终依照规划，南锣鼓巷地铁站的拆除范围为南锣鼓巷南口，因建设地铁站占地拆迁共涉及62个门牌号码。

　　关于占地拆迁，此前曾有媒体报道“该地区因为老建筑区，每平方米最高补贴30万元”等新闻，虽然后来被证实报道内容失实，却也引起坊间一片哗然。

　　上述东城区房管局工作人员向法治周末记者透露，当时因建地铁对该地区的拆迁补偿平均是每平方米六七万元，而且因为被拆的多为用作商铺的公房，拆迁也进行得比较顺利。

　　尽管该工作人员一再向法治周末记者表示，“因兴建地铁站而占地拆除地上建筑是在所难免的”，但毕淑林直言，路两旁一排排的商铺老房曾经也被视为南锣鼓巷文化的一部分，现在更多看到的则是现代化的“影子”。

　　据上述东城区房管局工作人员透露，自南锣鼓巷地铁建成后，目前对该地区已没有新的拆迁计划，未来更多的将是对老建筑及街区历史风貌的保护和存留。

　　占地纠纷屡见不鲜

　　随着各地开始大量兴建地铁，因地铁施工占地导致的各类事件也不时见诸报端，而法治周末记者注意到，多数占地事件的解决并没有像此前备受关注的南锣鼓巷地铁占地拆迁一样“圆满”。

　　作为2号线、4号线、13号线等多条线路的换乘站，西直门地铁站在北京的地铁中一直担任着“重要角色”，而西直门地铁4号线的东南出入口曾经令其惹上过官司。

　　据媒体报道，从2008年5月开始，原本建在西直门桥下二环辅路旁的地铁2号线的东南出口开始停用，转而开始使用4号线的出口，而这个出口恰好修在辅路旁成铭大厦的原停车场和部分绿地上。

　　为此成铭大厦业主委员会找到了正在负责施工的北京市轨道交通建设管理有限公司。

在双方协商中，业委会表示新建的4号线地铁东南出入口地面厅被规划在二环辅路旁边的草地上，而这部分草地属于大厦规划红线范围内，是成铭大厦的配套公共部分，面积达324平方米。

施工方北京市轨道交通建设管理有限公司承认占用了部分土地，但强调该用地属于市政地铁设施原地，并经规划审批符合法定程序。

　　此后双方因赔偿问题多次协商未果，2009年2月，成铭大厦业委会一纸诉状以土地侵占为由将北京市轨道交通建设管理有限公司诉至法院，索赔972万元。

　　2009年7月，法院以业委会对小区的停车场和绿地并不具有实体权利为由，驳回了起诉。

　　法治周末记者于2015年2月2日致电成铭大厦方面了解情况，但对方并未对此给予答复。

　　2014年8月，广州在建地铁站中规模最大的天河公园站被民众质疑施工越界占地，并占用天河公园大量绿地到期未归还。

尽管施工方一再强调施工占地是按照行政批复的范围进行，且临时占用绿地已办理延期申请，一旦工程结束将进行修复，但多数民众仍不买账。

　　类似事件也发生在北京，2012年因地铁14号线南八里庄站施工占用美景东方小区配套幼儿园和小学用地，影响该楼无法验收，最终导致等待收房的400多名业主集体维权。

　　与之相比，湖北省武汉市华润凤凰城的遭遇则更为“悲惨”，2010年5月28日，突如其来的一纸拆迁公示，让华润凤凰城还不满3年的小区业主们烦心不已：

因与武汉地铁2号线“撞车”，华润凤凰城的一部分将拆除。

　　此后由于部分业主不配合拆迁与地铁施工，下穿凤凰城的盾构机不得不停工数月，致使武汉地铁2号线无法在规定时间完工。

　　最终施工方与凤凰城的被拆迁居民达成协议：

两年之内，被拆除的11号楼及商铺将按原址原貌恢复地上地下建筑；如地铁施工期间，业主认为物业品质受到影响而降低，地铁公司愿收购。

　　虽然此事最终得以解决，但此类因与地铁修建“撞车”而导致拆除的案例并不鲜见。

仅在武汉，2009年7月，因与轨道交通1号线二期线路走向相撞，入住不到3年的东西湖博大学府花园小区8-11栋楼的173户业主，也遭遇拆迁的局面。

　　地铁占地应公开透明

　　“随着地铁交通网络的不断发展，时至今日，为实现完善方便的换乘功能，地铁建设规模的确在不断扩大，因此占地也就不可避免。

”张柱庭指出，修建地铁要有前期的设计审批和土地规划，这些有国土部等部门严格审批的，一旦地铁单位违反建设规划，超范围占地，是要承担侵占国家土地等多项罪责，受到严厉处罚的，因此目前地铁修建超量占地的情况其实不太普遍，“问题往往出在最初的规划和实际执行的公开透明上”。

　　张柱庭以武汉地铁修建“撞车”小区建筑为例称，此类事件充分说明了当初规划上不够严谨慎重，在动工前如果多方进行听证讨论，严格对用地范围进行研究分析，就可以避免此类事件的发生。

　　中国工程院院士、中铁隧道集团有限公司副总工程师王梦恕在接受法治周末记者采访时提出了不同观点，他认为实际中这种情况很多都是因新老规划冲突而导致的无奈之举。

　　“一些房屋初建规划时并没有考虑到未来该地区可能要发展轨道交通，但随着近年来地铁飞跃式的发展，有些地方已面临必须通车的问题，因此从大局出发，政府往往会对造成影响的建筑进行拆除，让步于交通。

”

　　不过，王梦恕强调，出现此类事件，相关单位更应对受到损失影响的民众做好后续安抚工作，并及时进行合理补偿，才能换取民众的理解，消除矛盾。

　　中国人民大学商法研究所所长刘俊海对此表示认同，他在接受法治周末记者采访时表示，占地有些涉及到居民住宅的拆迁，有些涉及到民众生活环境的改变，对于此类敏感事件，更应做到过程的公开透明。

　　但实际中不少施工机构并不重视民众利益，没有主动做到向民众公开工程信息，也没有及时与可能造成影响的关系人协商沟通，“往往是受到公众质疑甚至被告上法庭才公开细节，证明施工占地是合法经过审批的，但已难以得到民众的支持与理解”。

刘俊海说。

　　张柱庭也指出，地铁建设工程的顺利开展，需要建立在公正公开的基础之上。

修建地铁需要占地的范围、占地后续补偿、施工临时占地的范围及归还期限等规定，这些事项的公开不仅是施工单位应尽的义务，更是确保民众对占地及施工过程行使监督权利的有力保障。

　　“对于建设中确实出现的违规违法行为，相关部门应及时进行处理，对于因施工占地等与民众产生纠纷的，也应积极出面协调。

”刘俊海强调，这样才能让地铁这项利民工程更得民心。

　　地铁建设伴生问题知多少

　　法治周末记者赵晨熙高原

　　在当前全国各地地铁建设“井喷式”发展的同时，地铁建设中涉及的问题也引发了越来越多人的关注。

　　主管地铁建设施工的住建部工程质量安全监管司，曾在2011年年底提交了一份督查报告。

　　这份报告清晰地显示，中国在建地铁项目，在勘察设计、施工安全质量控制、安全管理以及监理和第三方监测等全部环节，皆有安全隐患。

　　而这些安全隐患，在地铁“大跃进”的当下，依然存在。

其中，在地铁施工过程中的坍塌事故多发，已成为常态，应引起高度重视。

　　地铁建设塌陷频发

　　2015年1月23日晚，陕西省西安市地铁四号线试验段3标在李家村至和平门区间盾构施工过程中，由于地铁施工自来水管爆裂导致路面塌陷，洞门处出现涌水、涌沙险情，受此影响附近道路被封闭，多部门连夜进行抢修。

　　据当地媒体报道，此次事故发生后，西安地铁公司、市政部门和自来水公司等单位立即赶赴现场，指挥排查险情工作，事故并未造成人员伤亡。

　　相比此次坍塌事故的“有惊无险”，同样是在西安，发生于2013年5月6日的西安地铁三号线塌方事故，则造成5人被埋，其中两人死亡。

　　其实，地铁施工坍塌事故已并非个案。

法治周末记者梳理后发现，仅过去两年，各地就已发生多起地铁施工坍塌事故。

　　2014年7月31日，浙江杭州市区富春路和新业路之间发生路面塌陷。

据了解，塌陷是因地铁施工挖破河道，致使河水倒灌到杭州地铁4号线市民中心站的基坑中导致。

　　时间往前推移3个月，2014年4月28日，甘肃兰州也发生了塌方事件。

当时工人们正在兰州地铁1号线施工工地东方红广场段进行污水管道改造作业，在沟道内准备铺设管道时发生塌方，事故造成2名工人被埋身亡。

　　而就在兰州塌方事件发生前不久，北京在建地铁七号线工地也发生塌陷，致使北京东四环大郊亭桥西约200米处地面出现直径约10米、深近10米的大坑。

　　2013年，除了西安地铁三号线塌方事故，同年1月2日，广西南宁市一在建地铁工地污水管线迁改施工中发生塌方，导致3人被困，其中两人最终死亡。

　　多种因素导致塌方

　　坍塌事故接二连三发生，不仅给经济带来了重大损失，更给民众的生命安全带来了威胁。

　　北京一家国有建筑公司的工程师杨和平向法治周末记者解释称，当前地铁施工建设主要涉及明挖、盖挖和暗挖等方式，但不论采用哪种方法都涉及到地上与地下的结合作业，因此在操作中相比其他工程更易发生地面坍塌事故。

　　2008年11月15日，浙江杭州地铁1号线萧山湘湖段发生施工塌方事故，造成21人死亡，这是中国地铁建设史上最为惨重的事故。

　　杨和平表示，这起重大事故一度引起了各方的重视，当前地铁施工基本要求是安全质量第一，工期第二。

　　“当前的地铁建设，先有申请批示，然后由地铁公司公开招标，由中标的建筑集团进行施工。

”

　　不过，杨和平向法治周末记者坦言，实际中由于一些地方政府官员希望在任期内以建地铁而提升自己的政绩，因此在地铁建设中存在盲目攀比心态，由此产生的一个现象就是不少地铁工程都会呈现一种赶工期的状态。

　　地铁工程工期被催得很紧，不仅导致施工单位工作繁多，人员疲累，也致使一些单位在操作或设备上出现疏忽，比如没有严格检查地下作业的照明、氧气等配套设备就盲目开工，极易出现事故。

　　“其实除了施工方面可能出现的纰漏，城市地质状况也是引起地铁塌陷的一个原因。

”交通运输部管理干部学院培训科研总督导张柱庭对法治周末记者说。

　　他举例称，大连在修建地铁时就曾多次发生塌方事故，2011年3月甚至出现过“一周三塌”，有业内人士指出这是由于大连属沿海丘陵地区，在地铁建设区域内可能存在十几种地质地貌，修建难度要更大。

　　在张柱庭看来，一个地方修建地铁，除了客流量、施工技术等要达到一定标准外，本地自然条件是否适宜也应考虑其中。

　　地质学界普遍认为，并非每个城市的地质环境都适宜建设地铁。

比如，上海、杭州、武汉等从地质条件而言，建地铁就非最优选择。

　　地铁上马应该慎之又慎，有些地方可能更适宜建设城铁或