关于推进找矿突破加强矿政管理的几点思考.docx
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关于推进找矿突破加强矿政管理的几点思考
关于推进找矿突破加强矿政管理的几点思考
（河南省核工业地质局地调院李靖辉）
一、如何实行矿产资源有偿配置：
（一）矿业权无偿取得的弊端
1、占地盘情况严重，在探矿权方面尤为突出。
由于矿业权无偿取得，没有投资风险，有些地勘单位往往不考虑投资来源，抢占地盘，自己无资金勘探，也不让别人勘探，甚至将探矿权私自转让，有些还以探矿名义，进行以采代探，干扰了正常的矿业秩序。
2、国家所有者权益难以得到有效体现。
目前虽然国家向采矿权人征收了矿产资源补偿费，但费率很低。
以煤炭为例，国家征收的矿产资源补偿费费率为1%，大致2元/吨。
矿产资源是一种耗竭性的不可再生资源，用一点少一点，国家对矿产资源财产所有者权益得不到充分体现。
3、矿产资源资产的产权不明晰，管理混乱。
目前我国矿产资源名为国有，实为“谁占有谁所有”，造成了大量国有资产流失，不但造成国家资产的流失，还扰乱了矿业秩序，甚至出现腐败行为。
4、国家的投资者权益难以得到回报。
过去国家为找矿投资了大量勘探费，找到的矿产地被矿山企业无偿地开采，其收益被采矿者和地方拿走，国家投资便有投无报，难以为继。
5、不能建立珍惜和节约矿产资源的机制。
无偿取得的矿业权，人为地降低了矿山企业的生产成本。
一些采矿权人为了眼前利益不惜牺牲矿产资源，对于资源大手大脚地利用，许多矿山企业采富弃贫、采厚弃薄情况严重。
6、矿山建设容易造成重复建设。
由于矿产资源是无偿取得，获得资源成本较低，矿山重复建设情况严重。
（二）矿产资源市场配置的目的和意义
1、资源资产是指在现行技术经济条件下，能够进入社会生产过程并能带来经济收益的自然资源。
矿产资源是自然资源的一种，矿产资源当被勘察查明资源的丰度、有害成份、能被工业利用并能为特定主体带来未来收益时就成了资产。
既然矿产资源属于资产，就应对属于国家全民所有的矿产资源依法实施财产权管理。
建立矿业权市场，按照市场规则采取招标拍卖等形式，通过市场合理配置矿产资源。
其核心是以产权规范政府的管理行为，以合理的产权制度引导矿产资源占有、使用者的经济行为；其目的是在全面实行矿产资源有偿使用制度的基础上，科学、有效、理性地开发利用宝贵的矿产资源，提高矿产资源的经济效能，加大矿产资源的保护力度，实现矿产资源的优化配置。
2、建立矿业权市场，实行矿业权招标拍卖是一条充满阳光的道路。
它将结束无偿取得矿业权的历史，是发展社会主义市场经济和我国加入WTO的需要，对国家经济的可持续发展，保护矿产资源的有效供给有着十分重要的意义。
一是有利于维护矿产资源国家所有权。
矿业权包括探矿权和采矿权，它是从矿产资源所有权中派生出来的使用权的表现形式。
在国家矿产资源统一规划的前提下，矿业权通过市场招标拍卖，有偿出让获得利益，使法定的所有权在经济上得到实现。
同时能够实现矿产资源效益最大化和政府控制垄断一级市场；二是使矿产资源的价值得到充分的反映与承认，并逐步纳入国民经济核算体系；三是有利于矿业的良性循环。
通过矿业权市场有偿出让，国家和探矿权人能够收回其投资及收益，再用于购买探矿权，投资寻找和勘查新的矿产地。
可以逐步解决地质勘查工作萎缩局面，缓和矿产资源供需紧张形势，提高可持续发展的资源保障能力；四是有利于合理利用矿产资源。
由于矿产资源是通过市场配置有偿获得的，采矿权人的经济利益与矿产资源的开发利用紧密相连，对矿产资源的开采会更加珍惜，能回收利用的资源就想方设法回收利用，主动采用新技术，新办法提高矿产资源的利用率，延长矿山寿命。
在环境保护和安全生产方面，采矿权人会更加注意。
对国家和采矿权人来说是“双赢”。
（三）市场配置矿产资源的方法和实现途径
市场配置矿产资源的方法应在矿产资源规划统筹安排下，以专业化地勘队伍、国有化地勘队伍为主，以招标、拍卖和挂牌等方式为辅，有偿出让矿业权。
让市场与规划等方法有机结合。
与行政审批授予相比，矿产资源的市场配置是以价值管理为主的。
因而要求培育完善的矿业权市场体系，运用经济手段来调节矿产资源国家所有者和使用者之间的利益关系，引导矿业权合理流动，通过矿业权市场来真正、真实地反映矿产资源的稀缺程度，调节矿产资源的需求量，实现矿产资源的优化配置。
矿产资源是一种性质独特和极其珍贵的自然资源，它的储量有限，采后消失不能再生，具有有限性和非再生性。
因此，合理利用和保护矿产资源是我国目前一项非常迫切的任务。
过去，矿业权是由国家无偿授予的，不可转让，这与当前我国正在建设的社会主义市场经济休制是不相适应的。
社会主义市场经济要求在宏观调控下发挥市场对资源配置的基础性作用。
《矿产资源法》明确规定了需建立矿业权市场。
建立矿业权市场的基础是矿业权可以有偿转（出）让。
这方面，国务院1998年2月12日出台的《探矿权采矿权转让管理办法》有了较大的突破。
“两权”可以流转，使矿产资源的资产化管理成为了可能，也为矿产资源的市场配置奠定了基础。
根据目前实际情况，我国矿产资源的市场培植应通过以下几种途径才能得以实现：
（1）完善矿业权市场法律体系。
虽然《矿产资源法》和国务院的三个《管理办法》规定了国家对探矿权、采矿权实行有偿取得制度，改变了过去计划经济体制下“两权”无偿取得并不得流转的做法。
但是我们不得不承认我国的矿业立法还不完善。
比如与矿法相配套的矿产资源法实施细则还未出台；有关矿业权交易的法规也仅有《探矿权采矿权转让管理办法》、《探矿权采矿权评估管理暂行办法》等部分行政法规和部门规定，尚未形成系统的矿业权交易管理法规体系。
法律制度的不健全不完备肯定导致我国矿业权管理的不完善，也影响矿业权市场出让的推进。
完善矿业权市场法律体系至少应当包括四个方面的法律制度，即矿业权市场管理法律制度、矿业权市场主体法律制度、矿业权市场行为法律制度和矿业权市场中介法律制度。
（2）规范行政管理行为，推进政务公开，创造一个开放、公平的竞争环境。
在实行矿业权市场化进程中，需尽量缩小矿产资源的行政审批范围，走市场配置为主的路子，大力推进招标拍卖和挂牌交易，建立统一的有形的矿业权市场。
要对国内外矿产资源勘查开发企业、中介机构等一视同仁，实行统一的市场规则，提高决策的透明度，完善矿产资源信息披露制度，保障市场参与者的知情权，实行正常化、公开化、制度化，为矿产资源市场配置营造良好的竞争环境。
（3）加大宣传力度，营造良好氛围。
矿业权市场的建立是矿业利益的重新分配问题。
除了国家在市场中获得本来应该属于自己的那部分利益外，对其它不同的利益主体也会有不同程度的影响。
因此，培育和规范矿业权市场，必须加强宣传，转变旧有的思想认识，树立市场配置资源的新观念，提高公民对矿产资源国家所有权和矿业权的资产属性商品属性的认识，克服各种阻力，实现由政府主导行为的行政授予方式向市场主导的竞价获得方式过渡。
（4）搞好矿产资源规划。
培育规范矿业权市场，应当做好调查评价工作，并在此基础上进行科学规划，做到既对矿产资源的基本情况心中有数，又对矿产品市场供求情况心中有数，才能合理分配矿产资源，控制探矿权、采矿权供需总量，矿产资源才能合理科学地开发利用，才能对矿产资源进行宏观调控。
（5）巩固良好的矿业秩序。
良好的矿业秩序是培育矿业权市场的前提。
矿业权是依附于矿产资源实体存在而存在的一种非永久性的财产权。
矿业投资是高风险性的投资，矿业秩序不好，会使矿业投资风险更高。
如果没有良好的矿业秩序，不能有效地保护合法矿业权人，就会影响矿业投资人的投资积极性，矿业权市场就不会活跃，导致矿业权交易有限，影响矿业权市场的建立。
（6）发展中介机构。
中介机构和交易场所是市场三要素之一。
成熟完善的矿业权市场，除了有需要出让或转让的矿业权外，还必须有交易形式和能与之相适应的中介机构。
因此应大力发展矿业权中介机构，除了扩大和巩固矿产资源储量评估、矿业价款评估中介机构外，应鼓励发展矿业权市场财务机构、法律咨询服务机构，并允许开展矿业权经纪、代理等方面的服务工作。
以满足我国建立和完善矿业权市场发展的需要。
（四）如何在资源配置中兼顾企业、地方政府、矿产地群众的利益：
正确处理整体利益和局部利益的关系。
由于矿产资源大多地处比较偏僻的地方，经济不发达，当地居民盼望富裕的心理十分强烈。
长期以来，在实施矿产资源开发过程中，矿产所在地的政府以及农民与矿产资源没有直接的产权关系，开发企业依照国家土地征用的规定，以较小的代价，获得土地使用权，而祖祖辈辈生活在这片土地上的农民，始终无法从土地下蕴藏的资源获得利益，相反还可能承受资源开发带来的环境污染和消费品价格上涨的恶果；面对土地被征用后带来的一系列问题以及矿产资源开发带来的丰厚利润，地方政府和当地农民、企业与其坐视别人开采，不如自己开采，这就是今天在一些资源丰富的区域小矿连片的原因。
为此，在矿产资源开发过程中，在强调资源属国家所有和全局利益时，也不能忽视地方的局部利益，要通过股份制改造，建立利益分享机制，让地方政府和承包地下拥有矿产资源的农民分享矿产资源开发带来的利益，从制度上形成矿产资源开发的共同体，减少当地政府和农民设立小矿山的冲动，以便矿区的统一规划和规模开发。
二、如何完善矿政管理、规范矿业权市场秩序
（一）国家矿政管理机关管理矿产资源及其勘查、开发活动的主要目标：
一是实现和维护国家对矿产资源的所有权。
二是运用矿产资源规划和矿业政策等宏观管理手段，调控矿产资源的勘查、开发利用总量，调整优化矿业结构，改善矿业投资环境，培育和规范矿业生产要素市场，促进矿业的持续、健康发展，保障国民经济和社会发展目标的实现；保障矿业收益在不同利益主体之间的公平分配。
三是制定市场规则，培育和完善矿业权人市场，并通过对市场和矿业活动的监督，保障矿产资源得到科学合理的开发利用和有效保护；最大限度地减轻矿业活动对土地和生态环境的破坏；维护正常的矿业秩序，保护矿业权人的合法权益。
四是以国家公益性的矿产资源和地质环境调查、监测、评价分析为基础，建立和完善地质矿产信息系统，完善国家矿政管理机关的服务机制，为国家决策部门、国内外矿业投资者和社会公众提供及时、可靠的信息服务。
（二）矿政管理的基本任务
1、矿产资源所有权管理（包括矿业权管理、矿产资源勘查开发利用监督管理）
2、矿产资源勘查开发利用的宏观调控（包括矿产资源战略、矿产资源规划、矿产资源政策）
3、矿产资源的社会管理（包括培育和规范矿业生产要素市场、巩固和维护正常的矿业秩序、矿产资源储量管理、地质环境管理）
4、矿政管理中的公共服务（包括基础地质调查、矿产资源调查评价、地质环境调查评价与监测、实施数字国土工程，提供地质矿产信息服务）
（三）具体措施
强化矿政管理，建立健全矿政管理长效机制。
一是及时总结矿业整改工作经验，深入查找管理制度及措施上的漏洞，研究制定整改和规范措施，通过建章立制，进一步完善各项矿产资源开发的管理制度，规范矿政管理行为，建立完善维护矿业秩序的长效机制。
规范行政审批行为，将矿业权审批业务全部纳入行政服务中心窗口办文，实行窗口接件、集体会审、一站式服务、封闭式运行和限期办结制度；二是进一步加强勘查、开采资质管理，严格执行矿产资源开发利用和年度检查制度；三是积极推进储量动态监管工作，严格执行矿产资源储量管理制度，积极探索矿山生态环境恢复补偿制度，建立矿产资源勘查经费投入机制，切实提高矿产资源开发利用水平。
四是加强矿产品营销环节的监管，建立矿山综合信息系统。
五是进一步充实基层矿产资源开发监管力量，强化巡查举报制度，明确矿产督察员管理制度，充分发挥执法监察队伍和矿产督察员队伍的综合作用，并逐步建立矿山开采行为公示制度，引导和鼓励广大群众监督矿业权人的开采行为。
严格矿业权管理，大力推进矿产资源市场化配置。
按照建立完善适应市场经济规则的矿业开发运行机制和管理制度的要求，把全面推进矿产资源市场化配置作为整顿和规范矿产资源开发秩序的重要内容来抓，深入探索矿产资源向矿产资本转变的新路子。
工作中始终坚决执行国家有关矿业权有偿取得和矿产资源有偿开采的规定，坚持市场化配置矿产资源取向，完善矿业权市场竞争方式出让制度，大力规范和培育矿业权一级市场，充分发挥市场在矿产资源配置中的基础性作用，坚持政府掌控矿业权一级市场，按照市场配置资源原则，实行矿业权有偿取得和矿产资源有偿开采。
经整治依法收回的矿业权，重新规划设置，一律实行公开拍卖出让。
同时，坚决规范矿业权二级市场。
严禁炒买炒卖矿业权，防止转让中牟取暴利行为发生，一经发现，依法严惩。
（四）矿政管理的重点任务
目前，我国矿政管理的重点任务是：
在正在形成的适应社会主义市场经济体制的管理格局的基础上，确保矿产资源的国家所有者收益；以矿业权管理为核心，综合运用规划、政策等宏观调控手段，调控资源利用总量，优化资源利用布局和结构，促进资源利用方式从粗放向集约转变，不断提高合理利用矿产资源的水平；加大改革和开放的力度，改善矿业投资环境，培育和规范矿业生产要素市场，促进矿业经济竞争力的提高；加强矿政管理基础建设，提高各级公务员的行政意识；加大依法行政的力度，强化政府的服务功能。
三、如何规范地质勘查市场，加强诚信队伍建设
（一）如何建立地勘队伍的信用体系、信用体系等级划分
应该建立在地勘单位勘查资质基础上的信用体系，信用体系与地勘单位勘查资质挂钩，信用体系等级分A、B、C、D、E五个级别，对应“讲信用”、“信用一般”、“信用合格”、“信用需改进”、“信用不合格”；如甲A，代表讲信用的甲级地勘单位，丙A，代表讲信用的丙级地勘单位。
（二）诚信制度的管理归属及监督
诚信制度的管理归属河南省国土资源厅，由河南省地质学会、矿协、各地勘单位、各县市级国土资源局等共同监督。
（三）地勘单位申请信用等级的基本条件
具有相应地勘资质单位，在申请地勘资质中，承担地勘项目（包括国家计划项目、社会项目）中，有无违法乱纪现象，有无弄虚作假，以往工作业绩如何，以往承担项目的工作质量怎么样，是否讲诚信、讲信用等等，可以作为地勘单位申请信用等级的基本条件。
其等级划分，依照信用程度依次划分。
四、如何充分发挥行业学会、协会的作用。
（一）行业学会、协会的作用
什么是行业协会的作用，通俗地说，就是行业协会能做什么、应做什么、怎样去做这三个问题，这是行业协会发展的根本问题，它决定着行业协会的工作方向能否符合自身发展的规律又适应当前社会发展的要求。
现行的行业协会，已经发挥了哪些作用？
1、服务作用。
一是利用本行业各方面的专业人才提供咨询服务。
二是提供信息服务。
三是对行业职工教育服务。
四是为维护企业利益服务。
五是为政府服务。
2、协调作用。
3、其它作用。
（二）如何充分发挥行业学会、协会的作用：
1、建立沟通行业协会和各级政府部门的联系渠道
现在行业协会与各级政府的联系缺乏法定的渠道和窗口，行业协会的重要意见、信息，难以及时送达相关决策部门。
这种现象与行业协会在政企分开、政事分开、充分发挥作用中应有的地位和要求是不相适应的。
2、政府的相关决策要征求有关行业协会的意见
政府在进行与行业有关的规划、项目审批和制定宏观调控措施等决策，以及制定市场准入标准、技术标准、行业资质、批准引资项目（包括外资项目）时，要征求相关行业协会的意见，加强决策的科学性，防止决策失当。
应当把这项要求制度化，作为政府行政的必要程序。
采取这项措施，有利于政府部门加快职能转变，也有利于行业协会参与公共事务的管理。
3、政府要对行业协会的活动加强管理，引导规范
政府要对行业协会的运作和其开展的一些业务活动加强资质管理，引导行业协会健康发展。
由于我国行业协会组织目前总体上仍然处于起步阶段，在一些业务活动的开展上难免不规范，如资质培训方面有时名不符实、收费过高；有的行业协会在进行企业或产品排名、评比、命名等活动时，超出了本行业的范围，或不具备从事该项活动的能力。
这些都会在行业内和社会上造成混乱，引起各方面对行业协会的非议，败坏了行业协会的名声，对健全和完善社会主义市场环境和行业协会的成长都极为不利。
这些问题的出现，根本原因在于政府对该禁止的没有设立界限，允许行业协会做的又缺乏度的标准，规制不清。
解决这类问题，不宜采用搞运动式的清理整顿，而是亟需政府部门制定相应的规则和标准，明确行业协会进行培训、命名、评比等活动的资质条件，用规范的政府行为去规范行业协会。
4、政府对民间行业协会采取扶植、支持和引导、监督作用，宏观控制行业协会的发展。
以法律形式对民间行业协会的法律地位给予确定，保障行业协会组织机构的合法性和相对稳定性，从而保证行业协会中介职能的正常发挥。
5、以成员自律和中介服务为主要内容，依法充分发挥行业协会职能。
行业协会是自律组织，它的主要功能就是协调和服务，协调行业内部企业关系、本行业和其他行业之间的关系、行业与政府职能部门和执法部门的关系，服务则包括行业调查、统计信息的收集发布、行业的技术职称评定、行业标准、行规行约的制定和行检行评、质量监督与检测、行业咨询与培训、标识和资质证书、原产地证明等等，有利促进本行业的发展和公平竞争。
6、高度重视进一步发挥行业协会在促进产、学、研结合方面的作用。
建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，迫切要求围绕打造产业技术创新链推进产学研紧密结合。
行业协会作为联系政府和企业的桥梁，地位和优势独特，应该在促进产学研结合中发挥更大的作用。
一些行业协会前身是行业管理部门，长期以来在推动产业技术进步中促进产学研结合，取得了明显的成效。
转为行业协会以后，继续发扬联系行业的优势，同时积极转变工作方式，以服务和协调促进产学研结合。
推进产学研结合不是权宜之计，而是中央重大战略决策，是关系创新型国家建设的长期战略性工作。
行业协会促进产学研结合的主要做法：
一是制定发布行业发展规划，指导行业技术创新；二是围绕关键共性技术，开展产学研联合攻关；三是组织重大项目集成创新，解决成果的工程化应用问题；四是采取多种形式帮助科研单位推广成果，帮助企业组织技术难题招标；五是组织产学研联合申报和实施国家计划项目，以国家项目为依托促进产学研结合；六是在行业层面和产业集群区域推动构建产学研结合的创新平台和产业技术创新联盟；七是以行业内重大科技活动为平台，促进产学研对接合作；八是组织自主创新政策宣传，引导企业技术创新和产学研结合；九是通过奖励等方式树立行业典型，为产学研结合提供示范等。
行业协会的性质决定其用市场化的方式促进产学研结合，尊重各方意愿，工作更加细致，因此受到各方面的欢迎，也易于取得较好的成效。
以上,仅为个人一家之言,有谬误,敬请各位领导和同行批评指正!
2009-06-12
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