发达国家现代农业技术创新激励制度的演变机理与借鉴.docx

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发达国家现代农业技术创新激励制度的演变机理与借鉴

发达国家现代农业技术创新激励制度的演变机理与借鉴

沈宇丹张富春王雅鹏

摘要：

通过对发达国家“化肥农业”时期、“生物农业”时期和“生态农业”时期农业技术创新激励制度作用机制分析，结合国情借鉴国外经验，对构建适合中国的环境友好、资源节约、食品安全的现代农业技术创新激励政策体系提出建议。

关键词：

现代农业：

技术创新：

激励制度：

演变机理

1引言

最近30年，随着环境、资源、生态、食品安全、全球气候变化等问题日益突出．现代农业技术创新日益从资源诱致技术变迁路径转变为基于需求和科学的技术创新。

农业技术创新从单向、线性创新过程向复杂的、基于互动学习的、创新边界不断外延的，由产业链行为主体构成的创新“链环”或“网络”系统构成。

在这种转变过程中，由于农业技术供给与需求的不匹配性而引致的系统失灵和市场失灵同时存在，制度激励日益重要。

发达国家农业科技政策、制度框架等发生巨大变迁．对这种政策变迁的内在机理的研究很长时间受研究路径依赖而无法取得突破。

随着演化经济学的发展，制度创新、技术创新与产业发展之间共生演化成为当前创新研究前沿，创新激励制度的“演化性”、“动态性”、“目的性”使对发达国家农业技术创新激励制度变迁的内在机理的研究在理论上和方法上获得支撑。

而从国内农业技术创新领域的研究来看．近些年创新性研究有所增多，但普遍存在的问题是：

（1）开放性和动态性研究较少，缺乏从农业技术创新本身实质内容变迁上来研究设计政策框架；

（2）农业技术创新研究主要集中在对困内研发、推广不足和相关部门政策研究，而对农业技术供需机制系统构建研究较少；（3）对国内日益突出的环境、资源、食品安全等领域的农业技术创新研究，主要集中在微观主体行为研究，而缺乏宏观和前瞻性视野。

本文拟以共生演化的观点，从“化肥农业”、“生物农业”、“生态农业”三个不同时期发达困家农业技术创新特点和内涵变化为逻辑起点对发达国家农业技术创新激励制度变迁机制进行分析，以期获取有益的启示和借鉴。

2发达国家现代农业技术创新制度演变与机理分析

2.1“化学农业”时期

现代农业是一个不断演变的概念。

20世纪30年代-60年代是发达国家现代农业发展史上重要的“化肥农业”时期。

在追求农业高产出和高效率目标下，农业技术创新的对象是物化的化肥农药技术、能够更好与肥料农药技术匹配的高产品种技术和农业机械技术以及非物化的农业基础设施、灌溉技术等。

这一时期农业技术创新路径体现了资源依赖特点。

尤其是二战以后，在快速工业化和城市化发展过程中，农业人口向城市迁移，发达困家先进的工业产业、丰富的资本、大量的化学人才和工程技术人才成为其充裕资源，而劳动力（欧美等）、土地（日本等）日益成为稀缺资源。

发达国家这一时期技术创新政策表现在：

①建立起大量农业技术公共研发机构．政府统一制定研发计划，研发资金由政府统一供给。

农业技术创新的供需集中体现在研发资金的配置上．取决于社会经济结构和政治体系结构博弈。

②不同程度制定了化肥产业支持计划。

美国建立了国家化肥发展中心．化肥产业是当时美国少数通过有效公共研发部门来发展产业技术的产业之一。

执行了化肥低价政策。

③农业公共研发部门发展目标明确．部门交叉和学科交叉的综合性研究较少．一定程度上排斥外部合作和知识溢出。

④作为发达国家农业技术制度建立标志的地方试验站在这一时期功能退化。

⑤国际合作农业研发机构开始萌芽，如国际小麦研究机构（IRRI）等，但规模和影响力较小。

这一时期农业技术创新制度激励的机制如图1：

政策总体上是供给激励主导的。

政策目标是通过利用工业化技术推动农业技术供给->农产品产量规模扩张_粮食安全和农业现代化。

现代农业技术创新的知识供给源来自于工业技术的积累，主要体现在化学、电气、机械等领域，这些技术的快速进步为农业领域的技术进步提供了基础。

粮食作物的高产品种技术的关键技术创新领域或者大量的工作都是由上游研发完成的，并且把与工业化学、机械等技术的结合作为创新前沿。

在这种背景下，发达国家农业技术创新激励制度是通过公共财政支持、计划安排等来支持农业公共研发机构的农业技术发明．政府把推动工业化发展，尤其是化肥、农药等现代要素的生产力扩张作为农业发展的主要推动力，通过利用工业技术对农业技术发明的物化、低廉化和傻瓜化而使生产者具有强烈的技术需求甚至上瘾，形成化肥、农药的“供方市场”，技术推广和扩散的需求很低。

美国、欧盟等发达国家的农业生产力不断提高、化肥、农药生产力不断扩张、农业生产的规模化、专业化和组织化也在以现代工业技术支撑下的农业技术进步推动下快速发展。

2.2“生物农业”时期

20世纪70年代发达国家环境问题集中爆发。

在这整个过程中化肥产业被卷进环境问题的中心．它是《寂静春天》主要攻击对象，而且是环境治理部门管制主要目标．也是气候问题和酸雨问题的主要贡献者。

尖端技术如生物技术、基因技术、现代信息技术等被认为是摆脱“石油农业”生产模式的途径，从“化学农业”向“生物农业”转化。

以生命科学为基础的现代生物技术的创新知识来自于研究者通过大量的重复实验、检测、综合化等，具有创新的复杂性和难度大、创新的风险和投资的成本高、技术自主创新能力要求高等特点。

在具有对化肥农药技术的路径依赖的基础上技术扩散和技术转换的学习和转换成本高等特点。

由于农业技术的物化特征、对化肥产业公共支持产生负外部性效应以及财政支出压力．在理论上对于政府单一财政支持、公共研发计划主导的农业研发价值产生质疑，以及生物技术研发资本支持不足和生物农业技术扩散推广不足而批评增多。

这种背景下，发达国家在技术创新政策上变化主要表现在：

①20世纪80年代中期开始，大多数发达国家大幅度消减公共农业研发支出，推进了公共农业部门的市场化改革，农业领域的政策影响力日益降低。

农业科学家与环境科学家的联盟开始影响现代农业技术的供需方向。

②发达国家都制定了严厉的环境管制条款和不同程度实行了限制化肥、农药产业的政策。

农业环境管制经历了末端治理（20世纪70年代）到过程治理（80年代）到源头治理（90年代）的转换。

环境治理主要采用政府管制、法律等强制措施．经济手段较少．1992年欧盟通过了农业一环境一体化的共同农业政策，对各成员围农业环境问题进行统一管制．制定了100多条强制执行的环境法令，对化肥产业实行更严厉管制。

③赋予农业推广以“沟通和创新”的新内涵．农业地方试验站推广功能日益重要。

④农业研发开始注重跨学科合作．尤其是农业研发领域与环境领域的合作和协调。

由于生物技术的前沿性也推动了国际农业合作研发组织的快速发展。

⑤加强了农业技术知识产权保护以适应市场化发展。

加大构建农业技术交易市场、农业技术咨询机构、农业技术信息网络的“技术市场”。

⑥加大对农业生产者实施补贴和农业保护政策。

由于发达国家市场机制完善，市场主体功能齐备、农业组织化水平高、对化肥等产业实施管制和对农业实行保护政策．发达国家农业技术扩散体系日益完善。

发达国家“生物农业”时期技术创新激励机制作用机理如图2：

发达国家在这一时期政策激励的突出特征表现需求激励机制初步形成．但其服务于技术供给目标。

政策目标是克服化肥农业技术路径依赖，不断增加生物农业技术的供给能力，保护环境、资源节约和农业发展。

发达国家一方面通过政府和市场资本供给自上而下来推动生物农业技术研发和供给：

另一方面通过构建现代技术扩散机制和资源环境外部性内在化机制增强对生物农业技术的需求来拉动生物农业技术供给。

技术扩散机制通过形成技术市场、改变技术创新收益．降低采纳学习成本增加生物农业技术的供给和需求：

资源环境外部性内在化机制通过环境管制和化肥产业规制克服化肥技术路径依赖．规制负外部性行为．进而改变技术采纳收益预期拉动对生物农业技术的需求而自下而上推动生物农业技术供给．

2.3“生态农业”时期

20世纪90年代末期以来发达困家日益突出环境生态、食品安全、农村发展等问题使学者们对发达国家农业技术创新路径再次进行深刻反思．认为当前农业领域存在的大量悬而未决的难题都集中在生态领域而非生物领域。

由于生态学、环境保护学知识的创新性．普遍认为开发和应用一切能够促进农业向可持续的、环境友好的、资源节约、实现食品安全方向发展的农业新知识、新工艺和新方法是现代农业技术创新的方向。

对现代农业技术创新的新认识包括：

①强调技术的融合性、集成性和边际改善创新。

现代农业技术创新需要不断实现边际创新，通过对化学、生物、信息、工程、机械等农业技术的“突破”一“融合”一“筛选”和集成创新过程，寻求生产者知识改进、技术采纳改进和干中学行为改进的边际环境改善、资源节约和知识创新。

②提供创新稳定性预期日益重要。

由于包含了环境、资源和食品安全价值的农业技术通常具有较大的技术发明者与采纳者、产品生产者与消费者之间知识和信息不对称，技术市场和产品市场的道德风险和机会主义常常发生。

相应的技术采纳的风险和收益不确定性加大。

同时，随着消费者主权市场的日益形成和消费者对食品质量安全的需求不断增长．技术发明和产品生产是否能够适应消费者变化的需求．是农业生产者收益增长和现代农业技术创新成功的关键。

③重新强调政策导向的公共财政支持在引导农业技术创新方向的重要作用．研究者认为私人研发无法有效提供公共物品特性日益增强的现代农业技术．对农业研发的公共财政支持符合社会福利增长要求。

化肥农业时期公共财政支持R&D失败不在于公共财政支持本身而在于缺乏科学的管理目标、合作机制、创新资源配置效率评估以及农业领域广泛缺乏的崇尚科学的环境。

发达国家在农业技术创新政策上变化如下：

①公共研发资金开始回升,R&D政策的研究在农业R&D中的支出比重不断增加。

国家农业研究规划部门从制定研发计划、分配研发资金向协调公私创新资源配置、实现研发管理改善和政策研究咨询转变，社会、经济等领域的科学家对农业研发政策影响增强。

②农业一环境一技术一体化政策。

2000年以来，欧美都开始执行农业环境服务支付，对农业生产者的农业活动产生的正外部性和减少的负外部性同时进行补贴。

提倡农业生产者通过产品多样性、执行安全标准、采纳良好农业操作规范技术获取更高价值。

③以农民福祉和农村发展为动力。

1999年欧盟把共同农业政策改为“共同农业和农村发展政策”。

基于农业多功能性、非农业部门在农村经济中的作用增加、现代农业发展和现代农业技术创新需要良好教育的年轻人从事农业和保护农村资源和环境的共识，发达国家公共支付的农业和农村发展资金不断加大。

根据欧盟2007-2013发展计划，欧洲农业农村发展基金（EAFRD）总预算为883亿欧元。

④形成全球化农产品价值链。

积极推进以超市等零售终端为核心企业的现代农产品供应链发展和相应食品安全技术的研发占领困际绿色农产品市场和技术市场的熏要战略。

Anania（2009）认为未来只有那些能够满足零售部门提出的条件和标准的农产品供应链能够保持．零售部门私人标准及公共食品管制结构将成为未来农业发展的主要驱动力之一。

当前，发达国家农产品主要是通过这类零售终端实现的。

⑤区域和地方农业技术创新中心大力发展。

发达国家日益强化区域和地方在农业技术发展的决策力和创新资源配置。

强调大学在研发、推广和知识分配中的作用，构建产学研结合的机制实现跨领域、跨学科合作。

发达围家“生态农业”时期现代农业技术创新激励政策作用机制如图3：

激励政策的突出特征是需求激励成为主导．政策的总体目标是构建“现代农业技术需求不断增长->现代农业技术创新->满足消费者需求和农业可持续发展”的持续创新机制。

通过构建环境和资源外部性内在化机制和基于食品质量安全的链组织知识生产和扩散机制．为农业技术创新提供创新所需要的稳定性，改变消费者信息不对称、改善组织行为主体利益联结关系、公共服务环境，改变行为人生产方式，进而影响需求，激励创新。

并且通过形成各个环节之间反馈回路和良性互动促进高级形态的具有自稳定性和动态演化能力的环境友好、资源节约、食品安全的现代农业技术创新系统形，从而实现消费者环境、资源、食品安全需求不断增长、需求多样性和新异性不断增长，现代农业技术创新适应需求能力不断提升的良性循环机制．在这一时期环境和资源外部性内在化机制最重要的变化体现在全方位强化技术采纳者的收益预期，使其任何行为改进都能获得收益从而形成持续主动采用现代农业技术的行为激励。

基于食品质量安全的链组织知识生产和扩散机制发挥以零售终端（超市等）为核心的食品供应链的消费者主导的链管理机制功能。

零售企业通过向消费者承诺提供安全食品和符合消费者需求的农产品，解决消费者信息不对称问题，确保相应产品价值实现：

通过要求供应商按照公共和私人标准从事农产品生产、加工、冷藏、参加认证，实施可追溯、进行产品监测等标准实施和管理体系来实现农产品源头治理、农产品质量安全和满足消费者变迁的需求：

通过与农业生产者、供应商建立契约关系降低农产品生产者收益风险和不确定性。

同时，政府通过给核心企业（零售公司）加压以刺激供应链出现所期望的改变．针对供应链发展的薄弱环节给予公共服务和政策支持．

3发达国家农业技术创新激励制度演变的启示与借鉴

3.1发达国家农业技术创新激励制度演变的启示

（1）现代农业技术创新将保持政府主导的特性，但改变了制度激励的作用形式和范围。

“生态农业”时期基于食品安全的垂直一体化的市场农业技术供给体系的相对成熟是与公共研发支持和激励制度调整紧密联系的．政府主导的优势和必要性日益明显．但是制度激励的作用形式和范围发生改变．一方面，政府与私人企业形成了委托一代理关系，政府把为消费者提供安全食品、良好农业生产技术采纳等部分公益性需求委托给其市场代理人来完成。

由于外部性、激励不相容和代理人的机会主义存在．私人农业技术创新投资能力不足．委托人必须制定公共投资规则和公共治理框架来激励其实现代理目标，相应的规制技术（如检测技术、标准技术、冷链技术、环保技术等）和公私共同研发机制形成必须是政府主导的．另一方面．现代农业技术创新越来越具有系统集成性及组织风险性．激励政策涉及的范围和复杂程度不断加大．需求激励和创新环境激励的重要性日益突出。

相对于技术创新的供给激励，政府对相关主体具有较好的掌控能力和调节能力。

而需求激励和创新环境激励强调了市场的作用、行为人激励的作用，以及各种组织和政策的综合协调，制度激励的范围和边界不断扩大．对宏观层面的全局政策协调和资源配置需求加大。

（2）现代农业技术创新激励制度具有从具体的技术创新目标激励向知识创新激励的转变趋势．

“化肥农业”时期的经验表明．由于技术效应的滞后性和不可预见性，政府针对化肥农药技术目标的一系列公共支持的推动力强大．随着制度和技术路径锁定．所产生的危害和需要承担的修复成本到目前为止都是巨大的。

“生物农业”时期的以推动生物农业技术供给为目标的自上而下的制度变迁．忽略了生物农业技术发展必须同时受到社会、经济和生态目标约束，从而出现技术供给与技术需求脱节．适应性技术供给严重不足的局面。

“生态农业”时期制度激励没有具体的技术目标，具体技术供给是由技术需求诱致产生，生产者相应的技术需求受到消费者多样性、新异性需求的影响，相应的技术供给总会引起新的知识流的产生，知识资本的积累不断增强新的技术供给能力。

多元性、动态性的知识和技术供给具有分散技术风险．提高技术供给路径弹性．降低技术价格的特点。

从激励制度演化来看，政策将考虑形成整个农业技术创新系统的各个创新主体行为改善的内在激励的制度框架，并且把这种内在激励转化为互动学习／共同作用的知识创造体系，从而使现代农业技术创新激励制度的实质向知识创新激励的转变。

（3）现代农业技术创新激励制度动态性、演化性将日益加强．政策系统研究日益重要。

随着全球食品价值链的形成、生物质能的发展、新的环境生态问题如气候问题、环境正义和伦理问题等的出现，现代农业技术创新面临的多变量约束日益加强，变量之间的相互作用将使相应的技术创新激励制度处于不断的调整、适应和演化中。

农业技术创新需求激励和创新环境激励的制度框架的复杂性和新颖性使对政策体系持续研究日益重要。

基于食品质量安全的现代农产品供应链的形成使农业技术创新贯穿了农业、工业和第三产业之间，制度设计由农业、环境科学家的联盟向由经济、社会、环境、生态、农业等领域广泛的困际和国内科学家的联盟转化。

由于政策制定和政策效率评价是社会和经济领域科学家的专长，社会、经济科学家的关注将使政策研究进一步具有从经济、社会和生态角度共同设计框架的能力。

由于现代农业技术创新系统性增强．政策设计必须具有全局性和系统性，任何微观的、单一政策研究都必须考虑系统效应。

与此同时．由于“知识的置根性”[s]和系统的结构性和复杂性．系统整体效应受到区域、地方层次的自组织和自适应能力的制约，区域和地方层次创新政策针对性研究也变得日益重要。

3.2发达国家农业技术创新激励制度演变的借鉴

（1）强化我国农业技术创新政策研究和创新资源管理水平．建立高效的国家农业研发体系。

我国困情的特殊性和复杂性使我国农业技术路径和农业生产模式具有非常强的黏滞性和发展阻力。

长期重工轻农的二元经济结构体系下形成的农业技术创新政策体系的问题突出表现在：

农业科研政策制定和运行缺乏国家层面的协调机制和创新资源分配体系：

农业研发相关的部门机构职能重叠：

国家农业研发资金长期不足，农业科研经费占国家科研经费的3%~4%：

农业弱质性使农业私营企业规模小，研发能力弱：

农业研发人才（尤其是环境保护学、生态学、生物学等领域）流失严重：

农业科技的供给决策程序中没有农民需求的表达机制；农业推广体系“人散、绳断、网破”等。

随着环境问题、食品安全间题等集中爆发以及超市为代表的零售终端迅速进入我国的农产品领域，我国消费者主权的现代农产品供应链开始形成．成为我国进行重大的农业技术创新激励制度创新的转折点。

借鉴国外经验，①大力提高我国农业科研经费在国家科研经费中的比重．形成持续增长的机制；②积极推进我国职能重叠的农业研发机构的合并，建立激励产学研合作的研发资源配置政策：

③建立专门的农业技术创新政策咨询机构，推进国家、区域和地方的农业技术创新政策的开放性、动态性研究，鼓励问题导向的跨学科、跨部门合作政策研究，不断提高农业技术创新政策研究的基金支持力度；④加强国际农业技术创新政策交流和合作，逐步推进我国农业技术创新政策体系向知识创新激励和需求激励方向转化；⑤改变创新资源的管理和配置模式，从经济、社会和生态三个系统效应评价创新资源配置效率。

（2）把化肥产业政策调整和发展战略选择作为我国现代农业技术创新激励机制构建的突破口。

发达国家经验表明克服化肥农业技术的路径依赖是实现一系列激励制度创新的前提。

针对我国农业经济增长模式转化和现代农业技术创新的要求，我国应加快取消化肥企业优惠政策的进程和调整化肥企业发展的战略目标，形成化肥产品价格提升、化肥替代产品补贴低价和农业生产者农资和环境补贴相结合的农资产品价格调整体系。

推动化肥企业兼并重组和规模化运营，提高化肥产业市场准入门槛和完善的产品备案、登记法律体系。

推动有实力的化肥企业参与到农业技术创新中来，积极参与我国推动的“测土配方施肥”工程中，提高化肥施用效率，构建化肥生产与施用相结合的创新机制，提倡以满足农产品供应链生产者需求和标准化生产需求的化肥产品价值链创新。

鼓励构建化肥科研、生产、销售企业、农技推广

一体化的农化服务模式和知识生产和扩散机制．使化肥企业的利益和供给与农民的利益和需求紧密结合。

（3）逐步形成具有区域特色的环境和资源外部性内部化的机制。

借鉴国外经验和结合我围农业区域分异较大特点。

一方面．积极构建跨越行政界线的大区域农业创新系统。

建立大区域中心的农业一环境一技术综合决策机构：

把农业环境和资源保护政策纳入到区域和地方科学研究计划：

根据区情和农业发展规划在适应国家农业环境保护立法的基础上，制定区域范围内的环境管制法律和实施细则：

协调重大的区域农业技术推广、流域治理、生态资源保护等问题。

另一方面，各项农村和农业发展政策实施中要充分考虑资源和环境问题。

把农民生计改善．环境和生态效益纳入到区域和地方官员政绩考核中。

继续加大困家新农村建设投资力度，注重新农村建设中生态环境、资源与生产发展关系的协调。

解决好偏远和资源型地区的扶贫开发、生态移民问题，加速建立跨区域的生态补偿制度。

继续做好退耕还林还草的各项补贴和配套措施的落实．在WTO框架内不断加大农业生产者环境生态补贴力度．激励和引导生产者应用现代农业技术。

（4）培育和发展具有我国特色的基于食品质量安全的链组织知识生产和扩散机制．

与发达国家不同，我国是人口大国，城市人口密集度高：

中低收入人群占主体，食品和农产品消费习惯和消费方式多元化：

农产品流通体系整体发育滞后，供应链核心企业多元化：

涉及占全球近1/5中国人口长期食品安全需求问题．是世界安全食品的主要需求市场。

因此，我国的基于食品质量安全的链组织知识生产和扩散机制的构建要具有战略性和主导型。

①不断完善我困以多元农产品供应链为对象的相应的标准体系、农产品认证体系、农产品供应商评价体系和零售主体和供应商私人标准准入体系．构建适合我国国情的标准体系框架和实施机制；②针对确保标准实施相应的技术创新不足问题．积极促进科研资金和公共创新资源向农产品供应链组织配给，在规模较大的农产品超市、批发市场、龙头企业和集团之间建立产学研相结合的紧密型研发机制。

③大力培育农民专业合作组织和实施合格农产品供应商培育计划．通过农业专业合作组织和农业生产者在食品供应链组织中的生产、冷藏、物流、加工等核心功能、技术和核心资源占有能力提高来真正解决农业生产者的收益低问题。

文章来源：

《中国科技论坛》2011年第12期