国际一流和谐宜居之都园林绿化指标对比研究.docx

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国际一流和谐宜居之都园林绿化指标对比研究

国际一流和谐宜居之都园林绿化指标对比研究

2014年2月，习近平总书记在北京市考察工作时，明确提出要努力把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都。

和谐宜居之都首先强调的是城市的宜居性与和谐性，而园林绿化作为首都生态环境建设的主体，是城市唯一具有生命力的绿色基础设施，在保护自然生态系统、改善城市人居环境、促进人与自然和谐等方面具有不可替代的作用，直接关系到国际一流和谐宜居之都目标的实现。

当前和今后一个时期，落实城市战略定位、疏解非首都功能、推动京津冀协同发展、加快建设国际一流的和谐宜居之都，是北京市面临的战略任务，这为首都园林绿化事业带来了难得的发展机遇。

在新的形势下，加快建立与国际一流和谐宜居之都相适应的园林绿化指标体系具有重要意义。

一国际一流和谐宜居之都的含义

国际一流和谐宜居之都是在宜居城市和世界城市概念基础上的，更高级、更综合的城市发展形态，集中体现了以人为本的城市发展理念，以及和谐、宜居、国际一流、可持续发展的城市发展特征。

（一）宜居城市

西方关于城市宜居性的研究始于20世纪60年代简·雅各布斯的《美国大城市的生与死》，随后，西方学术界陆续出现了“LivableCity”和“BestPlacetoLive”等概念和提法。

一般来说，城市“宜居性”概念包含两方面含义：

第一，宜居城市应该适宜人类居住；第二，宜居城市应该符合生态可持续发展的要求[1]。

在国内，“宜居城市”在北京市政府发布的《北京城市总体规划（2004年～2020年）》中首次被提升到规划层面。

结合国内外宜居城市的定义，我们认为，所谓宜居城市，就是坚持以人为本的原则，通过经济、社会、生态的协调发展来使城市中的人不仅能够享受到舒适、绿色的居住条件和环境，而且还使人感到方便、幸福和安全。

宜居城市主要有四个特征：

生态性，即怡居；便利性，即易居；舒适性，即逸居；安全性，即安居。

（二）世界城市

建设世界城市是北京市委、市政府在2009年底提出的城市发展目标。

顾名思义，世界城市是指那些已对全世界或大多数国家发生经济、政治、文化影响的国际第一流大都市。

一般来说，世界城市具有全球经济系统中枢、全球性政治经济文化影响力和国际高端资源巨额流量等三个特征。

通过园林绿化建设来营造更加宜居的自然和人文环境，对于增强世界城市的全球吸引力和竞争力具有重要作用。

（三）国际一流和谐宜居之都

世界城市不一定是典型的和谐宜居城市，宜居城市也不一定是世界城市。

建设国际一流的和谐宜居之都，“国际一流”体现的是一个城市的世界影响力；“和谐宜居”体现的是一个城市追求绿色发展和人文关怀的鲜明特色和内在品质；“之都”是指首善之区、发展典范。

北京作为国家首都，建设国际一流的和谐宜居之都，其实质就是要始终坚持“以人为本”的发展理念，努力把建设宜居城市与世界城市和谐统一起来，使北京成为具有鲜明宜居宜业特征、绿色发展特点、自然人文特色的首善之区，成为经济、社会、文化、生态等诸多子系统协调发展、具有国际影响力的可持续性世界城市。

国际一流和谐宜居之都的评价标准依重要程度主要有以下五个方面：

发展可持续性、生活健康性、社会和谐性、城市安全性、设施便利性。

二国外主要园林绿化指标体系

国际一流和谐宜居之都最直观的标志就是良好的生态环境，国际上涉及城市园林绿化指标体系的主要有两种类型，第一，由国际权威机构针对实现城市环境保护和可持续发展等目标所提出的指标体系；第二，国际上一些关于宜居城市的评选活动所涉及的指标体系。

（一）国际权威机构园林绿化指标体系

国际权威机构围绕建设宜居城市提出了很多不同的指标体系。

其中，具有代表性的指标体系主要有四个，即：

欧盟绿色空间综合评价指标体系、联合国可持续发展委员会（UNCSD）提出的“驱动力-状态-响应”（DSR）模型、世界卫生组织提出的健康城市指标、美国耶鲁大学和哥伦比亚大学环境可持续性指标。

其中，这四个指标体系都包含了部分城市绿化指标（见表1），并具有以下五点共同特征。

①以人为本的绿色、和谐宜居理念。

虽然这四项指标体系阐释的主旨各有不同，但都关注城市的绿色发展，关注人与自然的关系处理。

②指标数量众多且分类一致。

由于宜居城市本身就涉及了城市的方方面面，因此这些指标体系所包含的数量和种类也很丰富，如欧盟绿色空间综合评价指标体系就包含了103项指标。

③主要园林绿化指标部分重合。

其中，重合部分主要有三种类型，即城市绿地、森林绿地和政策法规。

④园林绿化达标是建设宜居城市的基础。

由于园林绿化承担着建设森林、湿地、城市绿地三大核心生态系统的艰巨任务，所以高水平园林绿化始终是宜居城市最重要特征。

⑤宜居城市指标综合性、跨学科性强。

宜居城市既包括了舒适的居住环境，还包括了良好的社会环境、合理的城市布局、可持续的经济发展等。

表1国际权威机构宜居城市指标体系中园林绿化相关指标

（二）国际知名评选活动

一些国际研究机构每年都会组织宜居城市评选活动并发布排行榜，如欧盟环境委员会发起的“欧洲绿色之都”评选、联合国环境规划署与国际公园协会（IFPRA）联合主办的“国际花园城市”竞赛活动、英国经济学人智库（EIU）的“全球宜居城市排名报告”、英国《单片眼镜》（Monocle）杂志的“世界宜居城市”评选和美世咨询的“全球城市生活质量排名”等。

在这些评选活动中，园林绿化指标始终是其考量的重要方面。

其中，这些国际知名评选主要有以下四个方面的共同特征。

①持续关注绿色，聚焦多个领域。

这些国际知名评选活动不仅要求在生态景观上，而且还要求在政策法规、管理能力方面都获得一种绿色可持续发展的能力。

②评选存在差异，指标类别相似。

虽然这些国际知名评选活动在具体指标设置上有一定差异，但都集中于绿色管理、城市景观、健康生活三个方面，以“欧洲绿色之都”评选指标体系为例，这三类指标总数占到了总指标的60%以上（见图1）。

③历史、自然融合，改善城市景观。

例如，“国际花园城市”竞赛明确将“自然和人文景观改善”和“艺术、文化和遗产管理”作为两大主要标准提出[2]。

④民间组织评选，官方授权认可。

这些国际知名评选活动大多都由一些著名的研究机构或非政府组织（NGO）举办，官方机构往往会对这些评选活动进行授权和认可，以增强其研究报告的权威性，也使其报告更易于为民众接受。

图1“欧洲绿色之都”指标分类

三国外代表性宜居城市园林绿化的成功经验

西方国家城市化进程经历了从破坏自然到实现人与自然和解的转变，在这一过程中，一些国际性大都市也率先践行了宜居城市理念，并取得了良好效果。

因此，在一些重要的宜居城市评选和排名中，位居前列的大多为西方城市（见表2）。

这些代表性宜居城市在园林绿化方面的成功经验主要有以下几个方面。

表2主要国际评选中全球宜居城市Top10及北京的排名

（一）编制详细规划，完善绿地分级

许多国际宜居城市都秉持规划先行、层次多样的原则。

例如，新加坡政府将城市规划细分为概念规划（未来40～50年）、总体规划（中长期10～15年）和多层次规划三种类别。

而伦敦则建立了绿地分级系统，将绿地按照规模、功能、服务半径、所处位置等分为6级，这种方式既可用于评定城市绿地的合理性，也可用于规划新绿地，强化市民与自然的联系。

（二）完善绿化立法，处罚奖励并重

城市绿化立法是建设宜居城市的法律保障，瑞典在1999年将历年制定的15个不同领域的环保法律进行了合并、修改、增加，出台了综合性的《国家环境保护法典》，极大地增强了城市绿化法律的权威性和适用性。

同时，完善的城市绿化法律体系也需要严格的执法来贯彻，如芝加哥政府就为打造“花园城市”出台了密度奖励和申领许可证绿色通道等多项措施。

（三）严控土地利用，发展多元绿化

加强土地利用控制是城市绿地建设的关键环节，新加坡政府就严格规划了各类指定专门用途的土地使用性质和强度，将商用和民用建筑成片、集中、高层高密度设计，对留出的地面空间进行植树绿化。

而对于地狭人稠的日本东京，则只能通过鼓励建设屋顶小型花园来增加城市绿化率。

（四）完善绿化管理，创新管理机制

有效的园林绿化管理体制是建设国际宜居城市的关键一环，而管理方式的不断创新也能够促使新技术与绿化建设相互融合，提升城市园林绿化工作的效率和成果。

新加坡、伦敦等国际宜居城市都已经建立了较完善的园林绿化管理体制，主要有三个特点：

分类管理、信息化管理和“政府主导，社会参与，全民尽责”的模式。

（五）重视旧城改造，融合自然人文

在国际宜居城市建设过程中，或多或少都会涉及老旧城区的改造问题。

对此，芝加哥政府从1996年开始逐步将老城区中受到严重污染的废弃地改造成绿地公园。

而巴黎则将从凯旋门到布洛涅森林的林荫道逐渐发展成为贯穿历史遗迹的绿道，国家艺术馆、民俗博物馆等著名历史文化遗迹都保留其中，使得自然绿色空间与城市人文景观完美融合。

（六）司法监督执行，建设宜居城市

司法监督是建设宜居城市的重要保障。

以瑞典为例，斯德哥尔摩设有国家环保最高法庭，同时在全国其他五个区域设有环保法庭。

这些环保法庭主要负责环境诉讼和环境许可的申请审批事项，大部分因环境保护部门执法和颁发许可证等引起的纠纷统一交由环保法庭审理。

四国内宜居城市指标体系

随着宜居城市理念在我国被广泛推行和接受，国内出现了建设宜居城市的热潮。

国家环保部、住房和城乡建设部、国家林业局等中央部委相继提出了创建国家生态省（市）、创建国家园林城市和国家生态园林城市、创建国家森林城市等多项评选活动，并给出相应的基本指标。

同时，住建部还委托国内权威学术机构研究，发布了《中国宜居城市科学标准》，以对各地建设宜居城市提供参考。

其中，这些指标体系涵盖了城市自然环境、城市生活环境、城市服务水平、产业和经济、社会进步等五个方面，并具有以下三个方面特点。

第一，指标值均较国际标准偏低。

由于宜居城市理念在我国兴起较晚，城市化发展水平较低，所以，在我国所设计的宜居城市标准中，园林绿化指标标准值都较国际标准偏低。

第二，园林绿化是综合性指标中的主体。

我国宜居城市评价指标体系绝大部分都是综合性的，但同时，园林绿化指标在整个指标体系中占据较高比重。

第三，指标分类较国外更加细致具体。

我国关于宜居城市的指标体系无论是从指标分类、指标设置、指标项目数来看，均较国外宜居城市评价指标体系更加丰富和完善，这也显示了我国政府对建设宜居城市的重视。

五基于国内外指标体系对比的北京园林绿化问题分析

近年来，在“绿色北京”发展战略指导下，北京园林绿化取得了长足进展。

据统计，2015年北京市森林覆盖率达到25.6%、城市绿化覆盖率达到48%，但同时我们也应该看到，北京市园林绿化与国际宜居城市相比还有相当差距（见表3），具体表现在以下五个方面。

表3北京与世界城市绿化指标对比

（一）城市绿地量：

总体多、人均占有少

北京作为常住人口已突破2000万人的特大型城市，虽然森林绿地的总量不小，但人均占有率还明显偏低。

一方面，城市绿地缺口大。

如果以常住人口为基数计算，城市绿地率仅为33.5%，人均公园绿地面积不足10平方米（按户籍人口平均为16平方米），其中东城区仅为6.01平方米，西城区仅为3.34平方米，不仅低于《国家园林城市标准》规定的有关标准，而且与伦敦、纽约、巴黎等代表性国际宜居城市也存在很大差距（见图2）。

另一方面，平原地区森林资源总量仍然不足。

北京的森林资源主要分布在北部山区，而大兴、顺义、通州等东南部平原地区森林资源较少，虽然通过实施平原造林工程，使平原地区森林覆盖率达到了25.6%，但与纽约、伦敦、巴黎等代表性国际宜居城市相比，仍然存在着较大的绿量落差。

图2北京市和国际主要首都城市的人均公园绿地面积对比

（二）空间布局：

外围多、重点区域少

一是公园绿地500米服务半径存在大量覆盖盲区。

目前北京市的覆盖盲区近80处，公园绿地500米服务半径覆盖率仅为67.2%（见图3），