355经济适用房政策执行中地方政府的策略性行为选择及对策分析2.docx

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355经济适用房政策执行中地方政府的策略性行为选择及对策分析2

经济适用房政策执行中地方政府的策略性行为

选择及对策分析

（2）

第3章经适房政策执行中地方政府的行为约束机制

经济适用房的约束机制包含很多方面的内容。

约束机制是为规范组织成员行为，便于组织有序运转，充分发挥其作用而经法定程序制定和颁布执行的具有规范性要求、标准的规章制度和手段的总称。

一个好的约束机制不仅在于能够限制成员的活动，规范他们的行为，更重要的是能够激发成员的动力，更好的为组织服务，以实现约束目标。

为此，我们从绩效考核、激励机制、监督机制和惩罚机制四个方面加以论述。

3.1经适房政策执行中地方政府的绩效考核

从利益结构看，中央政府为了使相关政策得到良好的实施，会提出较多的优惠政策，如授予地方一定的调整税率的权力，增加税收返还额度，减少对地方政府的监督，增加地方政府执行中央政策的自主性和灵活性等，从而激励地方政府尽心尽责的工作，使政策得以良好的实施，社会福利达到最大化。

与此同时，地方政府选择自己的行为，实现自身利益的最大化。

尽管委托代理双方的目标函数不一致，通过设计有效的激励合同，双方在追求各自利益最大化的过程中，都能实现各自的目标，实现双赢。

从信息结构看，中央政府对某一交叉事权负责，它的目标是制定一系列规范、政策，进行宏观管理，以实现公共产品的有效配置和社会总福利的最大化；地方政府负责执行中央的决策（当然，根据中央对地方政府分权程度的大小，地方政府可能拥有一定程度上的决策权）。

地方政府了解本地区居民的偏好，进而确定公共产品的需求状况，相比之下，中央政府对需求的了解要少得多。

也就是说，地方政府处于信息优势，中央政府处于信息劣势。

从契约关系看，在交叉事权领域，地方政府的财政支出主要通过中央政府的转移支付来实现，通常中央会以专项拨款的形式，给予地方政府相应的资金来履行事权。

3.2经适房政策执行中地方政府的激励机制

在交叉事权领域，中央根据需要，下放部分权力给地方政府，在政府财政分权的过程中，如何保证地方政府按照中央的意图执行政策成为制约分权成功的重要因素。

在以往的分权过程中，中央政府通常采用行政手段，对地方政府的行为进行监督，通过过程控制和事后控制来保证中央政策的执行和目标的实现。

由于外部环境的复杂性及其对行为结果影响的不确定性，同时存在地方政府行为的不对称信息，监督过程复杂，中央政府的监督成本较高；随着委托代理理论的产生与发展，中央逐渐倾向于采用激励手段，通过设立有效的激励合同，引导地方政府按照中央的要求执行中央的决策。

由于外界环境的不确定性，地方政府的能力以及对工作努力程度偏好的多变性，这种估计往往不准确，不能反映代理人的期望。

本节建立了中央与地方政府交叉事权的一个激励监督模型，将监督与激励手段结合起来。

在模型中，通过对地方政府行动结果进行观察，推测地方政府行为的条件期望，进行事后监督，进而作为设计激励合同的依据，这样，就实现了监督和激励的结合，可以有效降低分权的效率损失。

“在一定的激励下,代理人能出于团结的考虑而将委托人的目标作为其自己的目标”。

因此,在政策执行过程中诱导政策制定者与政策执行者之间利益的一致性,提高政策执行者执行政策的主动性与能动性,从而减少执行主体的“偷懒”行为。

如实行绩效合同制度,把执行主体的薪酬、考评与政策执行效果的评估紧密联系起来；引进市场竞争机制,推动政策执行者的多元化,使不同的政策执行者之间建立起正常的竞争关系等,既可提高信息的透明度也可提高政策执行的效率。

3.3经适房政策执行中地方政府的监督机制

加强对政策执行者以及政策执行过程的监控。

既要加强“自上而下”的监控,又要加强“自下而上”的监控。

所谓“自上而下”的监控是指政策制定者对政策执行者的监督和控制,是一种来自系统内部的监控。

由于这种监控要以对政策执行过程中信息的掌握为前提,因此,必须提高政策执行者执行过程的透明度,积极推进政务公开,建立有效的信息反馈机制,拓宽信息渠道,使政策执行者的信息和政策执行过程中的信息能够及时地反馈到政策制定系统。

但也应意识到,政策执行过程中政策制定者与政策执行者之间的信息不对称是一种只能降低而无法彻底消除的现象,况且政策制定者又不得不考虑监督成本问题以及自身的利益,有时由于利益的驱使甚至还会出现监督主体与监督客体相互勾结沆瀣一气的现象,这就决定了“自上而下”监督的效力非常有限。

正因为如此,就不能缺少和忽视“自下而上”的监督。

“自下而上”的监督是指来自于社会大众力量的监督,如社会媒体对政策执行过程的关注,专家学者与社会草根阶层对政策执行过程的评估等。

这种监督是来自政策系统外部的监督,相对与政策系统的内部监督而言,外部监督更为有力和高效,所以应当挖掘社会力量监督政策执行的潜力,进行公众充权,发挥社会监督的作用,使政策执行过程的监督主体多元化,让更多的公众尤其是政策目标群体参与到对政策执行的监督系统中来。

将这种“自下而上”的监督与“自上而下”的监督结合在一起,可以防止政策执行者的逆向选择与败德行为的发生,从而防止政策执行陷入委托代理困境。

3.4经适房政策执行中地方政府的惩罚机制

加大对政策执行者败德行为的惩罚,提高政策执行者“偷懒”成本。

作为代理人的政策执行者之所以会存在违背委托人意志与利益的行为,很大程度上与其所获得额外收益的同时,难以被政策制定者发现从而能够逃脱惩罚有关,因此应当建立起强有力的惩罚机制,加强政策执行者败德行为的惩罚。

如明确政策执行者的权责关系,实行建立有效的责任追究机制,实行“执行不力”一票否决制,这些增加惩罚力度的做法将减少政策执行者机会主义行事的收益,增加了偷懒行为的风险,从而有助于遏制其败德行为,并最终有助于政策执行委托代理困境的化解。

我们要加强纪委和监察机关的问责，保证同体问责的有效性，同时要唤醒公民意识，鼓励公民参与问责。

在我国，要加强人大的问责制度的实施力度，只有这样才能对地方政府进行行为约束。

在惩罚的同时，要不断培养政府官员的法治观念，增强责任意识，还要科学的厘定责任，明确问责对象。

第4章经适房政策执行中地方政府的策略性行为选择

4.1经济适用房发展现状

总体说来，我国经济适用房政策经过了三个发展阶段：

1998年7月——2005年3月，经济适用住房政策全面推进阶段；2005年6月——2007年7月，经济适用住房政策调控阶段；2007年8月至今，经济适用住房政策结构调整阶段。

为了从数据上说明问题，我们选择了2000年到2008年陕西省历年住宅建设投资额与经济适用住房投资额来比较。

具体数据如下：

表12000-2008年陕西省年房地产住宅开发投资额

年份

住宅建设投资额（万元）

其中:

经济适用房投资额（万元）

经济适用房占住房的比例（%）

2000

581607

390727

67.18

2001

655647

260293

39.7

2002

843509

349337

41.41

2003

1236880

229137

18.53

2004

1503766

236311

15.71

2005

2122786

185528

8.73

2006

3194220

386976

12.11

2007

4275363

340527

7.96

2008

6037546

195358

3.2

资料来源:

2001-2009年陕西统计年鉴整理得到

由此可见，尽管一直以来，国家把建设保障性住房列为改善民生的主要内容，但是从与总房地产所占的比例来看，我国离保障性经济适用房全面推广的时代还相差甚远。

下面我们从地方政府的行为选择和影响地方政府的行为选择的主要因素加以论述。

4.2经适房政策中地方政府具体的行为选择

政府作为经济适用房政策的制定、组织实施和管理方，在实施该政策的过程中发挥了重大作用，但同时也促成一些低效甚至浪费的现象，主要表现在：

1、“暗补”效率太低。

经济适用房是政府以低于市场价向中低收入家庭提供的住房。

产生这种低价的原因主要是因为政府提供划拨土地，即相当于给与中低收入家庭以土地使用权补贴，这种补贴方式属于“暗补”。

这种补贴形式与政府直接给与现金补贴的，即“明补"的形式相比其效率较低。

2、国家土地收益流失，土地浪费严重。

政府为经济适用房提供划拨土地，利用行政手段干预住房建设，以达到影响其价格，从而提高中低收入家庭购房能力的目的，这客观上造成了本归国家所有的土地收益以经济适用房的形式归居民所有。

只要不发生住房产权转移，住房者将在长时间内占有这部分土地的收益以及它的增值收益。

政府为解决中低收入家庭的住房问题而损失一部分土地收益本也无可厚非，然而高收入家庭以购买经济适用房的方式进行投资，造成这种土地收益流失的问题却应该引起足够的重视。

此外，对中低收入家庭来说，实物补贴与现金补贴是等价的，但土地补贴的效率低于现金补贴的效率，造成了补贴的浪费，即土地的浪费。

3、经济适用房供不应求，影响房地产业的健康发展。

在没有实行经济适用房政策之前，房地产市场价格在处达到均衡。

实行经济适用房政策后住房价格下降，此时，房地产市场上存在效用相同而价格不同的两种住房：

经济适用房和商品房，由于住房建设周期相对较长，而且城市土地供给是有限的，在外界软约束还没有形成的情况下，市场需求也由此变成供不应求。

这种供不应求将会引发房地产市场上排队抢购和黑市交易的现象，开发商也可能因此粗制滥造、降低住房质量，最终将影响房地产业的健康发展和完善。

4.3影响地方政府策略性行为选择的因素

影响地方政府策略性行为选择的因素很多，有政策、政府原因等下面总结一下三点：

4.3.1政策原因

首先，政策拖延、定位模糊和不科学。

供应对象范围过于宽泛、不合实际。

低收入标准偏高，具购买资格的人群过于庞大，相对于极为有限的经济适用住房房源，不成比例；经济适用住房成为高度稀缺的资源，为权力寻租创造了条件；另外，在消费分配环节除寻租行为外，还有逆向选择和搭便车机会主义行为。

另外，问责制度不全。

这一点特别明显，表现为责任条款不清晰明确，主体含糊，没有具体明细规定，成为事实上的最无效力条款。

至今虽然普遍违规，妇孺皆知，却极少有人因此担责，特别是无一政府工作人员因此担责。

4.3.2政府因素

政府因素的内容比较多，下面简单罗列一下几点。

行政效率低：

经济适用住房建设的审批手续，涉及的管理部门多，手续办理繁琐，导致经济适用住房建设不能按时开工建设，影响工程的进度。

地方财力弱：

一些财力较弱，受财政支付能力等多种因素制约，不可能在短时间内解决所有的住房问题。

积极性不高：

由于影响财政收入、用地指标紧张、算社会账等情况，导致了地方官员积极性不高是阻碍经济适用住房建设的主要因素

4.2.2社会因素

有权人、有钱人、房地产开发商、中介、垄断集团等在社会强势阶层垄断的社会背景下，经济适用住房成为强势阶层利益均沾方的集体分赃对象。

有权人以权谋利、有钱人以钱投资自不待言。

房地产开发商、中介主要通过“批发”经济适用住房和商品房之间巨大的差价作为生财之道。

经济适用住房建设过程中，一些垄断地位的集团对经济适用住房的收费远高于市场价格。

商业银行很少给经济适用住房项目贷款，有的银行还要上浮利息。

4.3地方政府策略性行为选择对委托人利益的损害

首先，房价上升、居高不下，造成普通百姓的对生活前景失去信心。

政府提倡建立和谐社会，但高房价让人们看到了阶级的真实存在，建立和谐社会可能会成为一句口号。

我国现在贫富差距之大，世界少有，而高房价会进一步加重这种趋势。

从而，社会矛盾激化，引起社会动荡，也不是危言耸听。

其次，整体社会福利降低。

房价导致物价高涨，房地产高房价时代就像个“黑洞”，物业价格上涨、租金上涨让各行各业的成本上涨，一方面吞噬着企业投资房地产，另一方面吞噬着其它产业的利润，价格上涨成为怪圈，反复循环发作，这样实体经济成本就大幅度上涨。

这种高通胀是人们的整体社会福利降低，对生活和社会化没有安全感。

再次，掠夺百姓财富，助推官员腐败。

房产市场火爆发展、房价飞速疯涨，令很多老百姓盲目地投入到买房的行列，这些买房者在安居梦、虚荣心、房产保值等心理驱使下，乖乖地将几代人辛苦所得拱手送给房产商。

几乎每个贪官都与房地产领域腐败有关。

一批批与土地案件、房地产开发项目相关联的省市级干部相继落马，房产行业的发展，助推了政府官员的腐败行为。

第5章经适房政策执行中地方政府行为约束机制的重建

5.1有效的绩效考核

通过有效的绩效考核，可以降低政府的成本。

加强法制建设，使中央和地方的关系制度化、法制化。

克服中央政府政策动态不一致性的最有效手段是，把中央政府的行为纳入法制的轨道，用法律来保证和加强中央的权威和声誉。

因此，要加快行政法制化建设的进程，使中央和地方的关系制度化、法制化。

在法律的基础上建立各种权力之间的监督和制衡机制，不仅要形成上下级之间的双向性纵向监督，而且要形成同级权力间的横向监督，以达到权力与权力之间的均衡状态。

5.2先进的激励机制

构建政府行为的激励约束机制，加强政府机构改革和职能转换。

为了矫正和克服地方政府的短期化行为和地方保护主义，必须在政绩考核时加强对地区经济发展的外部性、制度创新、可持续发展和经济效益的考察，忽视了这些方面工作的政绩必须大大地打折扣。

在考核指标上，要放弃与粗放型增长方式相联系的产值指标，代之以研究开发费用等标志着集约型增长方式的指标。

加强政府机构改革和职能转换，推动政企分开，政府从竞争性项目中退出，充分发挥市场调节的作用，从根本制度上减少和解决中央与地方之间的非合作博弈。

政府在进行激励模式设计时，应当在科学考评的基础上，对不同行为选择的开发商给与不同的激励。

通过事后补偿激励合同，防范开发商机会主义行为倾向和道德风险，以有效规避经济适用房项目运作中出现的负面问题。

5.3完善的监督机制

政策在执行过程中，必须建立和完善行之有效的政策执行监控制度。

1、当务之急是要理顺监督体制，改变专门监督机构现行的双重领导体制，实行垂直管理，使监督机关的财政权、人事任免权等不再受制于监督客体，而是由其上级主管部门直接安排，保证专门监督机构超然行使监督权。

2、强化国家权力机关的监督职能。

党政系统应将属于人民代表大会行使的职权真正交还给人民代表大会，使人民代表大会不仅形式上有职，而且实质上有权。

人民代表大会也应加强自身建设，如提高代表素质，设立专门监督机构并制定人大监督法，落实监督内容，真正体现国家权力机关所应具有的权威地位。

3、落实和完善各项社会监督制度。

社会监督是相对于国家性质的监督而言的一种非国家性质的监督，其主体不仅包括各种社会团体和舆论传媒，而且还包括各种群体自治组织以及公民。

由于政府的政策执行行为一般都是在与广大民众的社会互动中发生的，所以社会监督是政策执行中最经常使用而且容易做到的民主监督形式。

4、引入委托人直接监督，降低监督成本，促进代理人自律。

在我国的政治体制中，对代理人的监督有内部监督和外部监督两种形式。

监督形式不可谓不完备，但公共权力被滥用或误用的现象仍然屡见不鲜。

公共权力委托代理失灵的一个重要原因就是委托人缺乏对代理人的有效监督。

5.4严厉的惩罚机制

加大对政策执行者败德行为的惩罚,提高政策执行者“偷懒”成本。

作为代理人的政策执行者之所以会存在违背委托人意志与利益的行为,很大程度上与其所获得额外收益的同时,难以被政策制定者发现从而能够逃脱惩罚有关,因此应当建立起强有力的惩罚机制,加强政策执行者败德行为的惩罚。

如明确政策执行者的权责关系,实行建立有效的责任追究机制,实行“执行不力”一票否决制,这些增加惩罚力度的做法将减少政策执行者机会主义行事的收益,增加了偷懒行为的风险,从而有助于遏制其败德行为,并最终有助于政策执行委托代理困境的化解。

结束语

经济适用住房作为一种承上启下具有保障性质的住房，在住房货币化中起着非常重要的作用，不仅解决了中低收入家庭的住房，也为社会长治久安起着保障作用。

经济适用住房的发展是住房改革和住房发展有机结合的产物，既是加快房改的需要，也是推动我国国民经济发展的需要，同时还有利于长远的社会安定，是改革、发展和稳定的最佳结合点。

总之，经济适用住房的建设任重而道远，只有各级政府继续关心、支持、加强监督，经济适用住房的市场才能进一步的完善，经济适用住房的建设才能健康、有序地发展。

本文以地方政府为研究主体，选取我国经济适用房为具体分析对象，通过查阅国内外有关公共政策执行以及经济适用房研究资料，重点运用委托代理理论这一分析工具深入剖析地方政府执行公共政策时的行为空间和选择，并在此基础上重建经适房政策执行中地方政府的行为约束机制。