PPP项目财政承受能力论证.docx

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PPP项目财政承受能力论证

XX沿海经济带沿海产业基地

公用设施整体运营PPP项目

财政承受能力论证报告

XX沿海产业基地管委会

XX咨询公司

二〇一五年X月

XX沿海经济带沿海产业基地

公用设施整体运营PPP项目

财政承受能力论证报告

XX沿海经济带沿海产业基地公用设施整体运营PPP项目作为XX沿海产业基地项目的重点项目，旨在通过盘活存量资产，提高管理运营效率，转变政府职能，全力打造交通便捷、环境优美、设施完善、制度健全、具有持续集聚效益、创新能力和竞争力的现代化生态型产业园区。

为了响应国家部委、省委的发展战略，规范推进政府和社会资本合作（PPP）工作，以财政收支平衡为前提，保证政府具有履约能力，实现PPP项目的可持续发展，按照《财政部关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》（财金[2015]21号）的要求，通过责任识别、支出测算等，相关单位对XX沿海经济带沿海产业基地公用设施整体运营PPP项目开展财政承受能力的评估和论证工作。

具体如下：

一、财政支出内容

在XX沿海经济带沿海产业基地公用设施整体运营PPP项目的整个特许经营期内，政府承担的支出责任主要可以分为股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入四类。

1.1股权投资支出

股权投资支出责任指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资责任。

在XX沿海经济带沿海产业基地公用设施整体运营PPP项目中，拟由政府和社会资本按49%:

51%的比例出资组建项目公司，因此，政府承担项目公司49%的资本金出资责任。

1.2运营补贴支出

运营补贴支出责任指在PPP项目运营期间，由政府承担的直接付费责任。

XX沿海经济带沿海产业基地公用设施整体运营PPP项目涉及的资产范围为产业基地范围内的污水管网和厂站、中水管网和厂站、热力管网和厂站、蒸汽管网和厂站、燃气管网、通讯管网等公用设施。

由于属于新开发区域，为了满足未来用户不断增长的需求，规划建设的管网能力较大、投资较高，受目前用户需求量和厂站能力限制，不能充分发挥管网能力，导致项目自身盈利能力较差，需要政府给予一定的补贴，因此政府承担部分运营补贴支出责任。

1.3风险承担支出

风险承担支出责任指在PPP项目运营期间内，由于政府承担风险而带来的财政或有支出责任。

按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，合理分配政府和项目公司需要承担的风险责任。

通常，法律、政策等方面的风险主要由政府承担，项目运营、维护及财务等商业风险主要由项目公司承担，不可抗力等风险由政府和项目公司合理共担。

当由法律、政策、不可抗力等风险给项目公司造成损失时，政府需承担相应的支出责任。

对于本项目风险分配方案，其分配建议如下：

表1-1本项目风险分配建议

风险类别

政府承担

共同承担

社会资本承担

政治风险

特许权收回/违背

√

政治反对

√

政局稳定

√

宏观经济变化

√

征用/公有化

√

法律变更

√

审批获得/延误

√

行业规定变化

√

建设风险

融资工具可及性

√

设计不当

√

分包商违约

√

工程/设计质量

√

工地安全

√

劳资/设备的获取

√

劳工争端/罢工

√

土地使用

√

效率低/材料浪费

√

建造成本超支

√

完工风险

√

融资成本高

√

技术不过关

√

考古文物保护

√

地质条件

√

场地可及性/准备

√

工程/运营变更

√

公共设备服务提供

√

运营风险

运营成本超支

√

运营商违约

√

服务质量不好

√

维护成本高

√

维修过于频繁

√

运营效率低

√

设备维护状况

√

移交后设备状况

√

法律风险

项目公司破产

√

合同文件冲突

√

第三方延误/违约

√

设施所有权

√

收益风险

收益不足

√

材料费上涨（政府）

√

材料费上涨（社会资本方）

√

收费/税收变更

√

市场需求变化

√

市场竞争

√

宏观经济风险

通货膨胀

√

利率变化

√

外汇风险

√

其他风险

不可抗力

√

剩余风险

√

天气/环境恶劣

√

1.4配套投入支出

配套投入支出责任指在PPP项目中，政府承诺提供的项目配套工程等投入责任。

本项目主要针对产业基地内存量公用设施的资产转让，设备设施相对完善，项目所需配套少，政府承担的配套投入支出责任较低。

二、财政支出测算

根据财政支出内容的划分，并结合项目财务测算结果，本项目中的各项财政支出测算结果如下：

2.1股权投资支出测算

在本项目中，项目公司（SPV）的注册资本金暂定为3亿元。

政府承担项目公司49%的资本金出资责任，即1.47亿元。

XX沿海经济带沿海产业基地公用设施整体运营PPP项目的总需求资金为29.57亿元，所需资金拟通过注册资本金筹集3亿元，通过政府方股东以实物出资的方式筹集6亿元，通过银行贷款的方式筹集20.57亿元。

其中，政府方股东以实物出资6亿元，因此在财政承受能力论证时，无需将该部分纳入政府股权支出。

2.2运营补贴支出测算

XX沿海经济带沿海产业基地公用设施整体运营PPP项目中，污水项目、中水项目、供热项目存在缺口，需要政府给予财政补助，政府承担部分运营补贴支出责任。

根据财务测算，在25年的特许经营期内，政府承担的运营补贴（政府付费）支出为34.46亿元，平均每年1.38亿元。

其中，政府需支付污水处理服务费约为7.17亿元（污水处理服务费按1.10元/吨计算），政府需支付的管网运营服务费约为27.29亿元（管网运营服务费按16万元/公里·年计算）。

每年政府承担的运营补贴支出的具体信息如下表所示：

表2-1政府承担的财政补贴情况

污水处理服务费

管网运营服务费

污水处理服务费

管网运营服务费

1

369

10048

14

2273

10990

2

425

10048

15

2614

10990

3

489

10990

16

3006

10990

4

562

10990

17

3457

10990

5

646

10990

18

3975

10990

6

743

10990

19

4571

10990

7

854

10990

20

5257

10990

8

983

10990

21

6045

10990

9

1130

10990

22

6952

10990

10

1299

10990

23

6952

10990

11

1494

10990

24

6952

10990

12

1719

10990

25

6952

10990

13

1976

10990

合计

71695

272864

2.3风险承担支出测算

在本项目中，按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，政府主要承担法律、政策等方面的风险。

由于政策、法律等由政府承担的风险较难准确量化及预测，因此，本项目采用比例法进行该部分财政支出的测算。

参考以往类似项目，结合本项目特点，综合确定政策、法律等由政府承担的风险所造成的财政支出按项目总投资及每年运营成本的10%考虑。

2.4配套投入支出测算

本项目处于产业基地已开发建设区域，周边配套设施已经比较完备，因此，对于政府承担的配套投入支出测算，在本次不予计算。

汇总以上分析测算，本项目全生命周期内由财政支出的股权投资、运营补贴、风险承担分别测算如下：

表2-2政府承担的财政支出情况

财政股权

投资支出

污水处理

服务费

管网运营

服务费

财政承担

风险支出

总计

1

14700

369

10048

2512

27629

2

425

10048

1047

11520

3

489

10990

1148

12627

4

562

10990

1155

12707

5

646

10990

1164

12800

6

743

10990

1173

12906

7

854

10990

1184

13028

8

983

10990

1197

13170

9

1130

10990

1212

13332

10

1299

10990

1229

13518

11

1494

10990

1248

13732

12

1719

10990

1271

13980

13

1976

10990

1297

14263

14

2273

10990

1326

14589

15

2614

10990

1360

14964

16

3006

10990

1400

15396

17

3457

10990

1445

15892

18

3975

10990

1497

16462

19

4571

10990

1556

17117

20

5257

10990

1625

17872

21

6045

10990

1704

18739

22

6952

10990

1794

19736

23

6952

10990

1794

19736

24

6952

10990

1794

19736

25

6952

10990

1794

19736

合计

14700

71695

272864

35926

395185

在整个特许经营期内，政府承担的财政支出责任共计39.52亿元，其中，股权投资支出1.47亿元，支付污水处理服务费7.17亿元，支付管网运营服务费27.29亿元，风险支出3.59亿元。

三、财政承受能力评估

目前，除本项目外，市已采取或拟采取PPP模式的其他项目数量较少，规模较小。

因此，在财政承受能力评估时，可从XX沿海经济带沿海产业基地公用设施整体运营PPP项目对财政预算支出、地方政府债务及行业和领域供需情况所带来的变化进行考虑。

3.1财政支出预算承受能力评估

2010年—2014年本级（含沿海产业基地）地方公共财政预算支出如下：

地方财政公共支出（万元）

年度

市本级

沿海

总计

同比增长

2010

428527

62099

490626

2011

317979

94457

412436

-16%

2012

561719

144512

706231

71%

2013

545124

149127

694251

-2%

2014

712897

121557

834454

20%

2010年—2014年，公共财政预算支出的年均增长率为14.20%。

按照谨慎原则，以5%的增长率估算2015年—2040年公共财政支出，本项目财政支出所占公共财政支出比例如下：

表3-1政府承担的财政支出占比情况

年度

地方公共财政支出

（万元）

同比增长

财政支出

（万元）

占比

2010

4